生態環境損害責任終身追究制與生態型政府的建設

曹澄青 姜木枝

(江西農業大學政治學院 江西南昌 330045)

生態環境損害責任終身追究制與生態型政府的建設

曹澄青 姜木枝

(江西農業大學政治學院 江西南昌 330045)

建立生態環境損害責任終身追究制，可以規范政府決策行為，督促政府履行生態責任，從而推動生態文明建設健康發展。生態型政府是以遵循自然生態規律、維護人與自然生態系統平衡為執政理念，引導、推動我國生態文明建設的新型政府。生態環境損害責任終身追究制的建立，有利于從加強生態責任意識、轉變政府政績觀、制定環境政策、整合廣大社會力量等方面促進生態型政府的建設。

生態環境 終身追責 生態型政府

建立生態環境損害責任終身追究制在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的提出，是對2013年5月24日習近平總書記提出“對生態環境損害實行終身追責”要求的進一步明確、深化、完善和推動。

生態環境損害責任終身追究制的提出，要求黨政領導明確自己在生態環境保護工作中肩負的職責，并嚴肅認真履行應盡的職責，一旦出現“不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果”[1]，將嚴格依法追究責任，并且不論責任人職務升遷、調動，還是退休，都逃脫不了責任的追究。生態環境損害責任追究制的建立，有利于進一步促使政府牢固樹立權責一致的思想觀念和生態環境保護責任意識，并加快向生態型政府轉變的步伐。政府只有建成生態型政府，才能主導我國生態文明建設走上自覺發展之快車道。

一、生態環境損害責任終身追究制與生態型政府建設的關系

(一)生態環境損害責任終身追究制是生態型政府建設的制度保障

生態環境的嚴重惡化與政府的政策措施是分不開的。美國生物學家R·卡遜曾在《寂靜的春天》一書中指出，生物專家與政府、企業的意見往往相左，原因是他們利益、立場的不同[2]。的確如此，政府如果忽略環境成本來計算經濟增長的話，生態環境勢必會淪為政府“業績”的犧牲品。

追究政府生態責任和規范政府環境保護的行為是生態文明建設的必由之路。“問責”在我國政府、民間由來已久：古時立“軍令狀”，便要求立狀者責任后果自負；中華幾千年文明也將“責無旁貸”這個成語演繹得深入人心。2004年4月出臺《黨政領導干部辭職暫行規定》，規定官員如出現“工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對重大事故負有重要領導責任”[3]等應引咎辭職，問責制已經進入了一個法制和規范化軌道。而近些年才開始的生態環境問責的研究，是生態文明建設不斷發展的新的里程碑。黃愛寶教授認為：“我國生態行政問責制度體系是提升政府生態責任心、生態公信力、生態執行力的重要保障。”[4]

生態環境損害責任終身追究制的建立，從制度層面強制政府認真履行生態保護職責，規定如果有逾權或執行不力造成環境損害后果的，終身都難逃責任追究。這不僅使政府生態責任追究變得有章可循，而且增加的“終身”時限能在思想認識上給政府產生更強烈的沖擊、震攝作用，從而迫使政府加強生態責任意識、扭轉過去唯GDP是尊的錯誤政績觀，積極向生態型政府轉變。

(二)生態型政府的建立是生態環境損害責任終身追責制的根本目的

“生態型政府是以遵循自然生態規律和促進自然生態系統平衡作為其基本職能,并將這種目標與職能滲透到政府制度、政府行為、政府能力和政府文化諸方面去的政府。”[5]生態型政府以人與自然和諧發展的生態責任意識作為執政理念，注重平衡經濟發展與生態環境保護的關系，以生態文明社會作為最終實現之目的。

生態環境損害責任終身追究制的建立，是用來追究政府政策措施不當所應承擔的責任，這樣既可以最大限度地挽回損失，也可以予他人以警戒。但環境損害往往是“厚積薄發”的，一旦出現后果就非常嚴重，治理非常困難，損失難以挽回。所以，生態環境損害責任追究制追究只能是事后追究，是輔助手段，震攝并阻止違法行為的發生才是真正目的。正如法律的制定是要制裁那些違法亂紀的人，但法律的最根本目的卻是要規范公民的行為，維護社會治安穩定。

由此可見，促使政府樹立生態意識、自發地履行生態職責，即催生生態型政府的建立，是生態環境損害責任終身追究制的根本目的。

二、生態型政府建設的現狀與問題

近年來，學者對生態型政府的建設作了大量理論和實證研究，從治理理論、生態文明、代際公平、科學發展觀、生態補償等多個視角進行分析闡釋其內涵意義，并提出構建途徑之設想。但是生態型政府的建設所具有的長期性、復雜性和系統性使它仍難以短期內成為現實[6]。

(一)制度管理體系不完善使生態型政府沒有實踐基礎

制度，是具有強制性的，約束全體成員必須共同遵守的規范要求和行動準則。制度管理體系，即一系列具有完整性、統一性、有機性結合的涵蓋政治、經濟、文化各方面的全部制度的總稱。“決定”指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系[7]。不建立完善的制度管理體系，生態型政府的建立便沒有合理、合法的實踐基礎。

自1979年首先頒布《中華人民共和國環境保護法》以來，我國針對生態環境問題陸續制定出臺了一系列綜合的、專門的環境保護法規。但現有的法規與環境保護治理得比較好的國家比起來，還是有很大的差距。有些法規流于形式，缺乏可操作性；有些互相抵消，成了一紙空文；有些明顯具有滯后性，不利于解決矛盾突出的、亟待解決的問題。缺乏系統性、有機融合性、條理性、兼容性的法規，很難取得現實意義，起到威懾預警性的作用。

除了法律制度，經濟政策重要的杠桿作用也沒有很好地發揮出來。我國環境污染逐年惡化，與之成鮮明對比的卻是年年超額完成的經濟增長的預定計劃指標數，對環保指標未完成，也從未看到過責任追究，轉變發展方式僅僅是紙上談兵[8]。

宣傳教育政策是政府生態工作中的一塊重要領地。人民大眾是建設生態文明社會的決定性的最偉大力量。但是政府如果不積極推廣宣傳、落實到根本的對國民教育政策上，生態型政府的建立就成了無源之水，無本之木。

(二)價值理念不明確使生態型政府沒有強大的理論思想保障

理念是一種涵蓋思想、認識、觀念、看法等人類形成一定習慣模式的思維活動的總和。價值理念則是對理念的是非判斷，即價值觀，它是人們行動的指南。《論語·公治長》中說：“三思而后行”，即告誡人們行動要謹慎，要經過深思熟慮。

生態型政府，顧名思義，是堅持生態和諧為施政價值理念的政府。然而，價值觀不明確，使生態型政府的建立沒有了強大的理論保障武器。長期以來，政府形成了唯GDP獨尊的政績觀，從而無視生態環境遭受的嚴重損害，無視資源的巨大浪費。政府生態意識修養匱乏，缺乏主動性，不能去充分認識自然生態系統本身存在及其對人類社會生存、發展的意義和價值；缺乏主動性，不能去充分反思人類行為對自然生態系統所造成的無以挽回的損失，及其人類自身將會面臨的滅頂之災。沒有價值理念指導，政府又缺乏主動性，不能去積極思考如何在工作中發揮自己的能力、承擔應盡的責任，由外在的環境壓力轉變成內在環境保護的自覺動力。

其實，所有的困難，歸根結底都是思想意識中責任感缺失所導致的。一方面，怕承擔責任。有些官員抱著“不求有功，但求無過”的宗旨，在任上戰戰兢兢、如履薄冰，不敢多說一句話，不肯多做一件事，更不要談及改革、創新了；另一方面，承擔不了責任。有些有識之士有想法、有見地，但因資歷不深、職務不夠，沒有話語權，沒有讓他承擔責任的平臺，最后只好流于觀望、等待。

三、生態環境損害責任終身追究制促進生態型政府建設

生態環境損害責任終身追究制從法制的角度，強制約束政府的行為；從思想意識形態的角度，提升政府權責一致的生態責任意識。它可以有效促使政府生態價值理念的形成、促使政府政績觀的轉變、促使制度體系的完善、政策措施的出臺和促使社會力量的有機整合。

(一)責任終身追究制促使生態價值理念形成，生態型政府建設就有了指導思想。

生態環境損害責任終身追究制突出了責任追溯期限的絕對延長，這一方面符合生態環境問責的科學性，另一方面也發揮出巨大的震攝作用，它警示政府部門對生態環境保護責任提高認識。認識得到提高，久而久之就會形成相應的穩固的價值理念。

自然界有它自身的發展規律和倫理道德，它不依賴人對它的認識和評價[9]。相反，人也是包含于自然界中的一個組成部分，那么，人本身也無意識地遵循著這一道德和規律。然而科技的發展使人的力量變得空前強大，人自以為可以打破這一束縛自己的自然屬性，但事實證明，這是徒勞。全球性生態危機的爆發將人們驚醒，通過反省，人們扭轉之前對自然可以肆意掠奪、任意改造的錯誤觀念，認識到保護人自身賴以生存的自然環境的重要性。經過實踐和認識的升華，人們要從工業社會之前的“無意識遵循自然道德倫理”轉變為“有意識地認識、遵循自然道德規律”，從而樹立尊重自然、順應自然和保護自然的生態價值理念[10]。

生態環境損害責任終身追究制的建立，能加強政府部門對這一價值理念的認識和皈依，這將成為生態型政府的指導思想。

(二)責任終身追究制促使政績觀轉型，生態型政府建設就有了內在的動力來源。

隨著生態文明建設進程，生態責任意識不斷得到普及、加強，政府作為生態文明建設的主導力量，對生態危機的起因、發展的嚴重程度，對生態文明建設的必要性、緊迫性應有著更為深刻的理解。但之所以政府部門在“生態利益”和“經濟利益”之間權衡時，往往犧牲前者追求后者，還是“政績觀”使然。政績決定了政府人員直接的經濟收入和晉升；政績考核內容便在很大程度上左右了政績觀的走向。

生態環境損害責任終身追究制加大了對政府部門造成生態環境損害的追究力度和追責時間跨度，使生態責任在政府工作中地位凸顯，反映在政績考核部門完善、改變之后的政績考核標準中，便是要求“加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩等指標的權重，完善發展成果考核評價體系。”[11]生態指標滲進政績考核評價體系，并加大考核權重，必將使政府部門決策行為發生改變，在權衡中作出有利于生態保護的選擇，長此下去，將形成嶄新的生態政績觀。

生態政績觀形成，可以使外在的政績考核約束，轉化成內在牢固的生態責任意識，從而為生態型政府建設提供不竭的內在的動力來源。

(三)責任終身追究制的落實促使環境政策出臺，生態型政府建設就有了制度保障。

政策是階級的意志和利益的體現和表達，生態型政府向社會輸出的政策也必定表達了人與自然和諧發展的愿景[12]。自從全球性環境污染治理得到重視以來，我國積極加入世界生態環保行列，制定《環保法》，針對各種水污染、大氣污染、固體廢物污染、生態破壞等環境問題，制定了相對應的法律和法規。把可持續發展、建立“兩型社會”(環境友好型和資源節約型)、“生態文明建設”等作為我國基本國策。

生態環境損害責任終身追究制的建立，是制約政府權力、促使政府履行生態職責的制度保障，這在制度建設上又邁出了一大步。要落實生態環境損害責任終身追責制，必須制定明確的追責范圍、問責程序、處理方式方法，才能使責任追究有法可依、有據可查，才能形成制度壁壘和保障。而這就要進一步落實到一系列相關環境損害追責政策的出臺，它不僅是政府官員履行責任的明文法令，更是生態型政府的執政訴求。

可以建立專業的評估機構，確定各種污染量化指標。一來可作為政府制定政策的參考依據；二來可為企業、工廠提供更明確的環保目標。當然，評估機構不僅是一項實施問責的工具，同時評估機構本身也要通過對評估的“結果”和“過程”進行分析、利用，不斷改善機構本身的發展[13]，這樣使得制定出的標準更科學、更客觀。在此基礎上，制定污染控制、資源利用、自然保護等各方面政策措施也可趨向量化、細化的特點。對征收各項環境污染稅在征收項目數量、金額上都要做到精確、定量；對于稅收優惠減免政策要確定具體減免優惠數額，以利于引導企業進行選擇；加快推廣完善生態補償機制、排污權交易，也要細化補償標準，交易細節；加大資金投入激勵企業技術創新要落實具體目標、制定相關細則等等。只有這樣，在目標任務明確下來之后，追責范圍也隨之可以確定下來。

這一系列的政策措施的出臺以及生態環境損害責任終身追究制的落實，又能進一步推動生態型政府的建設，使之有強大的制度保障。

(四)責任終身追究制的落實促使社會力量整合，生態型政府建設就有了智力支撐和實現可能。

要使生態環境損害責任終身追究制落到實處，除了完善立法機關和司法機關的問責機制，還可以拓寬公眾參與渠道，加強社會監督力度，輔之以社會問責機制的構建。社會問責機制，包括媒體問責和公眾問責機制[14]。

政府權力來自人民，生態環境也與人民息息相關。政府必須及時、公開、準確地發布環境信息，讓人民有知情權和監督權，并及時聽取民眾回應，收集反饋信息，以此做為政策改進的依據。有了公眾的參與，有了媒體的監督，可以發動最廣大的社會力量，一來還權于民，二來也調動了廣大人民的積極性、主動性，提高了全社會人民的生態環境保護意識。

具體措施可以采取參照以下幾個方面的思路：首先，要完善舉報制度，加強社會監督，規范政府行為；其次，集聚生態專家、學者的智慧，吸收、培養更多優秀人才，創新和引進先進技術，開發新能源，開拓新領域；再次，加強宣傳教育，面向社會普及生態責任意識，整體提高人民生態素質水平。

有了社會廣大力量的聚合，生態型政府建設就有了強有力的智力支撐和實現可能。

[1][7][10][11]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[2](美)R·卡遜.寂靜的春天[M].北京：科學出版社, 1979.88.

[3]黨政領導干部辭職暫行規定[EB/OL].百度百科.

[4]黃愛寶.論中國特色的生態行政問責制[J].探索, 2013(4):60.

[5]黃愛寶.生態型政府構建與生態公民養成的互動方式[J].南京社會科學, 2007(5):79.

[6]田千山.近三年來國內生態型政府研究綜述[J].云南行政學院學報, 2011(4):93.

[8]何愛國.當代中國生態文明之路[M].北京：科學出版社, 2012.20.

[9](美)霍爾姆斯·羅爾斯頓.哲學走向荒野[M].長春：吉林人民出版社， 2000.12.

[12]田千山.基于生態型政府考量的政策議程[J].生態經濟, 2011(6):35.

[13](加拿大)弗雷德·卡登(FRED Carden)著.徐秀麗,齊顧波,李小云譯.讓知識推動政策的改變——如何使發展研究發揮最大的作用[M].北京：社會科學文獻出版社, 2012.278.

[14]許繼芳.政府環境責任缺失與多元問責機制建構[J].行政論壇, 2010(3):35.

(責任編輯陳平生)

2014-02-08

曹澄青(1980-)，女，江西農業大學政治學院在讀研究生，研究方向為生態哲學。

D 922.284

A

1673-4580(2014)02-0107-(04)