國內外突發公共危機信息管理研究綜述

高芙蓉

[摘要]突發公共危機信息管理已成為公共危機管理的重要研究領域之一，通過對國內外公共危機信息管理的研究現狀進行梳理，發現：國外關于該領域的研究以從公共關系學、情報學、傳播學、管理學等視角切入者居多；國內關于該領域的研究主要從信息溝通、信息傳播、信息公開等層面展開。目前國內外關于該領域的研究存在理論基礎相對薄弱、理論研究的現實指導性不強、研究視角比較狹窄、學科整合相對不足等問題，未來研究應從危機信息管理理論的本土化構建與多學科融合、網絡背景下危機信息溝通與傳播、突發公共危機信息公開機制的可操作化實踐等方面入手。

[關鍵詞]突發公共危機；信息溝通；信息傳播；信息公開

[中圖分類號]D630 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.001

風險社會的來臨使得公共危機事件的出現越發頻繁，各國政府對其的重視程度也隨之增強。僅就中國而言，自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發公共危機事件導致每年非正常死亡人數超過20萬，傷殘人數超過200萬，經濟損失超過6 000億人民幣。[1]2003年“非典”事件后，突發公共危機的應急管理引起了學術界的廣泛關注。人們逐漸認識到信息在突發公共危機應急管理各個環節的重要作用，無論是發生前期或征兆階段，還是中期演變、后期恢復與重建過程，都需要及時、準確與全面的信息資源，信息貫穿于整個突發公共危機發展過程的始終。加強信息管理對突發公共危機的應急控制有著重要作用。正如英國社會學家安東尼·吉登斯所認為的，隨著風險社會的到來，人們對社會中提供信息和解釋信息的符號系統與專家系統的依賴程度越來越深，如果這兩大系統出現問題，現代社會就有可能陷入高度緊張和突發性事件所帶來的混亂的風險之中。[2]當前，突發公共危機信息管理日益成為公共危機管理的重要研究領域之一。本文擬對國內外學術界突發公共危機信息管理的研究狀況作一梳理與簡評，旨在為我國突發公共危機信息管理研究提供一些借鑒與啟示。

一、國內突發公共危機信息管理研究現狀

自古以來中國人就不乏危機意識，但相比于西方國家，我國對現代意義上的突發公共危機信息管理的研究則起步較晚，直到1990年，孫明貴[3]介紹了西方國家企業危機的管理經驗，國內才開始了危機信息管理的學術研究，近年來更形成了熱潮。國內關于這方面的研究主要是從信息溝通、信息傳播、信息公開等層面來展開。

1.突發公共危機的信息溝通研究

國內關于突發公共危機信息溝通的研究遵循微觀和宏觀兩種進路，前者側重于具體策略，后者則偏重于溝通機制。信息溝通策略決定著突發公共危機信息管理的效果，許多學者對此給予了關注。陳曉劍等[4]基于公共危機生命周期和公眾認知形成過程，提出了危機信息溝通框架與戰略，指出要了解危機狀態下公眾對信息的需求和期望，可通過定制溝通信息的內容，幫助公眾建立針對危機事件的積極認知，提高危機溝通的效率；鐘金玲[5]從理念、技術和實踐3個層面探討了媒介融合背景下政府做好公共危機信息溝通的對策建議：理念層面上要實現政府危機溝通觀念的轉型，技術層面上要整合多維度立體化的媒介形態，實踐層面上要加強政府危機預警，實現媒體跨界聯播，提供心理服務平臺；朱春輝[6]論述了信息溝通中存在的問題，指出要從健全信息管理制度、完善信息監控與預警、保障信息資源配置系統、提高信息系統整體應急反應能力、建立政府與媒體良性互動關系5方面入手來解決；吳小冰[7]從歸因理論與組織形象修復理論視角，探討了政府在公共危機中應選擇合適的溝通策略，以達到良好的溝通效果，恢復政府良好形象，比如在危機處理階段可采用支援、趨小化、超脫、差異化、自責、反擊等溝通策略，在危機恢復階段可采用修正、支援、補償等溝通策略。上述探討危機信息溝通的策略的研究可以影響突發公共危機信息溝通效果，但并不是唯一的影響因素，突發公共危機信息溝通的效果還受經濟、政治、文化、社會等諸多因素影響。因此，對該問題的研究應從多視角展開。

國內關于信息溝通機制的研究側重于3個方面。一是關注信息溝通主體之間的關系調整。馮曉[8]以政府、媒體和公眾3個外部信息溝通主體間互動關系為重點，提出構建公共危機管理外部信息溝通機制對策；米喚明[9]認為危機信息溝通主體間存在危機信息共享水平低、橫向信息不交互及信息反饋缺乏等問題，可從完善法律保障體系、建立多層次的信息發布體系、建立科學有效的信息溝通機制3方面來解決。二是研究內外網信息共享交互系統的建設機制。張維平[10]從內外部溝通角度提出要建立核心信息網、政府公眾信息網和外網的信息共享交互系統；程璇等[11]指出，突發公共危機事件中信息的溝通主體、管理系統與監督反饋系統構成了信息溝通機制的要素，這是構建信息機制的基礎。三是探討突發公共事件信息溝通存在的問題及其原因。黃金蘭[12]指出，危機信息溝通中存在著政府官員漏報、瞞報、謊報、不報等逃避責任的行為，民眾的危機意識、危機辨別能力普遍偏低，媒體在公共危機信息傳播中的困境，政府與民眾之間缺乏互動和交流，政府未能及時有效地公布信息5個方面的問題，并從政府績效評估機制、公民危機教育、媒體因素、科層化管理體制、信息公開制度等方面提出對策；賴英騰[13]認為，公共危機中信息溝通在主觀認知、信息系統以及溝通管理方面存在障礙，提出應樹立正確的危機溝通意識、健全政府危機信息系統、加強危機信息溝通管理制度建設等危機信息溝通機制的治理路徑。可以看出，從上述各維度開展的宏觀研究涉及面較廣，但結合社會現狀、權力關系的深層反思和批判尚待深度挖掘。

2.突發公共危機的信息傳播研究

國內關于突發公共危機信息傳播的研究主要圍繞3個方面。一是公共危機信息傳播模式與機制的探討。李志宏等[14]結合突發性公共危機信息傳播的特點，并參照Defleur的互動過程模式和Fiona Duggan等的危機信息傳播模式，提出基于信息流強弱的突發性公共危機信息傳播模式；李春華等[15]指出，在公共危機信息傳播過程中，政府是信息傳播的主導者，媒體是傳遞者與監督者，公眾則是受眾與參與者，并以多元治理理論和危機溝通理論為基礎，構建了“政府—媒體—公眾”公共危機信息傳播模式。二是公共危機信息傳播空間結構模型的研究。王偉等[16]以社會網理論為基礎，論述了公共危機信息傳播中的“六度分隔”、“小世界”和“無尺度網絡”現象，運用“弱關系—強關系”假設和“結構洞”理論對公共危機信息網絡結構及公共危機信息傳播機制進行了初步分析探討；孫華程[17]基于無標度網絡結構模型和小世界網絡理論，認為網絡節點的增加與網絡節點連線的增加是公共危機信息傳播的特點，把可變集聚系數引入到無標度網絡模型中，建立了一個復雜的網絡結構模型；隨后，孫華程[18]又以此理論為基礎，探討了這種結構模型的實用與指導價值。三是研究傳播主體之間的關系。周海生[19]指出信息傳播對公共危機治理的重要性，強調政府、媒體及公眾等傳播主體具備各有側重的傳播功能，其中政府具有制度建設及制度保障功能，媒體在信息傳播中具有監測環境、引導教育、議程設置、緩釋、輿論監督、反思等功能，公眾有參與及塑造功能，但需要一定的前提條件。上述突發公共危機信息傳播研究的前兩個方面主要遵循西方危機傳播研究的修辭取向，旨在運用信息傳播技巧幫助組織化解危機，而后一個方面則側重于管理取向，將組織視為解決突發公共危機的核心。

3.突發公共危機的信息公開研究

按學科領域進行梳理，目前關于突發公共危機的信息公開研究主要圍繞3個層面。一是立足于法學學科背景，從立法、體制、觀念等層面分析突發公共危機信息公開法制的發展歷程、現狀與特點，運用比較法學視角對比國內外突發公共危機信息公開制度的差異，指出國內信息公開制度的不足，圍繞信息公開法制制度的構建提出相應建議，如馬學梅《突發公共事件中信息公開研究》[20]，齊麗文《突發公共事件政府信息公開制度研究》[21]。二是基于公共關系學與公共管理學背景，從治理理論視角探討突發公共危機中的政府危機溝通問題，認為突發公共危機信息公開的實質是政府公共危機管理中的危機溝通與管理能力，基于具體的典型案例，分析政府信息公開中存在的溝通問題，強調從暢通民意訴求表達機制、推進信息公開建設、完善信息共享機制、提高同媒體溝通的能力等方面進行危機溝通。如楊梅《治理理論視角下政府危機溝通問題研究》[22]，周小鵬《政府在突發公共事件中的信息公開問題研究》[23]，謝穎波《我國突發公共事件中政府信息公開存在的主要問題及對策研究》[24]。三是著眼于傳播學視角，把媒體作為研究的邏輯起點、中間橋梁與最終歸宿，指出政府、媒體與公眾基于不同的利益訴求形成了對信息公開的不同態度，信息公開過程是三者利益間博弈的過程，信息溝通有賴于三者關系的互動協調，強調媒體在其中所發揮的關鍵作用。如趙路平《公共危機傳播中的政府、媒體、公共關系研究》[25]，童兵《突發公共事件的信息公開與傳媒的宣泄功能》[26]，諸葛福民等《公共危機治理中的信息公開問題——政府、媒體和公眾的利益博弈》[27]。上述研究立足于不同學科背景對突發公共危機信息公開問題做了較為詳盡的探討，其共同的出發點是力求推動政府信息公開制度的不斷完善，但對突發公共危機信息公開方面的研究內容還不夠深入，還未形成綜合的體系化研究。

二、國外突發公共危機信息管理研究現狀

1990年代是西方國家頻繁爆發突發公共危機事件的時期，如何通過信息管理提高應急反應能力一時成為國際社會關注的焦點，同時也為西方理論界所重視。西方學者對突發公共危機信息管理的研究可追溯到公共管理領域信息溝通的研究，公共關系學與信息傳播學界的專家對此也進行了研究。研究議題主要有以下幾個方面。

1.突發公共危機中的信息溝通策略研究

信息溝通策略是突發公共危機管理的熱點問題之一，它包括信息溝通的原則、渠道、步驟3方面。英國危機公關專家M.Regester[28]提出的突發公共事件“三T”（Take you own take，Take it all，Take it fast）原則至今仍被奉為危機信息溝通領域中的圭臬。W.T.Coombs[29]研究指出，隨著信息技術的快速發展，網絡短信群發系統、新聞媒體報道都是快速反應渠道，當員工與其他關鍵利益相關者一起大規模使用內聯網時，其溝通價值將得到提升。J.R.Dowling[30]研究了“9·11事件”后美國航空公司使用內聯網系統與雇員進行溝通的問題，認為這是一種有效的溝通方式。M.Taylor等[31]通過廣泛分析危機網站，發現在危機中組織利用網站以及與網站的互動很緩慢，而短信群發系統可以通知具體的個人。可以看出，隨著危機管理工作的推進，可以有多種信息溝通渠道供選擇。Augustine[32]將突發公共事件的信息溝通管理劃分為6個階段，即避免危機、準備管理危機、認識危機、遏制危機、解決危機和從危機中獲利。J.Bernstein[33]認為危機溝通應包括成立溝通小組、確定發言人、培訓發言人、制訂溝通計劃、識別公眾、危機預警、評估危機形勢、辨別關鍵信息、明確溝通方法與施行危機溝通10個步驟。

2.突發公共危機中的信息傳播研究

國外突發公共危機信息傳播研究經過多年探索，已逐漸形成了比較成熟的學術范式，發展出了3個研究取向，即管理取向、修辭取向和批判取向[34]。管理取向側重于危機信息傳播的“傳播者”環節，以“組織”（這里的“組織”在西方話語體系中指政府、企業、醫院、學校、社團、非政府組織等）的自主性、專業性、決策能力與溝通策略的效果等為關注焦點，多數研究采用定量方法，其中以J.E.Grunig等[35]提出的“卓越公關理論”最具代表性。修辭取向則以危機信息傳播的“信息”環節為主，以定性方法研究組織如何應對“形象管理”和“修復策略”問題，以W.L.Benoit[36]提出的“形象修復”理論最為經典。近年來，以W.T.Coombs[29]為代表的學術團隊整合了管理取向和修辭取向，提出了情景危機傳播理論（SCCT，the Situation Crisis Communication Theory）。SCCT以危機公關研究為基礎，根據危機責任水平將組織危機分為3類：受害型（指自然災害、謠言、工作場所暴力等），意外事故型（如產品技術錯誤造成的傷害和意外事故）和故意過錯型（如人為錯誤產生的傷害和意外事故、管理失當等）。據此，W.T.Coombs提出了9種聲譽修復策略，即攻擊原告、否定、替罪羊、借口、理由、提醒、逢迎、補償以及道歉。總體來看，無論是傳統的管理取向、修辭取向，還是整合的SCCT理論，都沒有擺脫“亡羊補牢”式的“行政式研究”模式的局限性，其最大問題是缺乏對社會現狀、機制和權力關系的反思與批判[34]。以J.P.McHale等[37]為代表的批判取向論者以耐克公司遭遇的信譽危機為案例，把危機看作組織形象重塑的契機，提出了“霸權”模式，這里的“霸權”意指某個組織“在傳媒、文化和意識形態領域內的領導權”[34]，危機信息傳播就是“不同組織爭奪領導權的過程”[34]。

3.突發公共危機應急管理的信息技術應用問題研究

國外學者早在1980年代就注意到了突發公共危機事件應急管理中的信息技術應用問題，研究如何使用信息技術提升危機管理水平。1984年，美國學者R.L.Chartrand等[38]向國會眾議院科技委員會提交了一份名為《用于應急管理的信息技術》的研究報告，該報告重點研究了應急通信系統、針對自然災害的信息存儲與檢索系統和其他信息技術在減災與危機管理等的應用問題。1990年代以后，更多學者從信息技術應用的不同角度進行了研究。Otto Lerbinger[39]從信息角度分析了危機管理者的職責與素質；Ronald J.Burke等[40]則從信息需求視角提出了持續危機管理方法，研究了尋求信息、預防危機、危機準備、識別危機、控制危機、危機恢復等問題。美國國家研究委員會（National Research Council）專門編著報告，系統介紹了用于危機管理的信息技術的特點、作用等。[41]隨著網絡信息技術的普及，A.M.DiNardo[42]指出網絡是一種應對危機的更為有效的工具。在突發公共危機事件中最常見、最難以預測、對公眾危害最大的是公共衛生事件，如果處置不當，會引發公眾的恐慌與無助。印度學者M.Dolly[43]提出將公共衛生與災害信息網絡、互聯網聯系起來，并在國家內部、國家與地區之間實現在線共享。在實踐領域，許多發達國家已專門設計了危機信息管理系統，并將其應用到危機管理當中。如美國，在“9·11事件”之后成立了應急聯邦管理局（FEMA），并著手開發國家應急管理信息系統NEMIS（National Emergency Management Information System），隨后在很多城市建設了公共安全地理信息系統，制定了“EFEMA”戰略，建立了多種基于GIS（Geographic Information System）的應急信息管理系統。[44]

可見，國外關于突發公共危機信息管理的研究，以從公共關系學、情報學、傳播學、管理學等視角切入者居多。毋庸置疑，上述研究成果值得我們借鑒和參考，但中國與西方國家有著截然不同的國情，用國外突發公共危機信息管理理論指導中國的具體實踐，需要對其進行修正與創新。

三、當前研究現狀簡評

通過上文的梳理與反思，可以發現，國內外關于突發公共危機信息管理的研究還存在理論基礎相對薄弱、理論研究針對現實的指導性不強、研究視解比較狹窄、學科整合相對不足等問題。

1.理論基礎相對薄弱

通常意義上，理論體系包括基本內容、基本方法和內在邏輯結構。目前國內外突發公共危機信息管理理論框架仍顯粗糙，相對完善的理論體系還沒有形成。特別是國內外關于這一領域的研究多側重于對個別問題、單個案例與具體現象的闡釋，而對該領域的基本問題做出完整回答的、有影響的力作尚不多見。理論體系的研究多為定性研究，多采用文獻研究法、比較分析法、案例分析法等，具體的方法論問題較少涉及。而突發公共危機信息管理是一項復雜的系統工程，還要求我們應綜合運用層次分析法、平衡計分卡法等各種研究方法，對突發公共危機信息管理工作進行統計分析，通過建立績效測評模型對信息管理工作績效進行實證研究。任何科學的理論體系并非多個理論的簡單疊加，而是一個內在聯系緊密的有機整體，而目前突發公共危機信息管理的理論體系研究還沒有確立這樣的內在邏輯結構。

2.理論研究針對現實的指導性不強

突發公共危機信息管理理論作為規避組織風險和解決意外事故的學科，是應用性很強的工具性學科，其著眼點應是如何更有效地解決實踐中出現的問題。目前學術界對突發公共危機、應急管理、信息管理等的研究熱潮，可以視作學界對實踐問題的回應。但綜觀上述研究，大多都停留在“理論上是什么”這一層面，而缺乏對“實踐中怎樣做”的深入探討，這些研究成果還不能十分有效地指導人們在現實中如何做，所提出的建議與對策也多以抽象和宏觀為主，還有待進行可操作化和具體化的研究。目前的研究主要集中于發生在城市的突發公共危機的信息管理上，而對農村的關注還比較缺乏，針對農村突發公共危機信息管理的研究還是該領域的短板，是突發公共危機管理的薄弱環節。

3.研究視角比較狹窄，學科整合相對不足

目前學術界對突發公共危機信息管理的研究主要側重于法學、情報學、傳播學、管理學等學科視角，對信息溝通的機制與策略，信息傳播的模式、機制、空間結構與傳播主體，信息公開的制度、問題與對策，還缺少從社會學、心理學、信息資源管理學以及系統科學等視角的研究成果，系統的研究領域還沒有形成，跨系統、跨行業、跨領域與跨學科的綜合研究還比較缺乏，綜合性研究成果相對不足，交叉性探索成果十分稀少。這就導致了目前突發公共危機信息管理研究中實踐超前、理論滯后的問題。為此，突發公共危機信息管理理論研究的重心應集中在：拓展多視角的理論研究視野，借鑒多學科的理論研究成果，促進公共危機信息管理工作的順利發展；開展跨學科的整合研究，為突發公共危機信息管理工作提供必要的理論支撐。

四、未來研究展望

學術界對突發公共危機信息管理的研究方興未艾，國內外從多學科、多視角進行了有益探索，未來研究還需要重點把握下面3個方面。

一是危機信息管理理論的本土化建構與多學科融合。任何理論的產生都源于對現實的關照。西方發達國家突發公共危機的頻發催生了學者對危機管理以及與之伴生的信息管理的關注與研究，形成了不同的危機理論、危機信息管理理論與范式。對國外理論范式的引介固然重要，但更應該立足于中國實踐，構建適合我國國情的危機信息管理理論。突發公共危機信息管理涉及多個層面、多個學科，僅靠單一學科的研究難以解決復雜的現實問題，未來應結合國內實際，綜合多個視角、融合多種學科理論與方法，立足于宏觀視野展開研究。

二是網絡背景下危機信息溝通與傳播的挑戰及探索。網絡技術的快速發展為突發公共危機的信息傳播、信息溝通及信息公開提供了有利條件，信息管理對象、信息溝通方式、信息傳播內容及渠道與以往相比都發生了很大變化，信息管理過程與影響因素更加錯綜復雜。與傳統背景下的危機信息管理相比，網絡背景下的危機信息管理有什么樣的新變化，發展規律是否依循過往的路徑模式，如何實現“政府—媒體—網絡—公眾”之間多渠道、多環節的有效溝通？這些問題需要學界與實務工作者打破常規，進行更深入的研究與探討。

三是突發公共危機信息公開機制的可操作化實踐。突發公共危機信息公開具有非常強的實踐性，除前文所述問題外，未來一段時間還應著眼于危機信息公開的法律可操作程序。現有的信息公開還僅限于制度層面，立法層面的信息公開法制建設應成為今后的研究議題。危機信息公開的研究內容不應僅限于“問題—原因—對策”三段式的研究模式，還應側重于信息公開的價值取向、目標原則、規范化建設，以及宏觀層面上危機信息公開平臺建設的內外部環境、基本動因、框架體系、技術支持、政策建設等方面。[45]

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