江西省水能資源管理立法的必要性和可行性分析

鐘 金

(華東交通大學人文學院 江西南昌 330013)

江西省水能資源管理立法的必要性和可行性分析

鐘 金

(華東交通大學人文學院 江西南昌 330013)

江西省水能資源豐富，但由于目前水能資源管理法律法規的缺位，導致水能資源開發利用存在諸多問題，嚴重影響水能資源的可持續性發展，因此迫切需要制定相關的地方性法規，規范江西省水能資源的開發利用。文章從必要性與可行性出發進行分析和探討，提出了立法應注意解決的相關問題。

水能資源 立法 必要性 可行性 分析

一、江西省水能資源基本情況及開發利用現狀

江西省水能資源較為豐富，理論蘊藏量685萬千瓦，技術可開發量633萬千瓦，其中農村水電技術可開發量423萬千瓦。近年來，在省委、省政府的正確領導下，在有關部門的大力支持下，我省農村水電得到了快速發展，成為全國農電大省。至2012年底，全省共建成農村水電站(單站裝機容量5萬千瓦及以下)3743處，裝機容量達291萬千瓦，占農村水電技術可開發量的68.8%，占全省發電總裝機的15%；年發電量94億千瓦時，占全省年發電量的12.4%。

江西省水能資源開發主要有以下幾方面特點：一是電源點多而廣,全省各縣(市、區)幾乎都有分布。二是功能較為齊全但規模普遍較小且作用很大，大多數電站除發電外，還承擔著供水、養殖、旅游、防洪、灌溉等多種功能和任務，在很多地方農村小水電已發展成為支撐縣域經濟的骨干產業。三是最近幾年來農村水電開發建設熱潮正在江西省興起。四是缺乏有效監管，農村小水電隱患多,且無序開發，破壞生態環境,缺乏公平競爭環境，小水電舉步維艱。

二、江西省水能資源管理存在問題分析

(一)管理缺位，監管難度和復雜性加大

我省在水能資源管理和小水電站運行監管方面，既沒有制定地方行政法規，也沒有確立監管主體。2009年的省級機構改革，明確了省水利廳“小水電行業監管”的職責，但目前我省市、縣兩級小水電監管職能仍未理順，有的監管職能雖然理順了，但沒有設置和配備專門的小水電管理機構、編制、人員和經費，且目前開發水能資源的小水電站大多為私營企業，相比以往國有或集體為主的情況，監管難度更大。社會對小水電提出了更高的要求，既要安全，又要效益，還要生態，監管的復雜性加大。而我省老舊電站多，小電站多，設備老化嚴重，安全隱患增多。部分電站管理不規范、安全意識差、人員素質低。小水電監管難度大。最近兩年我省連續發生三起小水電安全事故，雖然主要責任在業主，但與監管不到位有著直接關系。

(二)缺乏有力的監管手段

水行政主管部門擔負著水能資源的管理和監督職能，但缺乏強有力的監管手段，往往感覺有心無力。2009年水利部、國家工商總局、安監總局、電監委印發了《關于加強小水電站安全監管工作的通知》(水電〔2009〕585號)；2010年，省政府辦公廳以贛府廳字〔2010〕151號文轉發了省水利廳《關于進一步加強小水電站監管工作的意見》，但如何依法規范小水電建設市場，如何行使有效的監督管理措施，仍然缺乏法律制度層面上的保障，難以實現安全有效的監督管理目標。

(三)法律法規不健全

目前關于水能資源監管的法律法規尚不健全，全國和全省范圍內還沒有一部關于水能資源開發利用管理的法律法規，對于農村水能資源的管理和監督往往無法可依，單純依靠通知文件以及行業規章的約束則難以實現有效的監管。

三、江西省水能資源管理立法的必要性分析

(一)是實現資源管理的長遠戰略需要

2011年中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》要求合理開發水能資源，在保護生態和農民利益前提下，加快水能資源開發利用，統籌兼顧防洪、灌溉、供水、發電、航運等功能，科學制定規劃，積極發展水電，加強水能資源管理，規范開發許可，強化水電安全監管。

2011年省委、省政府10號文件《關于加快我省水利改革發展的實施意見》明確要求，要高效開發利用水能資源，統籌兼顧防洪、灌溉、供水、發電、航運等功能，加快水能資源開發利用，加強水能資源管理，規范開發許可，強化安全監管。在提到推進依法治水時，明確提出“盡快出臺《江西省水能資源開發利用管理辦法》等地方水法規規章”。

(二)是規范和加強水能資源管理現狀的現實需要

江西省水能資源開發存在與當地經濟發展和農民利益脫節現象，導致水事糾紛增多，不僅使水電建設受阻，還影響社會穩定。一些水電建設項目在規劃、建設和運行時未考慮生態用水和下泄生態流量，河流生態系統受到破壞。一些地方違反規劃，以及未經報建和審批私自開工建設電站的情況還有發生，制止、處罰這些行為缺乏法律依據。

(三)是保障防洪等公共安全的需要

有些水能開發利用項目，只追求發電效益而忽視安全生產及防洪等其他效益，使水能資源不能發揮應有的效益，甚至影響公共安全。如2009年3月5日吉安縣功閣水電站因超蓄發電，發生閘門漫頂重大險情。同年4月16日，上饒縣大碑水電站因山洪爆發，造成5名施工人員在引水發電隧洞中清淤時死亡。今年，會昌縣禾坑口水電站在6月8日排架施工事故中4人死亡、3人受傷，遂川縣高倚四級水電站在8月13日隧洞施工事故中4人死亡、1人受傷。

(四)是實現水能資源可持續利用踐行科學發展觀的需要

目前國家還沒有專門的水能資源開發利用方面的法律，水能資源開發管理無法可依。因此，依法規范水能資源開發利用的任務十分艱巨，迫切需要出臺符合我省實際的水能資源法律規章，推進水能資源開發利用與管理的科學、規范、安全、高效，促進我省水能資源可持續發展，踐行科學發展觀。

四、江西省水能資源管理立法的可行性分析

(一)水能資源的行業管理職能明確

省政府辦公廳《關于印發江西省水利廳主要職責內設機構和人員編制規定的通知》(贛府廳發〔2009〕71號)明確省水利廳“指導農村水能資源開發工作，負責農村小水電的管理和監督”。

省編辦《關于印發江西省農村水電電氣化發展局主要責任內設機構和人員編制規定的通知》(贛編辦發〔2008〕45號)明確規定江西省農村水電電氣化發展局“負責全省農村水電行業管理，指導農村水電體制改革，研究擬定相關政策、法規并監督實施；負責擬定全省農村水電及電氣化發展戰略、中長期發展規劃并組織實施；負責全省水能資源開發利用管理工作，組織實施水電農村電氣化、小水電代燃料生態保護工程；負責或參與大中型水能資源開發利用項目的核準、審批和地方農村水電項目審查、審批和驗收工作；負責農村水電建設市場監督管理；指導農村水電站安全管理和技術進步、技術培訓工作；負責全省農村水電對外交流合作、統計和信息化工作”。

(二)國家層面歸口部門職能明確

國家水利部是我國農村水電建設及行業歸口管理的政府部門，專門設立了農村水電及電氣化發展局負責全國農村水電資源的規劃、建設和管理等行業領導工作，自上而下的農村水電管理機構十分健全。

水利部農村水電及電氣化發展局作為水利部機關司局，主要負責各項具體指導工作，如指導農村水能資源開發規劃編制及監督實施；承擔中央補助的農村水能資源開發項目審核工作，參與指導水電項目合規性和工程建設方案審查；組織開展水能資源調查工作指導農村水能資源開發工程質量和安全工作；指導農村水能資源開發工作，擬訂農村水能資源開發的政策、法規、發展戰略、技術標準和規程規范并組織實施；指導水電農村電氣化工作、小水電代燃料工作等[1]。

(三)有兄弟省市可供借鑒的成功經驗

目前，我國已有多個省份出臺專門的水能資源與小水電管理地方性法規、規章，如《湖南省水能資源開發利用管理條例》《吉林省水能資源開發利用條例》《遼寧省水能資源開發利用管理條例》《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》《廣東省小水電管理辦法》《河北省水能資源開發利用管理規定》等，這些都為我省《管理辦法》的起草和出臺提供了有益的經驗和借鑒。廣西人大常委會于2013年7月19日通過《廣西壯族自治區水能資源開發利用管理條例》，對江西省建立相應條例也有借鑒意義。

五、構建江西省水能資源管理立法應解決的相關問題

(一)明確各相關主體的政府職能和法律責任

立法應明確規定水電管理機構依法管理水能資源的政府職責，避免“多龍治水”、“多家管電”，相互交叉矛盾的產生，同時強化各級水電管理機構的職能。

明確各有關部門的監管職責，設置責權統一的行政管理機構，在新一輪的市、縣政府機構改革中，各級政府應理順水電監管體制，落實編制、人員和經費；建立對水電基本建設程序及審批許可制度，使水電步入法制管理的正常軌道；嚴格農村水電項目初步設計、工程質量、下閘蓄水、竣工驗收等關鍵環節的監管，制定農村水電站安全管理年檢的辦法、完備的檢測方法和檢測程序，開展農村水電站安全管理年檢工作，通過年檢制度，確保我省農村水電站安全運行[2]。

立法應明確規定江西省各級水電管理機構為行政執法主體，更進一步在法律上明確各級水電主管部門的行政執法權、行政處罰權和行政監督管理權，從根本上解決水能管理權責不清的問題。

(二)明確規定水能資源開發利用權實行有償出讓制度

開發利用水能資源，應當依法取得水能資源開發利用權。水能資源開發利用權應該實行有償出讓制度。各項新建水能資源開發項目的利用權，都應當通過拍賣或招標等方式出讓，以投標或競買等方式取得。已經開發利用水能資源的單位和個人，也應當繳納水能資源開發利用權有償出讓金。且對已建成運行并需要擴大裝機容量的，規定他們應提出申請，經批準后方可實施，并按規定繳納擴大裝機容量部分的水能資源開發利用權有償出讓金[3]。

(三)加強行政審批，健全質量監管措施

水利工程方面的行政審批工作要切實加強，必要時要組織工程技術人員和專業人員，做好諸如流域規劃、蓄洪防汛、水資源利用、水土保護、環境修復、移民安置等論證工作，要求施工人員嚴格執行工程建設標準，強化實施項目審批，狠抓建設過程中的質量監管，將施工現場處于有力的監管之下，加大安全性投入，確保施工質量[4]。

(四)明晰產權責任，解決利益糾紛

要通過政策引導和股份合作，建立現代企業制度，按照建設資本投入、土地資源權屬、水資源和森林資源保護等因素，進一步明晰產權和利益分配關系，統籌兼顧各方利益，切實解決好誰能資源利用和群眾生產生活用水的矛盾，避免發生群體性上訪和沖突事件，維護社會的和諧穩定[5]。

[1]周淼.謝志剛我國水能資源開發法律問題研究[J].華北電力大學學報， 2012(5)：10.

[2]江西省全面加強水能資源管理和農村水電管理[J].中國水能及電氣化， 2008(9):6.

[3]劉肅，王明貴.重視立法工作，強化行業管理[J].中國水能及電氣化， 2009(2):19.

[4]江西省全面加強水能資源管理和農村水電管理[J].中國水能及電氣化， 2008(9):6.

[5]劉曉莊.關于江西省小水電建設與發展的思考[J].中國水能及電氣化， 2011(12):1.

(責任編輯程遠岸)

2014-03-02

鐘金(1973-)，女，法學碩士，華東交通大學人文學院副教授，研究方向為法學。

D 922.66

A

1673-4580(2014)02-0115-(03)