公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制研究*

吳喜雙

(閩江學(xué)院法律系 福建福州 350121)

公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制研究*

吳喜雙

(閩江學(xué)院法律系 福建福州 350121)

健全的機(jī)制是推進(jìn)公眾依法有序參與環(huán)境管理決策的重要保障。 目前我國(guó)公眾參與環(huán)境治理仍存在法律保障不健全、缺乏有效路徑以及環(huán)境問(wèn)責(zé)和救濟(jì)制度不健全等問(wèn)題，這極大地影響了公眾參與的有效性和公正性。因此，應(yīng)建立健全環(huán)境信息公開(kāi)、政府回應(yīng)、環(huán)境訴訟、責(zé)任追究等機(jī)制，進(jìn)一步激發(fā)公眾依法有序參與環(huán)境管理決策熱情，從而為建設(shè)生態(tài)文明提供制度保障。

公眾參與 環(huán)境保護(hù) 機(jī)制

21世紀(jì)困擾人們的不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還有環(huán)境安全問(wèn)題。據(jù)環(huán)境保護(hù)部2010年發(fā)布的《關(guān)于2010年度全國(guó)城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果的通報(bào)》顯示，全國(guó)公眾對(duì)城市環(huán)境保護(hù)滿意率為62.9%。[1]其中，城市空氣污染和噪聲污染是公眾最為關(guān)心、關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題。隨著公眾民主意識(shí)的覺(jué)醒，越來(lái)越多的公眾逐漸投入到生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善活動(dòng)中。但是，如今我國(guó)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的機(jī)制并不完善。因此，鑒于公眾參與對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要性，健全完善公眾參與機(jī)制意義重大，這也成為推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)和治理的重要內(nèi)容。

一、環(huán)境保護(hù)建設(shè)需要健全的公眾參與機(jī)制

黨的十八大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明的地位和作用，顯示了我們黨加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的意志和決心[2]。生態(tài)文明建設(shè)離不開(kāi)政府的主導(dǎo)作用，更離不開(kāi)公眾的參與。公眾參與環(huán)境保護(hù)是指基于共同的環(huán)境利益和問(wèn)題等而自然聯(lián)結(jié)起來(lái)的個(gè)人、群體或組織積極參與環(huán)境決策與管理，對(duì)政府環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的活動(dòng)。積極有序的公眾參與對(duì)于確保政府環(huán)境決策的科學(xué)性和政府環(huán)保職能的依法履行，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，切實(shí)維護(hù)公共環(huán)境利益具有重要意義。在環(huán)境保護(hù)中，政府要充分發(fā)揮自己的行政職能，在重視環(huán)境治理的同時(shí)，建立公眾參與機(jī)制。任何有效的公眾參與都需要有相應(yīng)的機(jī)制與制度保障。通過(guò)確立公眾參與機(jī)制，政府、企業(yè)以及公眾三者相互協(xié)作，發(fā)揮環(huán)境治理的協(xié)調(diào)互補(bǔ)作用，讓環(huán)境治理具有可持續(xù)性和全民性。環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制是指保障公眾有效參與環(huán)境決策與管理以及對(duì)政府環(huán)境行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的制度體系總稱。國(guó)務(wù)院《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中提到 ，“積極建立公眾參與機(jī)制，讓公眾通過(guò)社會(huì)團(tuán)體的辦法參與的環(huán)境保護(hù)當(dāng)中來(lái)，這樣做使得環(huán)境保護(hù)效果更加明顯，同時(shí)公眾有義務(wù)揭露和舉報(bào)制造污染的各種違法行為”[3]。環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制包括這樣的一套體系：環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制、環(huán)境信息反饋機(jī)制、環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制、環(huán)境救濟(jì)機(jī)制等。環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制一方面使公眾以正確、合法、有序、有效的方式參與環(huán)境保護(hù)，使公眾參與規(guī)范化、法治化。以法定的方式、步驟和時(shí)限具體規(guī)定公眾參與環(huán)境決策和管理，可以從過(guò)程上保障公民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利。

二、我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制的總體評(píng)析

環(huán)境保護(hù)一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作，它正由單純的政府行為轉(zhuǎn)向政府與公民的民主互動(dòng)。近年來(lái)，公眾參與環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)不斷深入，公眾參與的熱情和呼聲持續(xù)高漲；公眾參與的實(shí)際程度也取得了較大進(jìn)展。人們?nèi)諠u重視并認(rèn)同公眾環(huán)境參與的作用，我國(guó)通過(guò)相關(guān)立法對(duì)這一權(quán)利予以確認(rèn)和保障。然而當(dāng)前我國(guó)公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制還存在著公眾環(huán)境參與的法律保障機(jī)制不健全，熱心參保的公眾難以有效參與環(huán)境管理等問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)環(huán)境信息知情權(quán)保障不夠

公眾知情權(quán)指公眾有權(quán)獲得自身所處的地方環(huán)境狀況、本國(guó)乃至世界的環(huán)境數(shù)據(jù)、環(huán)境狀況等信息的權(quán)利。知情是參與的前提，只有掌握了環(huán)境數(shù)據(jù)信息，公眾才能通過(guò)數(shù)據(jù)科學(xué)地判斷分析環(huán)境是否收到污染，污染的程度深淺，以及是否通過(guò)向責(zé)任人要求賠償來(lái)保護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。公眾獲取環(huán)境信息可以幫助公眾及時(shí)全面了解環(huán)境信息，有利于監(jiān)督政府的環(huán)境行政行為，減少政府環(huán)境決策失誤。世界上許多國(guó)家和國(guó)際組織為了保障和實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境知情權(quán)建立了環(huán)境行政公開(kāi)制度，并使環(huán)境知情權(quán)成為由法定程序保障的一項(xiàng)權(quán)利。然而，目前我國(guó)信息公開(kāi)制度存在三方面缺陷：其一是信息的內(nèi)容。我國(guó)環(huán)境信息大多數(shù)時(shí)候是一些檢測(cè)數(shù)據(jù)，有一定的復(fù)雜性和專業(yè)性，不具備專業(yè)知識(shí)的普通民眾即使獲取該信息也沒(méi)辦法理解它，這種環(huán)境信息的難懂性降低了公眾參與環(huán)境權(quán)的積極性[4]。因此將環(huán)境信息轉(zhuǎn)換成公眾通俗易懂的知識(shí)變得尤為重要。其次，我國(guó)公眾主要也只能通過(guò)電視、 廣播、 報(bào)紙、 網(wǎng)絡(luò)等媒體獲得環(huán)境信息，這些信息主要包括環(huán)境動(dòng)態(tài)和立法動(dòng)態(tài)等宏觀信息，而公眾最關(guān)心的具體環(huán)境狀況對(duì)生活身體的影響，這方面信息量又明顯不足[5]。其三，我國(guó)環(huán)境信息的發(fā)布相對(duì)滯后。由于技術(shù)缺陷或者制度問(wèn)題，很多環(huán)境信息滯后性較強(qiáng)，污染已經(jīng)發(fā)生許久，才去公布，使公眾對(duì)環(huán)保部門(mén)公布的信息產(chǎn)生厭倦情緒，公眾認(rèn)為自己的知情權(quán)沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，因此及時(shí)、同步地公布環(huán)境信息數(shù)據(jù)顯得很重要。其四，信息未能充分公開(kāi)。在環(huán)境信息公開(kāi)方面，近年來(lái)我國(guó)頒布了《政府信息公開(kāi)條例》《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等法律法規(guī)，但仍然不夠完善和細(xì)化。《辦法》也僅是對(duì)政府環(huán)境信息作出強(qiáng)制公開(kāi)要求，對(duì)于企業(yè)環(huán)境信息，以自愿公開(kāi)為主。只有超標(biāo)排污或嚴(yán)重違法的企業(yè)才有強(qiáng)制公開(kāi)的義務(wù)，且要求公開(kāi)的信息范圍也較窄，不能滿足公眾的知情需求。尤其是那些實(shí)力雄厚、規(guī)模巨大的企業(yè)，其活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響巨大，沒(méi)有充分的知情權(quán)保障，公眾很難起到監(jiān)督作用[6]。法律沒(méi)有對(duì)政府和環(huán)保部門(mén)不公開(kāi)環(huán)境信息的行為進(jìn)行約束與規(guī)范，因而，環(huán)保部門(mén)的做法公眾難以了解到全面的環(huán)境信息，并且還沒(méi)辦法通過(guò)相關(guān)法規(guī)去改變這種現(xiàn)狀。

(二)政府回應(yīng)不足

環(huán)境管理決策中的政府回應(yīng)指公眾有權(quán)對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)決策提出利益訴求，政府也有必要回復(fù)這些訴求。有效的公眾參與必須是公眾意見(jiàn)被認(rèn)真考慮的參與。雖然公眾意見(jiàn)并非也不可能全部得到采納，但必須給予充分的重視和考慮，并向公眾告知結(jié)果，即使是拒絕，也應(yīng)當(dāng)給出令人信服的理由[7]。如果公眾意見(jiàn)不能被認(rèn)真考慮并給予回應(yīng)，那么所謂的“參與”就失去了意義。近年來(lái)，雖然我國(guó)各級(jí)地方政府回應(yīng)不足，但政府正努力在加強(qiáng)回應(yīng)能力方面做不斷的嘗試，以此加強(qiáng)回應(yīng)制度的完善。部分地方政府還沒(méi)有意識(shí)到公眾參與環(huán)境決策的重要性，對(duì)一些積極參與環(huán)保事業(yè)的民眾視而不見(jiàn)。這挫傷了民眾參與環(huán)保的積極性。有些地方政府不重視民意，不愿意積極和民眾進(jìn)行有效溝通，不重視公眾的意見(jiàn)，對(duì)于是否采納公眾意見(jiàn)也不明確表態(tài)，即使表態(tài)不采納民眾的意見(jiàn)，也未能給出令人信服的理由等。這使得民眾參與政府環(huán)保決策的影響力非常小。而在目前的公眾參與相關(guān)立法中，多數(shù)都沒(méi)有對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋?zhàn)鞒雒鞔_規(guī)定。一些聽(tīng)證會(huì)或座談會(huì)在召開(kāi)的時(shí)候轟轟烈烈，開(kāi)過(guò)之后悄無(wú)聲息，公眾提出的問(wèn)題和意見(jiàn)不僅沒(méi)有被采納，而且壓根沒(méi)有回音。公眾參與代表的意見(jiàn)對(duì)決策過(guò)程的影響缺乏剛性制約，結(jié)果不透明。在各種形式的會(huì)議或調(diào)研結(jié)束，收集公眾意見(jiàn)后，往往不見(jiàn)反饋，導(dǎo)致群眾認(rèn)為公眾參與完全無(wú)效，公眾參與僅僅是一種形式，讓群眾喪失了參與的熱情。政府回應(yīng)要求公眾參與的根本目的，在于實(shí)現(xiàn)公眾的意見(jiàn)、 建議、 利益訴求對(duì)行政決策的實(shí)質(zhì)影響，使行政決策能夠真正反映公眾的愿望和要求。對(duì)于公眾的意見(jiàn)、建議和利益訴求，政府僅僅只是 “聽(tīng)” ，卻 “聽(tīng)而不取”，公眾參與就失去了應(yīng)有的意義和價(jià)值。

(三)缺乏環(huán)境問(wèn)責(zé)機(jī)制

明確的責(zé)任規(guī)定是制度有效性的根本保障。但目前我國(guó)的公眾參與環(huán)境保護(hù)制度多數(shù)并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，從而影響到參與的效果。我國(guó)法律指出，公眾參與的形式是聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等。以聽(tīng)證為例，是否依法舉行了聽(tīng)證、聽(tīng)證程序是否科學(xué)、聽(tīng)證過(guò)程是否公平、聽(tīng)證結(jié)果處理是否恰當(dāng)，多數(shù)情形都沒(méi)有明確的責(zé)任規(guī)定，主導(dǎo)聽(tīng)證的行政主體實(shí)際上不受約束，從而得以按照自己的意愿左右聽(tīng)證。“聽(tīng)而不證”在行政決策中早已不是個(gè)別現(xiàn)象，價(jià)格聽(tīng)證甚至已經(jīng)陷入“不聽(tīng)等漲，一聽(tīng)找漲”的惡性循環(huán)，聽(tīng)證會(huì)這一用意良善的制度正在逐漸異化，越來(lái)越成為安民告示般的勸慰[8]。而在決策中扮演重要角色的專家，見(jiàn)風(fēng)使舵，替決策者說(shuō)話，甚至懷揣領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)制造一句有時(shí)出現(xiàn)一些背離客觀、不負(fù)責(zé)任的言行，如呼吸稅，自行車的污染大于汽車的污染，從根本上說(shuō)也是缺乏問(wèn)責(zé)規(guī)定的結(jié)果[9]。第二，缺乏政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任追究機(jī)制。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，各級(jí)地方政府應(yīng)該為本管轄區(qū)域的的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但沒(méi)有規(guī)定環(huán)境遭到破壞后，相應(yīng)環(huán)保部門(mén)管理人員應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，也就是缺乏追責(zé)機(jī)制。哪怕政府在行使環(huán)境管理權(quán)的過(guò)程中，疏忽大意犯了錯(cuò)誤造成污染，也沒(méi)辦法追究相關(guān)人員的責(zé)任，這也是不少地方政府無(wú)法實(shí)實(shí)在在履行好環(huán)境保護(hù)責(zé)任的根本原因。

(四)缺乏環(huán)境救濟(jì)制度設(shè)計(jì)

環(huán)境救濟(jì)制度是指對(duì)破壞環(huán)境的肇事者，公眾可以向法院提起訴訟，除了要求責(zé)任人停止繼續(xù)破壞外，還應(yīng)該由污染環(huán)境責(zé)任人賠償民眾的損失，并通過(guò)行政、民事或者刑事制裁的辦法讓責(zé)任人受到應(yīng)有的懲罰，為自己的過(guò)失付出高昂代價(jià)。公益訴訟制度的引入對(duì)環(huán)境保護(hù)意義十分重大。公益訴訟幫助社會(huì)懲罰污染者，監(jiān)督執(zhí)法者，使污染者面臨對(duì)污染行為負(fù)擔(dān)損害賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定每個(gè)公民都有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的個(gè)人或單位發(fā)起訴訟，這雖然明確了公民的控告權(quán)和檢舉權(quán)，但這只是一個(gè)宣示性條款，不足以啟動(dòng)公益訴訟，在實(shí)際層面難以發(fā)揮作用。其一，我國(guó)立法上沒(méi)有明確公益訴訟制度，法律上缺乏對(duì)環(huán)境公益訴訟起訴資格、受案范圍、審判管轄、舉證責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)訴訟法規(guī)定，凡是提起訴訟的，必須是與本人有直接利害關(guān)系的或本人利益受到侵害的。即都強(qiáng)調(diào)原告與訴由的直接利益性，這實(shí)際上是不認(rèn)可公益訴訟的。公益訴訟以公共利益的促進(jìn)作為訴訟的要件，而公共利益受損不能由公民代表公共利益起訴。在環(huán)境法領(lǐng)域，受害者只能就個(gè)人的財(cái)產(chǎn)利益和人身受污染提起環(huán)境民事訴訟，而不能對(duì)沒(méi)有直接侵害其行政行為行為、利益的排污提起訴訟。由于我國(guó)法律沒(méi)有對(duì)環(huán)境公益訴訟起訴資格、受案范圍、審判管轄、舉證責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定，我們也不能僅依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第6條而提起環(huán)境公益訴訟。這樣的規(guī)定使得有能力并有環(huán)保意愿的環(huán)保團(tuán)體或其他不受環(huán)境損害的公民不能對(duì)環(huán)境違法、環(huán)境侵權(quán)甚至只是純粹環(huán)境上損害的行為起訴，不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的開(kāi)展，更不利于環(huán)境法治的實(shí)現(xiàn)[10]。另外，《環(huán)境保護(hù)法》只規(guī)定了公民檢舉和控告的權(quán)利。但沒(méi)有明確規(guī)定公民應(yīng)該向誰(shuí)檢舉和控告，是環(huán)境保護(hù)部門(mén)，還是公、檢、法等司法機(jī)關(guān)，控告是不是包含訴訟呢？這些都沒(méi)有明確規(guī)定，使公眾參與環(huán)境保護(hù)作用的發(fā)揮受到制約。

三、我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與機(jī)制的完善

(一)切實(shí)保障公眾的環(huán)境知情權(quán)，保障公眾參與有效程度

為了確保公眾參與環(huán)境保護(hù)的可行性，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)信息獲取平臺(tái)，公民可以通過(guò)法定程序獲取自己所需的環(huán)保信息，而政府及其企業(yè)等相關(guān)方，也有義務(wù)及時(shí)向公眾開(kāi)放準(zhǔn)確詳實(shí)的環(huán)保信息。因而環(huán)境信息公開(kāi)的制度建立已經(jīng)迫在眉睫，在立法中可以明確規(guī)定相關(guān)責(zé)任人，尤其是政府與企業(yè)，有必要在環(huán)境事件的發(fā)生前或者發(fā)生時(shí)主動(dòng)披露相關(guān)信息。對(duì)于信息需求方公眾而言，與此同時(shí)應(yīng)規(guī)定公眾應(yīng)該享有合法的要求相關(guān)部門(mén)單位公布有關(guān)環(huán)保信息的權(quán)利。

要建立政府以及企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)規(guī)則要做到以下幾點(diǎn)。首先，確保環(huán)境信息及時(shí)準(zhǔn)確的公開(kāi)。其次，要明確公開(kāi)環(huán)境信息的時(shí)間、地點(diǎn)以及公開(kāi)條件和內(nèi)容。第三，對(duì)違法規(guī)定拒絕公開(kāi)環(huán)境信息進(jìn)行問(wèn)責(zé)，要嚴(yán)加處罰違法行為，從法律層面避免政府不作為或者企業(yè)找借口不公開(kāi)信息的事實(shí)，任何企業(yè)和政府無(wú)權(quán)拒絕公眾請(qǐng)求公開(kāi)環(huán)保信息。第四，公布的環(huán)境信息要大眾化以避免晦澀難懂。鑒于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的技術(shù)指標(biāo)極具復(fù)雜性，如果不加處理直接公布，公眾顯然難以看懂，所以部分國(guó)家明確要求相關(guān)責(zé)任人要發(fā)布簡(jiǎn)單明了通俗易懂的信息給公眾，也可以開(kāi)設(shè)新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)解答公眾疑問(wèn)[11]。完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，保障公眾能夠快速地獲取有關(guān)環(huán)境信息。建立信息反饋制度，對(duì)于來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)公開(kāi)反饋并說(shuō)明采用與否，保障公眾參與立法的實(shí)效。建立監(jiān)督責(zé)任制度，對(duì)沒(méi)有做到信息公開(kāi)，違反程序的政府機(jī)構(gòu)追究責(zé)任[12]。總之，要通過(guò)一套規(guī)范完善的制度，切實(shí)保障公眾有效參與。

(二)健全政府回應(yīng)機(jī)制，增進(jìn)政府與公眾的良性互動(dòng)

公眾參與的根本目的，在于實(shí)現(xiàn)公眾意見(jiàn)、 建議、 利益訴求對(duì)環(huán)境決策的實(shí)質(zhì)影響，使環(huán)境決策能夠真正反映公眾的愿望和要求。完善政府回應(yīng)機(jī)制，政府與公眾之間應(yīng)該加強(qiáng)溝通，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，保證公眾參與政府環(huán)保決策的積極性與有效性。首先，完善政府與公眾之間的溝通機(jī)制。政府只有放低姿態(tài)平等地和公眾進(jìn)行有效的溝通，才算是真正意義的政府回應(yīng)。缺乏政府與公眾的有效溝通，公眾的意見(jiàn)表達(dá)也就變的毫無(wú)意義。政府回應(yīng)應(yīng)該上升到法律制度層面，應(yīng)該明確規(guī)定出政府回應(yīng)公眾的形式，比如通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、研討會(huì)等活動(dòng)回應(yīng)公眾，主動(dòng)向公眾披露有關(guān)信息。在與公眾進(jìn)行對(duì)話的過(guò)程中，政府工作人員應(yīng)該虛心聽(tīng)取公眾的提問(wèn)及其意見(jiàn)，盡量尊重與包容不同的聲音，與公眾進(jìn)行平等的溝通磋商；以獲取公眾心聲，做出讓公眾滿意的決策。其次，要健全公眾參與意見(jiàn)反饋機(jī)制。主要內(nèi)容有：公眾有參與環(huán)保的責(zé)任，政府也有披露環(huán)保信息，接收公眾意見(jiàn)與建議的義務(wù)，這應(yīng)該納入法律層面的一種做法，政府工作人員除了耐心認(rèn)真聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)與提議外，還應(yīng)該通過(guò)專人對(duì)公眾提供的這些信息進(jìn)行收集、歸納、總結(jié)，最終那些合理的建議將采納并用于環(huán)境政策的制定之后，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、廣播或者新聞發(fā)布會(huì)、討論會(huì)等形式向公眾發(fā)布，如果有些意見(jiàn)未采納，政府也理應(yīng)對(duì)公眾作出解釋。第三，政府還可有更加親民的做法，可以通過(guò)個(gè)人回復(fù)的方式向持不同意見(jiàn)的民眾進(jìn)行耐心解釋；同時(shí)建立政府工作人員工作態(tài)度評(píng)價(jià)體系，民眾可以通過(guò)評(píng)價(jià)的辦法對(duì)政府的做法進(jìn)行肯定或者否定。

(三)完善公眾參與責(zé)任追究機(jī)制

為提高公眾參與環(huán)境保護(hù)建設(shè)的有效性，避免公眾參與流于形式，必須在法律規(guī)定中，對(duì)環(huán)境決策前舉行座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行規(guī)定，對(duì)違反法定步驟的行為明確其責(zé)任承擔(dān)方式。論證會(huì)的關(guān)鍵是專家選拔和責(zé)任確定問(wèn)題。為此必須建立完善的專家選拔機(jī)制，建立專家?guī)欤瑧?yīng)該結(jié)合事項(xiàng)涉及或可能涉及的領(lǐng)域廣泛邀請(qǐng)專家，對(duì)專家的主張兼容并收。建立論證專家責(zé)任制度。即專家在論證過(guò)程中的意見(jiàn)陳述要進(jìn)行姓名簽署并可以進(jìn)行公布，接受社會(huì)各界的評(píng)價(jià)，對(duì)專家不負(fù)責(zé)任并且產(chǎn)生嚴(yán)重后果的惡意言行進(jìn)行適度懲戒[13]。

(四)建立環(huán)境公益訴訟制度

要想在環(huán)境保護(hù)公眾參與方面有所作為，公益訴訟制度的確立在我國(guó)是大勢(shì)所趨。因此，可以借鑒西方國(guó)家的環(huán)境公益訴訟制度，根據(jù)我國(guó)國(guó)情建立環(huán)境公益訴訟制度。

1.修改相關(guān)法律，增加公益訴訟條款

在行政訴訟法和民事訴訟法或環(huán)境保護(hù)法中納入公益訴訟條款，規(guī)范環(huán)境公益訴訟的基本程序[14]。擴(kuò)大原告主體資格，明確公眾、政府機(jī)關(guān)、環(huán)保NGO的訴訟權(quán)利。如規(guī)定：“當(dāng)公眾預(yù)期到可能存在的環(huán)境污染，或者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)有污染時(shí)，可以對(duì)造成污染的當(dāng)事人提起訴訟。”放寬原告資格標(biāo)準(zhǔn)，只要民眾確定發(fā)現(xiàn)破壞環(huán)境的違法行為發(fā)生，任何人都可以成為原告，哪怕是和當(dāng)事者沒(méi)有任何直接利害關(guān)系，也可以向法院發(fā)起訴訟。對(duì)受害人不確定，環(huán)境權(quán)屬關(guān)系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多而確實(shí)缺乏應(yīng)有訴訟能力等情況，鼓勵(lì)依法成立的環(huán)保NGO提起公益訴訟。

2.建立訴訟獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境公益訴訟，減免原告的訴訟費(fèi)用，對(duì)于原告對(duì)環(huán)保公益有貢獻(xiàn)的情況，被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)原告勝訴或者不完全勝訴的律師費(fèi)。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟案，原告不為一己私利，大公無(wú)私，耗費(fèi)財(cái)力物力為公眾的公益事業(yè)而去發(fā)起訴訟，政府有必要為原告承擔(dān)部分或者全部訴訟費(fèi)用，以此鼓勵(lì)更多人參與到環(huán)境公益中來(lái)[15]。

四、結(jié)語(yǔ)

人民群眾是我們黨的力量之源、勝利之本。現(xiàn)階段，我國(guó)正面臨著由環(huán)境污染和自然環(huán)境破壞所帶來(lái)的日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，人類的生存和發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。為有效應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，保護(hù)環(huán)境，戰(zhàn)勝生態(tài)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，必須在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域建立健全公眾參與機(jī)制。環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制包括公眾參與決策、政府回應(yīng)以及信息公開(kāi)、環(huán)境訴訟等機(jī)制，雖然目前這一機(jī)制體系建設(shè)仍然存在一些不足，但隨著我國(guó)法制的完善，這一機(jī)制體系將逐步得以健全，為公眾依法有序參與環(huán)境管理決策、維護(hù)公眾生態(tài)權(quán)益、建設(shè)生態(tài)文明提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

[1]中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于2010年度全國(guó)城市環(huán)境綜合整治定量考核結(jié)果的通報(bào)[Z].北京：中華人民共和國(guó)環(huán)境環(huán)境保護(hù)廳， 2011.

[2]鐘春平.踐行生態(tài)文明理念推進(jìn)國(guó)際低碳城建設(shè)[J].中國(guó)黨政干部論壇， 2013(2)：104.

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定[Z].北京：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院， 1996.

[4][5] 徐偉.公眾參與制度在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的影響[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì) ， 2013(1):147.

[6][10] [12] [14] [15] 崔浩.環(huán)境保護(hù)公眾參與研究[M].北京：光明日?qǐng)?bào)出版社， 2013.106.

[7]鄧桂蘭，周云華.健全公眾參與社會(huì)管理決策機(jī)制的思考[J].湖南社會(huì)科學(xué)， 2012(1)：105.

[8][9] [13] 王周戶.公眾參與的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社, 2009.150.

[11]李麗華.環(huán)境決策中公眾參與的缺失與加強(qiáng)[J].理論與改革， 2013(2)：130.

(責(zé)任編輯程岸遠(yuǎn))

本文為2013年福建省教育廳項(xiàng)目“生態(tài)文明視域下的公眾參與研究”(編號(hào)JB13166S)的階段性研究成果。

2014-01-06

吳喜雙(1981-)，女，管理學(xué)碩士，閩江學(xué)院法律系政治學(xué)與行政學(xué)講師，研究方向?yàn)檎螀⑴c、生態(tài)行政。

D 922.181

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1673-4580(2014)02-0111-(05)