澳大利亞應急管理機制的特色

賀李　吳興華

摘 要： 隨著公共衛(wèi)生事件和自然災害的頻發(fā)，“應急管理”逐漸進入人們的視野。澳大利亞的應急管理機制經(jīng)過近一個世紀的發(fā)展與完善，對我國有一定的借鑒意義。本文以應急管理預防、預備、響應和重建四個環(huán)節(jié)為基礎(chǔ)，分析澳洲應急管理的中央、地方及非官方機構(gòu)，以及志愿者的應急實踐，進而得出澳大利亞應急管理機制的特色：法律健全；以志愿者為主力軍，重視發(fā)揮非政府組織的作用；各級政府職責清晰，反應迅速，透明度高，目的在于為我國起步較晚的應急管理系統(tǒng)提供“人鏡”。

關(guān)鍵詞： 應急管理機制 澳大利亞 特色

近幾年來，重大自然災害頻頻發(fā)生，我國的應急管理工作受到了越來越多的關(guān)注。2007年人大常委會制定頒布了《突發(fā)事件應對法》，“標志著我國公共應急管理工作體系逐步由分散走向統(tǒng)一，并且法制日益健全”。[1]然而與澳大利亞相比，我國應急管理工作起步晚，在很多方面都有欠缺。澳大利亞在長期對抗災害的應急管理工作中積累了寶貴經(jīng)驗。本文不可能將澳大利亞政府中涉及應急管理工作的所有部門和機構(gòu)一網(wǎng)打盡，因此主要針對澳大利亞協(xié)調(diào)各方面應急管理工作的中央和地方機構(gòu)，同時還對志愿者和非政府組織在應急管理工作中扮演的角色進行概述。

1.澳大利亞應急管理的中央機構(gòu)

參照立法要求，澳大利亞各級政府都設(shè)立了適用于本級政府的應急管理機構(gòu)。澳大利亞政府行政上分聯(lián)邦政府、州或領(lǐng)地政府及地方政府三級。聯(lián)邦政府對澳大利亞本國的應急管理工作負責。各級政府依照憲法規(guī)定，獨立行使權(quán)利，地方自治，互不隸屬，在應急管理機構(gòu)設(shè)置上相互獨立、互不隸屬。但是依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，下一級政府可以在無法處理突發(fā)事件的情況下，向上一級政府申請支援。

此外澳大利亞聯(lián)邦政府還成立了專門負責應急管理的行政機構(gòu)——聯(lián)邦應急管理署（EMA），它是聯(lián)邦政府中負責應急管理工作的主體機構(gòu)，隸屬總檢察署。其前身是成立于1974年的自然災害組織（NDO）， 當時隸屬國防部， 1993年改名為應急管理署，2001年才歸總檢察署所轄。

澳大利亞聯(lián)邦應急管理局下轄四個部門：規(guī)劃和運營部、發(fā)展部、知識管理與商業(yè)部，以及教育培訓部。各部門圍繞應急管理從不同角度展開工作，涵蓋地區(qū)協(xié)作、對外支援、計劃制定、社會宣傳和人員培訓等各個方面。[2]

盡管作為聯(lián)邦機構(gòu)，聯(lián)邦應急管理局本身不直接領(lǐng)導地方的應急管理機構(gòu)， 也不直接指導州或領(lǐng)地的應急管理工作。其主要作用還在于為地方應急管理工作提供各種支持，包括財政、人力和技術(shù)方面的支持。聯(lián)邦政府的其他部門因具體工作分工，或多或少地承擔一定的應急管理工作。

2. 澳大利亞應急管理的地方機構(gòu)

澳大利亞的每個州或領(lǐng)地都有自己的應急管理服務(wù)機構(gòu)（SES），只是具體名稱和具體組成成員不同而已。而州或領(lǐng)地以下的各個地區(qū)和社區(qū)也都設(shè)立了相應的機構(gòu)。區(qū)級災害管理委員會的主要負責人一般是本地區(qū)警察部門的首腦。為了節(jié)省財政支出，兩個甚至更多地方政府往往聯(lián)合建立一個應急管理機構(gòu)，以應對本地區(qū)的緊急情況。

我們以新南威爾士州為例，考察一下該州應急管理機構(gòu)設(shè)置。依據(jù)1989州應急和救援條令， 該州于2009年設(shè)立應急管理署（EMNSW）取代了原來的州應急服務(wù)機構(gòu)，來統(tǒng)籌應急管理工作，下轄州應急管理委員會（SEMC）， 州應急管理指揮部（SEOCon）， 州重建指揮部（SERCon）及州救援平臺（SRB），同時還向州政府提供咨詢、分析等服務(wù)，并與該州的其他相關(guān)部門保持合作。州應急管理委員會具體負責應急管理工作，主要內(nèi)容涉及應急管理的方方面面，包括排查隱患，確立各級應急管理的職能，配置應急管理資源，協(xié)調(diào)各方面聯(lián)合行動等近20項有關(guān)于應急管理的工作。

除了以上部門之外，為了應對更為具體的工作，新南威爾士州還成立了相關(guān)的應急管理機構(gòu)，例如新南威爾士州防災的重點在于火災。為了控制叢林火情， 該州還成立了消防救援署和農(nóng)村消防隊。

3. 澳大利亞應急管理的志愿者和非政府機構(gòu)

在救災過程中，志愿者和非政府機構(gòu)的成員往往是最活躍的人群之一。各發(fā)達國家都在應急管理工作中非常重視他們的作用。實踐證明在災難來臨時，最早到達現(xiàn)場的一般不是政府組織而是志愿者或非政府機構(gòu)。[3]志愿者和非政府機構(gòu)介入應急管理能收到多重功效，最顯而易見的功效就是補充了政府人力資源方面的欠缺。應急管理的預防、預備、響應和恢復四個階段都需要大量人手來實施和完成。志愿者和非政府機構(gòu)還為應急管理系統(tǒng)節(jié)省和籌措了資金。他們大多不計報酬，除了必要的消耗外，政府無需投入太多。而且由于他們是民間行為，較之政府，和民眾靠得更近，更易籌集善款。許多志愿者和非政府組織的成員都具有一定的專業(yè)技術(shù)，如紅十字國際委員會和紅新月會員。

澳大利亞在這一方面的做法是值得稱贊的。奧本海默在《我們?yōu)槭裁措x不開志愿者工作》一書中開篇就說：“我們是志愿者之國。”[4]澳大利亞的志愿者活躍在社會生活的各個方面。在上世紀90年代，相較于有薪酬工作崗位5%的增長率，志愿者工作的增長率高達24%，是澳大利亞工作崗位增幅最高的領(lǐng)域。[5]志愿者在澳大利亞應急管理中扮演重要角色。論領(lǐng)土，澳大利亞雖然是世界第六大國，但是國內(nèi)人口只有兩千萬左右，而各種災害頻發(fā)，救災任務(wù)繁重，政府往往無暇顧及。比如塔斯馬尼亞州森林覆蓋綠很高，平均每年就會發(fā)生1萬多起森林火災，高峰時可達2萬多起。[6]因此澳大利亞政府必須依靠非政府組織展開工作。澳大利亞大部分應急管理工作都是由志愿者完成的，政府部門中專門為應急管理工作的正式雇員很少。澳大利亞的各級應急機構(gòu)也都依托于非政府組織展開工作。在其官方網(wǎng)站上都有關(guān)于志愿者的頁面。澳大利亞全國18歲以上的人口中31%是志愿者[7]，而為應急管理工作的志愿者大約有五百萬人，占全國總?cè)丝诘?5%。澳大利亞政府為了鼓勵民眾積極參與志愿服務(wù)，采取了以下措施。

（1）立法保障： 在澳洲，如果志愿者因為參加志愿活動而受到雇主非難，法律會為其提供保護。不僅如此，澳大利亞法律還給予了其他很多方面的保護。如1954西澳叢林火災法中對志愿消防隊員的身份進行了法律上的定義，規(guī)定了哪些工作是志愿者可以參加的活動。而且該法還要求政府制定相關(guān)政策，為志愿者購買保險，使其在救援過程中一旦遭受人身意外時能獲得補償，并對理賠事項、賠償標準、受益人等內(nèi)容做了非常細致的規(guī)定。

（2）財政保障：志愿者工作在澳大利亞政府的財政預算中。聯(lián)邦應急管理署成立全國志愿者資助基金，用于資助志愿者和非官方項目。2007～2008年度該署的審計報告提到該機構(gòu)用于地方應急管理工作的3000萬澳元中包含對很多志愿者項目的資助。這些資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和志愿者的招聘和培訓等方面。

（3）鼓勵失業(yè)人員參加志愿者工作： 澳大利亞的失業(yè)率為5%左右，澳大利亞政府除了向失業(yè)者發(fā)放失業(yè)救濟金以外，還規(guī)定這些失業(yè)者要在一定時間內(nèi)參加一定時間量的志愿活動。這樣既促進了志愿活動的開展，又培養(yǎng)了失業(yè)人群的工作技能——促進其再就業(yè)，使政府的失業(yè)救濟金沒有白白耗掉。

（4）宣傳招募志愿者：政府對志愿者招募的宣傳是不遺余力的，在各種相關(guān)網(wǎng)站、報紙上都可以見到招募信息。澳大利亞政府甚至還招募短期海外志愿者，為其提供往返費用、住宿和其他物質(zhì)保障。

（5）提供專業(yè)技術(shù)培訓：政府對志愿者進行國家標準的培訓，使其掌握一定的專業(yè)救援技術(shù)，并獲得國家資質(zhì)。以新南威爾士州為例，要想成為農(nóng)村消防隊的志愿者，必須提交申請表及無犯罪紀律證明，接受面試被錄用后，進入六個月的試用期，參與一系列培訓，并在試用期結(jié)束時由消防隊員投票決定你是否可以成為一名消防志愿者。

以上措施保證了澳大利亞的志愿者都是技術(shù)專業(yè)、裝備精良、組織程度高的救援力量。志愿者和非官方組織在澳大利亞的應急管理中發(fā)揮了積極的作用， 參與到應急管理的各個環(huán)節(jié)中。如在預防環(huán)節(jié)中，澳大利亞自上世紀20年代起開始逐步推行計劃燃燒叢林項目， 目的是在人工控制下，燒掉森林中可能引起大規(guī)模火災的潛在因素，防止火災的發(fā)生。私人林地一般由業(yè)主自行燒除，而在公共叢林中，這些計劃項目多由志愿者們根據(jù)一定的操作規(guī)范完成。新南威爾士州的志愿者除了參與以上環(huán)節(jié)，還參與到航空護林中。而在預備環(huán)節(jié)，志愿者的參與主要體現(xiàn)為對志愿消防隊員的培訓和裝備上。維多利亞州的農(nóng)村消防隊年經(jīng)費1.6億澳元，20%用于設(shè)備維護，70%用于新設(shè)備購買和其他，至于各種救援設(shè)備更是一應俱全，且裝備數(shù)量大。[8]至于響應環(huán)節(jié)就更不用說了，在新南威爾士州， 消防隊從領(lǐng)導到普通隊員都是志愿者。一旦遇到火情，火災控制中心迅速通過聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)通知本地區(qū)的志愿者。他們很快集結(jié)完畢，趕赴火場實施救援。災難過后的恢復環(huán)節(jié)也少不了志愿者的身影。2011年年初布里斯班暴發(fā)洪水災害，災后，大量志愿者走上街頭清除垃圾和淤泥等。可以說，志愿者全程參與了應急管理工作。澳大利亞志愿者和非官方組織在應急管理中取得的寶貴經(jīng)驗是值得我們學習的。

4.結(jié)語

與我國相比，澳大利亞的應急管理工作主要有以下幾個顯著特點：（1）法律健全。中國的應急管理立法剛剛起步，在很多地方還存在缺陷，主要表現(xiàn)為應急管理立法體系不完善。不僅如此，應急管理是一個持續(xù)的、不間斷的過程，要講究立法的長效性。（2）以志愿者為主力軍，注重發(fā)揮非政府的作用。 澳志愿者和非政府組織專業(yè)化水平高、組織性強、保障有力，而且發(fā)展成熟，遍及澳洲。中國志愿者數(shù)量少，問題多。很多志愿者雖然熱情高漲，但缺乏專業(yè)的救援知識。而且志愿者本身組織分散，缺乏法律保護和政府在物質(zhì)、財政等方面的支持。（3）在應急管理上，澳洲各級政府職責清晰，反應迅速，透明度高。我們應該學習如何逐級分清責任，增強應急管理意識，正確看待各種災害，完善應急管理反應機制，提高透明度。

雖然中國應急管理起步較晚，但只要我們善于發(fā)現(xiàn)和總結(jié)問題，不斷借鑒國外先進經(jīng)驗，必能站在較高起點上迅速發(fā)展完善我國的應急管理機制。

參考文獻：

[1]馬懷德.應急管理法制化研究[M].北京：法律出版社，2010：12-22.

[2]薛闌等.危機管理·轉(zhuǎn)型中的中國所面臨的挑戰(zhàn).[M].北京：清華大學出版社，2003：259-263.

[3]王振耀.中國自然災害應急管理的體制、機制與對策.李立國等主編.災害應急處置與綜合減災[M].北京：北京大學出版社，2007：3-21.

[4]Oppenheimer， M. Volunteering， Why We Cant Survive Without It.[M].Sydney： University of New South Wales Press Ltd.， 2008： 5.

[5]Oppenheimer， M. We All Did Voluntary Work of Some Kind： Voluntary Work and Labour History.[J].Labour History， （Nov 2001）： 1-11.

[6]朱建雄，杜勇.澳大利亞的森林防火志愿者.[J].森林護衛(wèi)，2005（1）.

[7]李景衛(wèi).澳大利亞志愿者組織.[J].北京支部生活，2006（1）.

[8]肖光威等.赴澳大利亞森林防火報告.[J]森林防火，2000（4）.

本文系澳大利亞外交外貿(mào)部澳中理事會2009-10澳大利亞研究中標項目“澳大利亞應急管理研究”的部分成果。