新形勢下加強財政審計的幾點建議

雷愛華

一、當前財政審計面臨的挑戰

財政工作在新形勢下的發展要求，財政審計工作面臨新的挑戰。

1.審計思維方式還沒有完全轉變到位。

審計思維方式對審計工作具有指向性的作用，財政審計的審計思維方式在層次上的要求應該更高，需要站在國家治理以及健全國家財政的高度開展工作，不僅僅是對財政資金或政府部門的審計，而是要站在國家治理的高度關注國家財政安全、金融安全、能源安全、國有資產安全等，并提出體制性、機制性的建議，履行“經濟衛士”的職責。目前財政審計反映的一般性微觀問題較多、宏觀問題相對較少，提出就事論事的整改性意見較多，建議性意見相對較少的，缺乏規范財政管理、推動財政體制改革、促進防控財政風險、為政府的宏觀決策服務的審計思維。長期以來，財政管理中的一些規章、制度本身是財政等政府有關管理部門制定的，這些規章、制度對其他部門和單位的行為規定的較為具體，在約束自身行為方面較為籠統，一方面給有關部門鉆政策空子提供了可乘之機，另一方面也導致審計機關在查處某些問題時無章可循。在這種情況下，要求審計人員解放思想，運用開拓性思維方式，克服政策、制度、法規限制，創造性地開展財政工作。

2.審計涵蓋范圍還有待擴展。

對審計機關“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，更包含對審計范圍具有重要的宏觀指導性。財政審計發展到今天，無論是審計理論導向還是財政體制改革都要求財政審計覆蓋范圍越來越廣。但是當前財政審計，還沒有完全從一般預算收支檢查向檢查政府公共財政收支、政府性基金、國有資本經營、社會保障基金和政府性債務等等轉變，還沒有做到全面監督政府收支總量、結構和管理活動，還沒有完全向關注資金真實性、合規性和效益性轉變。各級政府部門的二、三級單位門類繁多，設置分散，地方審計機關難以對其進行全面覆蓋。地方審計機關每年都向本級人大常委會匯報審計工作報告，部分一般性的違法違規問題得到了有效遏制，但是一些深層次、普遍性及苗頭性的問題沒有及時暴露。預算執行審計作為財政審計的主要內容，還沒有向檢查資金分配、預算執行、預算調整、決算編報等預算執行約束監督機制轉變。這種思維方式，縮小了審計視野，弱化了審計功能，降低了審計成效。

3.審計成果的利用還有待提高。

受傳統審計習慣的影響，當前財政審計成果的建設性較弱，財政審計主要關注微觀問題，不善于從具體、微觀的經濟和財務現象入手，總結宏觀的、共性的問題；較為關注資金和財務層面的問題，對影響財政資金分配的政策性，體制性問題關注不夠，不善于深入挖掘資金運行和財務管理背后牽引的權力和責任問題，更不善于從體制機制制度層面分析問題的產因，這種就事論事方式，嚴重影響了審計成果作用的發揮。目前的審計監督還是以事后監督為主，這就使得審計不能對這些問題及其可能帶來的影響作反映和遏制問題的進一步演變，審計的防御性作用也難以發揮。同時，審計對社會經濟運行中的經驗，特別是財政政策執行和改革中的好經驗和做法不夠關注，在一定程度上限制了審計作用的發揮。

二、新形勢下加強財政審計的建議

近年財政體制改革，出臺了不少新政策、新措施付諸實踐。審計機關作為監督部門，要順應財政體制改革的新形勢，關注被審對象情況的變化，進一步轉變觀念，以促進、完善公共財政制度，規范預算管理，硬化預算約束和提高財政資金使用效益為目標，有利于改進工作做法、加強財政審計監督。

1.轉變財政審計思維方式。

隨著財政管理體制改革的不斷深化，審計人員要轉變不斷轉變思維方式，牢固樹立財政審計大格局理念，堅持把財政審計作為審計機關的第一要務，把預算執行審計作為審計工作的重中之重。一要樹立大局意識。緊緊圍繞本級黨委、政府的任務目標，以預算執行審計為紐帶統籌安排審計項目，更加突出對重點領域、重點資金、重點部門的監督，更加民生熱點的監督。二要樹立資源整合意識。在審計方式上，財政審計要與投資、企業、經濟責任、資源環境、社保審計相結合，同級審要與上審下相結合，常規審計與跟蹤審計相結合，真實合法審計與績效審計相結合，揭露問題與促進整改查結合；在審計組織實施上，審計機關要對財政審計在具體審計目標、年度項目計劃、各相關項目審計方案、現場審計實施組織協調、審計成果報告和信息利用等審計全過程進行統籌安排。三是樹立建設性意識。不斷深化預算執行審計，開展全口徑預算審計監督，探索開展財政決算草案審計，全面把握和合理評價預算執行結果，揭示財政管理規章制度上漏洞，揭露和分析違規問題背后涉及的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，為改進財政管理方法、提高財政資金效益提出合理建議，為政府決策和加強宏觀管理提供依據，為人大及其常委會審查預決算提供參考。

2.適當調整財政審計的內容和重點。

針對財政體制改革的新形勢，審計機關應及時調整審計內容和重點，擴大審計覆蓋面。一是適應一是要完整把握財政審計范圍。凡是政府性資金都要納入財政審計范圍，審計的對象既要涵蓋一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算，以及尚未納入預算管理的所有政府收支。還包括稅收收入、政府債務收入，也包括行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等非稅收入，以及社會保障基金、住房公積金等政府負責管理的資金。延伸審計到二、三級部門預算單位。加強對財政轉移支付資金的審計。真正做到“財政資金運用到那里，審計就跟進到那里”。

3.審計領域向財政資金績效性拓展。

十八屆三中全會提出了關于財稅體制改革的內容：“改進預算管理制度。實施全面規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。”這就要在審計領域上不斷拓展，要在真實性、合法性審計的基礎上，積極探索績效審計。傳統的財政審計，審計人員關注的主要是專項資金的管理使用情況、合法合規性，通過單純的數字反映問題。而新形勢下，要求財政審計項目要以資金數字為基礎，跳出就事論事的思維，關注政策目標的實現情況和實施效果，關注經濟社會運行中的薄弱環節和潛在風險，關注行政權力的行使和財政責任的履行情況，關注預算執行的效果。每年選擇財政投資數額較大且與地方經濟發展相關，與人民群眾利益密切聯系的一些審計項目，如農村綜合開發項目、社會保障資金等民生工程開展績效審計，從財政預算支出是否科學合理入手，審計預算執行的合法性、效率性，看財政預算支出是否符合國家方針政策，支出結構是否符合公共財政要求，各項預算支出措施是否落實到位，揭示其中存在的決策失誤、損失浪費以及效益低下等問題，以提高財政運行質量和財政專項資金使用效益，揭露損失浪費，管理不善現象。

4.不斷提升審計成果的利用度。

一般來說，國家審計的審計成果要以某種表達方式傳遞給四個方面的利用者，包括立法機構、司法機構、行政機構和社會公眾。公告財政審計結果，主要是預算執行情況審計結果，有利于擴大財政審計的影響、進一步樹立審計監督的權威，有利于增加財政審計工作的透明度、發揮社會輿論的監督作用，有利于把財政審計置于全社會監督之下、促進提高財政審計水平，有利于維護國家的民主制度，促進依法行政。

審計機關通過建立審計高端成果加工機制，為政府決策提供重要參考。審計人員深入研究財政管理運行中存在的主要問題，既要從審計的視角看財政，又要跳出審計看財政，并在紛繁復雜的財政財務數據資料中深入調查，開展財政轉移支付、區縣財政體制改革、重大民生資金支出等專項審計調查，主動從宏觀層面思考問題，獲取一手資料，及時分析提煉，對重大問題、傾向性問題或共性問題展開調查，并將審計結果及時向本級黨委、政府反映。

營造良好的監督氛圍，促進整改提高。通過向社會公告各個審計項目的審計報告，增加審計工作透明度，使廣大民眾更好地享有知情權和監督權，把審計監督與輿論監督相結合起來，促進被審單位進行審計整改，避免出現有整改無落實的現象，推進整改落實，為政府、人大和社會公眾決策和監督提供重要參考。

（作者單位：廣州市審計局）