高等學(xué)校科研經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題的深度思考

燕廷淼

[摘要]近年來(lái)，在高等學(xué)校科研經(jīng)費(fèi)的使用與管理中，化公為私、化大公為小公、管理服務(wù)人員“順手牽羊”、預(yù)算管理不到位等問(wèn)題頻頻出現(xiàn)且日趨嚴(yán)重。這些問(wèn)題的產(chǎn)生既有制度層面的原因，也有財(cái)政部門(mén)、高等學(xué)校、科技部門(mén)等方面的因素。為確保高校科研事業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)重視科研成果，完善科研業(yè)務(wù)管理，嚴(yán)肅執(zhí)行規(guī)章制度，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，加強(qiáng)師德培養(yǎng)，使高校科研經(jīng)費(fèi)管理逐步制度化、規(guī)范化。

[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校；科研經(jīng)費(fèi)管理；審計(jì)監(jiān)督

[中圖分類(lèi)號(hào)]F239.4 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.016

近年來(lái)，高等學(xué)校科研經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中不斷出現(xiàn)各種違紀(jì)違法問(wèn)題，已經(jīng)引起教育部、財(cái)政部等部門(mén)的高度重視。2012年12月，教育部、財(cái)政部相繼出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)高校科研項(xiàng)目管理、中央部門(mén)所屬高校科研經(jīng)費(fèi)管理及進(jìn)一步規(guī)范高校科研行為的3個(gè)《意見(jiàn)》。2013年，各省市（區(qū)）又先后開(kāi)展了不同形式的科研經(jīng)費(fèi)管理大檢查。如何在最大程度地調(diào)動(dòng)科研人員積極性、實(shí)現(xiàn)科研目標(biāo)的同時(shí)，管理好科研經(jīng)費(fèi)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)高校的科學(xué)管理和在高等學(xué)校中防治腐敗具有重要意義。本文擬就我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度與政策現(xiàn)狀及高校科研經(jīng)費(fèi)管理亂象進(jìn)行分析，給出治理對(duì)策，以期促進(jìn)高校科研經(jīng)費(fèi)管理制度化、規(guī)范化。

一、科研經(jīng)費(fèi)管理制度與政策現(xiàn)狀

1.國(guó)家層面上的制度與政策

改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，我國(guó)相繼制定并實(shí)施了一系列科技計(jì)劃，并同時(shí)頒布了相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)管理制度。

一是財(cái)政部與科技部等部門(mén)聯(lián)合頒布的與科技部制訂并發(fā)布的科技計(jì)劃（如“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃、國(guó)家科技重大專(zhuān)項(xiàng)、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、星火計(jì)劃、科技惠民計(jì)劃等）相配套的經(jīng)費(fèi)管理制度，如財(cái)教〔2006〕163號(hào)、財(cái)教〔2006〕159號(hào)、財(cái)教〔2006〕160號(hào)、財(cái)教〔2004〕3號(hào)和財(cái)教〔2012〕429號(hào)等文件，以及財(cái)政部、科技部等聯(lián)合頒布的、適用于特殊行業(yè)或產(chǎn)業(yè)的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，如《公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教〔2006〕219號(hào)）、《產(chǎn)業(yè)技術(shù)與開(kāi)發(fā)資金管理辦法》（財(cái)建〔2002〕30號(hào)）、《民口科技重大專(zhuān)項(xiàng)管理工作經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》（財(cái)教〔2010〕673號(hào)）等。

二是全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室出臺(tái)的《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)出臺(tái)的《國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目管理辦法》及基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法。

三是為了規(guī)范各種科研經(jīng)費(fèi)在使用過(guò)程中的支出行為，財(cái)政部、科技部、教育部等部門(mén)多次聯(lián)發(fā)或單獨(dú)下發(fā)的強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理的通知或意見(jiàn)，如《關(guān)于嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律規(guī)范國(guó)家科技計(jì)劃課題經(jīng)費(fèi)使用和加強(qiáng)監(jiān)管的通知》（國(guó)科發(fā)財(cái)字〔2005〕642號(hào)）、《教育部財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（教財(cái)〔2005〕11號(hào)）、《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕56號(hào)），以及于2012年12月發(fā)布的3個(gè)《意見(jiàn)》：教技〔2012〕14號(hào)、教監(jiān)〔2012〕6號(hào)和教財(cái)〔2012〕7號(hào)。

2.地方層面上的制度與政策

根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制，各省（區(qū)、市）科技管理部門(mén)分別制定了適用于本地區(qū)的科研經(jīng)費(fèi)管理制度與政策，如《北京市科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法》（京科發(fā)〔2010〕52號(hào)）、《河南省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》（豫財(cái)教〔2012〕434號(hào)）、《上海市科研計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（滬財(cái)教〔2013〕67號(hào)）等。這些制度與政策配套適用于本地區(qū)科技管理部門(mén)制訂的各類(lèi)科技計(jì)劃。

總之，我國(guó)有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)管理的制度具有“配套性”特征，細(xì)碎而繁雜，而從整體上看，又存在著制度缺口。此外，還缺少普遍適用的規(guī)章制度，無(wú)論是中央還是地方所制定的科研經(jīng)費(fèi)管理制度，原則上只適用于相應(yīng)的科技計(jì)劃中的縱向研究項(xiàng)目，橫向項(xiàng)目由于不屬于“計(jì)劃中”的科研項(xiàng)目，其科研經(jīng)費(fèi)管理由承擔(dān)項(xiàng)目的基層單位參照上級(jí)相關(guān)制度自行規(guī)定。

二、高校科研經(jīng)費(fèi)管理亂象的種種表現(xiàn)

近年來(lái)，高校科研經(jīng)費(fèi)的使用與管理頻繁曝出丑聞。高校科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中出現(xiàn)的各種違紀(jì)違法情況，大致可歸納為以下幾個(gè)方面。

1.化公為私

高校科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中出現(xiàn)的化公為私現(xiàn)象有以下幾種形式。

一是外部協(xié)作造假。開(kāi)展科研活動(dòng)，難免需要外部協(xié)作單位，以便更好地完成科研任務(wù)，實(shí)現(xiàn)研究目標(biāo)。但是，實(shí)踐中存在著利用外部協(xié)作單位侵占科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。如簽訂虛假協(xié)作合同，騙取科研經(jīng)費(fèi)；直接與親屬或其他利益關(guān)系人所在單位簽訂協(xié)作合同，套取科研經(jīng)費(fèi)。據(jù)報(bào)道，浙江大學(xué)醫(yī)學(xué)院院長(zhǎng)曾授意其博士生以開(kāi)具虛假發(fā)票、編造虛假合同等手段將1 022.66萬(wàn)元的專(zhuān)項(xiàng)科研經(jīng)費(fèi)非法占為己有，該院長(zhǎng)也因此被撤銷(xiāo)全國(guó)政協(xié)委員資格并受到法律懲處。

二是捏造事由，編造用途。科學(xué)研究本是探索未知、求證真理的活動(dòng)。在項(xiàng)目研究過(guò)程中，即使是事前經(jīng)過(guò)周密論證，仍不免會(huì)出現(xiàn)“意外”事項(xiàng)。但是一些研究人員借此捏造事由、編造用途，從而加大科研成本支出。如收集發(fā)票報(bào)銷(xiāo)，私人差旅和家用購(gòu)物發(fā)票報(bào)銷(xiāo)，虛假發(fā)放助研津貼或勞務(wù)費(fèi)等。據(jù)報(bào)道，山東省審計(jì)廳在對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)管理情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，22個(gè)項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)無(wú)具體品名和數(shù)量的發(fā)票共438張，涉及金額51.45萬(wàn)元；9個(gè)項(xiàng)目報(bào)銷(xiāo)虛假業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)票共1 824張，涉及金額103.05萬(wàn)元。

三是公物私用。自然科學(xué)和工程技術(shù)領(lǐng)域的研究活動(dòng)，需要借助儀器設(shè)備，一些科研人員為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“零結(jié)余”，想方設(shè)法購(gòu)置儀器設(shè)備，而對(duì)項(xiàng)目依托單位來(lái)說(shuō)，用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)購(gòu)置儀器設(shè)備，既增加了單位的資產(chǎn)總值又不使用本單位資金，往往默認(rèn)所購(gòu)資產(chǎn)長(zhǎng)期滯留于個(gè)人手中私用，直至報(bào)廢。這種現(xiàn)象，通過(guò)各高校的相關(guān)制度即可管窺其貌。

2.化大公為小公

在科研經(jīng)費(fèi)的管理過(guò)程中，依托單位以不高于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額10%的比例提取項(xiàng)目管理費(fèi)，用以對(duì)使用現(xiàn)有儀器設(shè)備、日常水電氣暖消耗，以及其他相關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出。但通過(guò)大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多高校所提取的項(xiàng)目管理費(fèi)，并未依照規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，而是列入“代管經(jīng)費(fèi)”由學(xué)校科研管理部門(mén)支配、使用，儼然成為合法化的“小金庫(kù)”。

3.管理服務(wù)人員“順手牽羊”

高校科研管理部門(mén)、財(cái)會(huì)部門(mén)對(duì)科研項(xiàng)目負(fù)有業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等方面的管理和服務(wù)職責(zé)，一些崗位的管理人員利用職權(quán)或不對(duì)稱的政策制度信息，以及監(jiān)督盲點(diǎn)，“順手牽羊”地非法侵占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；更有甚者，以權(quán)謀私，明目張膽地侵占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。據(jù)報(bào)道，中國(guó)科學(xué)院某研究所生物特征認(rèn)證與測(cè)評(píng)中心原主任助理江某，借助其經(jīng)手課題經(jīng)費(fèi)的申請(qǐng)和報(bào)銷(xiāo)便利，鉆“導(dǎo)師往往只管簽字，不問(wèn)經(jīng)費(fèi)去向”之空，貪污經(jīng)費(fèi)，終被判刑。

4.預(yù)算管理不到位

大量調(diào)研表明，國(guó)家或中央部委的縱向項(xiàng)目，獲得立項(xiàng)后的項(xiàng)目任務(wù)書(shū)中附有批準(zhǔn)的課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算，而部分省級(jí)以下的縱向項(xiàng)目和橫向項(xiàng)目往往沒(méi)有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，尤其是橫向項(xiàng)目?jī)H有項(xiàng)目研究合同書(shū)。缺少了預(yù)算制約，經(jīng)費(fèi)的支出任由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人使用，一旦財(cái)務(wù)審核把關(guān)失控，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)很容易變成項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自己的錢(qián)。此外，即便有些項(xiàng)目有預(yù)算，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果也存在偏離預(yù)算的現(xiàn)象，有些偏差還特別大，以至于實(shí)際支出與研究目標(biāo)不相關(guān)、與有關(guān)政策不相符，經(jīng)濟(jì)上也不合理。

5.結(jié)題不結(jié)賬

盡管相關(guān)制度與政策明確要求，科研項(xiàng)目結(jié)束后應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)結(jié)算，但是為了鼓勵(lì)科研人員搞科研，許多高校默許不上繳的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余長(zhǎng)期掛賬。由于沒(méi)有具體的項(xiàng)目任務(wù)制約，再加上管理監(jiān)督的松懈，以至于科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余成了部分科研人員的“小金庫(kù)”，任其隨意使用。

三、高校科研經(jīng)費(fèi)管理亂象產(chǎn)生的原因

雖然亂象種種，不一而足，但亂中有因亦有序——總是與管理體制上的缺陷和管理不到位有關(guān)。

1.制度因素

一是配套管理制度繁雜不清晰。現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法多為財(cái)政部會(huì)同科技部等科技計(jì)劃發(fā)布部門(mén)聯(lián)合頒布的，帶有濃重的“一事一議”性質(zhì)，制度體系不簡(jiǎn)潔，缺少?gòu)呢?cái)政角度管理事務(wù)的“歸納性”規(guī)定。如修訂后的《國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教〔2006〕163號(hào)）與《國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教〔2006〕159號(hào)），其修訂頒布時(shí)間、制定依據(jù)、管理目的、規(guī)定內(nèi)容等基本一致，完全可以合并為一個(gè)文件。

此外，不同制度與政策之間對(duì)相同事項(xiàng)規(guī)定不一，給單位具體執(zhí)行造成障礙，如項(xiàng)目管理費(fèi)（2011年后演變?yōu)椤伴g接費(fèi)用”）問(wèn)題。財(cái)教〔2006〕163號(hào)文件規(guī)定：“管理費(fèi)是指在課題研究開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)使用本單位現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，日常水、電、氣、暖消耗，以及其他有關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出。管理費(fèi)按照課題專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算分段超額累退比例法核定。”教財(cái)〔2005〕11號(hào)文件也規(guī)定：“項(xiàng)目管理費(fèi)可根據(jù)項(xiàng)目管理辦法或項(xiàng)目合同規(guī)定的比例由學(xué)校安排使用；項(xiàng)目管理辦法或項(xiàng)目合同沒(méi)有明確規(guī)定的，由學(xué)校制定管理辦法予以規(guī)范，但目前項(xiàng)目管理費(fèi)提取比例最高不得超過(guò)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額的10%。”然而，國(guó)科發(fā)財(cái)字〔2005〕462號(hào)文件規(guī)定：“嚴(yán)禁從課題經(jīng)費(fèi)中直接提取管理費(fèi)計(jì)入課題成本。課題管理費(fèi)是指難以直接計(jì)入課題成本的費(fèi)用，包括課題依托單位為課題提供服務(wù)的管理人員費(fèi)用和其他相關(guān)管理支出、房屋占用費(fèi)和現(xiàn)有儀器設(shè)備使用費(fèi)或折舊費(fèi)等。”2011年后，又演變成了“間接費(fèi)用”。

二是某些規(guī)定不合理、不嚴(yán)謹(jǐn)。如《教育部財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)所屬高校科研經(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》（教財(cái)〔2012〕7號(hào)）規(guī)定：“建立銀行卡支付制度，依據(jù)有關(guān)規(guī)定發(fā)放給個(gè)人的勞務(wù)性費(fèi)用，要嚴(yán)格審核發(fā)放人員資格、標(biāo)準(zhǔn)，一律通過(guò)個(gè)人銀行卡發(fā)放，以零現(xiàn)金方式支付。”作為規(guī)范性文件，對(duì)某種事項(xiàng)的操作方式做出如此絕對(duì)具體的規(guī)定安排，有失客觀性與合理性。再如《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高校科研項(xiàng)目管理的意見(jiàn)》（教技〔2012〕14號(hào)）規(guī)定：“學(xué)校要研究建立有效的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于管理成效好、經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范、使用效益高的科研團(tuán)隊(duì)和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，并在項(xiàng)目申報(bào)或經(jīng)費(fèi)分配等方面加大支持力度。”此《意見(jiàn)》將人的誠(chéng)信問(wèn)題與項(xiàng)目的學(xué)術(shù)水平問(wèn)題混淆在一起，無(wú)形中降低了申報(bào)項(xiàng)目的學(xué)術(shù)水準(zhǔn)要求。本來(lái)，科研項(xiàng)目申報(bào)必須遵循科研項(xiàng)目管理制度要求，在符合規(guī)定的前提下優(yōu)中選優(yōu)，科研經(jīng)費(fèi)分配也應(yīng)當(dāng)是以經(jīng)過(guò)嚴(yán)格評(píng)審后的預(yù)算為依據(jù)，但照此規(guī)定執(zhí)行，難免有失公允性與客觀性。

三是科研人員勞動(dòng)付出未得到應(yīng)有的認(rèn)可。高校教師的工作量主要是通過(guò)教學(xué)方面的工作量來(lái)體現(xiàn)。然而，在科研經(jīng)費(fèi)管理制度中，對(duì)人員經(jīng)費(fèi)支出部分，明確規(guī)定不包括學(xué)校科研人員的工資支出，只包括專(zhuān)家咨詢費(fèi)和勞務(wù)費(fèi)用（研究生助研津貼）。由此可推斷，一般情況下，為評(píng)聘職稱，高校教師必須進(jìn)行“業(yè)余的、義務(wù)的”科研勞動(dòng)，否則無(wú)法取得足夠的科研成果。因此，對(duì)科研人員勞務(wù)費(fèi)用的忽視是不客觀的，由此所制定出的制度也是不完善的。

四是激勵(lì)機(jī)制不健全。從目前我國(guó)的科研激勵(lì)制度看，大致分為3種，即政府獎(jiǎng)勵(lì)制度、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審制度和民間獎(jiǎng)勵(lì)制度。政府獎(jiǎng)勵(lì)制度是以《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》和地方政府頒布的相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度為主；民間獎(jiǎng)勵(lì)制度是由國(guó)（境）內(nèi)外企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和個(gè)人制訂，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)或者自籌資金面向社會(huì)設(shè)立經(jīng)常性科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)，是政府獎(jiǎng)勵(lì)制度的補(bǔ)充；專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審制度則是通過(guò)設(shè)置職稱評(píng)定條件從而督促相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員從事科研并取得成果的一種激勵(lì)機(jī)制。

統(tǒng)觀以上3種激勵(lì)制度，政府和民間獎(jiǎng)勵(lì)制度所起的作用是巨大的，但獲獎(jiǎng)?wù)呤巧贁?shù)的；專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)審制度的涵蓋面較大，但起作用時(shí)間是有限的。就高校而言，要想讓取得高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的科研人員繼續(xù)潛心科研事業(yè)，單靠政府或民間獎(jiǎng)勵(lì)制度是不行的，調(diào)動(dòng)不了廣大科研人員的積極性和主動(dòng)性，獎(jiǎng)勵(lì)制度如何體現(xiàn)廣大科研人員創(chuàng)造性勞動(dòng)的價(jià)值才關(guān)鍵。

在嚴(yán)格規(guī)范科研行為與促進(jìn)科研人員廉潔從業(yè)的同時(shí)，只有充分認(rèn)可廣大科研人員創(chuàng)造性勞動(dòng)的價(jià)值，才能調(diào)動(dòng)科研人員的積極性、創(chuàng)造性。目前，在科研業(yè)務(wù)活動(dòng)中，一概拒絕承認(rèn)科研人員所付出的“剩余勞動(dòng)”，就是激勵(lì)機(jī)制不健全的重要表現(xiàn)，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)和保護(hù)廣大科研人員開(kāi)展科研活動(dòng)、進(jìn)行發(fā)明創(chuàng)造的積極性。

2.財(cái)政部門(mén)因素

一是預(yù)算管理不到位。首先，預(yù)算編制不到位。課題項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算之所以水分大，主要是因?yàn)樨?cái)政部門(mén)往往以概算形式批準(zhǔn)科研管理部門(mén)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，對(duì)預(yù)算編制管理不到位。實(shí)際上，在大多數(shù)情況下，縱向課題項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算是科研管理部門(mén)事前估算出來(lái)的，而非基層單位的合理預(yù)算。其次，缺少監(jiān)督。目前縱向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，即便通過(guò)財(cái)政部門(mén)集中支付，由于人力與專(zhuān)業(yè)的局限，財(cái)政部門(mén)也很難真正起到監(jiān)督作用。

二是缺少普適性制度。有資料顯示，在我國(guó)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理政策中，財(cái)政部、教育部和科技部出臺(tái)的具有普遍適用性的科研經(jīng)費(fèi)管理政策多以“意見(jiàn)”形式頒發(fā)。如教財(cái)〔2005〕11號(hào)文、國(guó)辦發(fā)〔2006〕56號(hào)文，以及2012年12月教育部、財(cái)政部密集出臺(tái)的有關(guān)高校科研經(jīng)費(fèi)須加強(qiáng)管理的3個(gè)《意見(jiàn)》等，與正式的辦法或規(guī)定相比，這些《意見(jiàn)》不僅系統(tǒng)性差，而且具有臨時(shí)性，層級(jí)較低。

3.高校因素

第一，監(jiān)督不力。高校作為科研活動(dòng)過(guò)程管理的重要環(huán)節(jié)，在了解項(xiàng)目研發(fā)信息、把握項(xiàng)目進(jìn)度、加強(qiáng)資源整合、組織協(xié)調(diào)和服務(wù)于項(xiàng)目實(shí)施等方面具有優(yōu)勢(shì)。然而，由于高校業(yè)務(wù)評(píng)估及競(jìng)爭(zhēng)等因素，許多高校置財(cái)經(jīng)法規(guī)于不顧，以放松管理來(lái)鼓勵(lì)科研人員。調(diào)研表明：通過(guò)有意或無(wú)意的弱化或放棄監(jiān)管來(lái)提高科研經(jīng)費(fèi)量和科研成果量，是高校管理者普遍具有的心態(tài)。

第二，服務(wù)不力。主要表現(xiàn)為3個(gè)方面：一是管理觀念重，服務(wù)意識(shí)差；二是科研政策宣傳不到位，致使許多科研人員不知道、不理解相關(guān)制度政策；三是以職權(quán)謀私利，無(wú)視制度與政策的約束力。

第三，導(dǎo)向偏差。很多高校將科研經(jīng)費(fèi)量作為科研工作量的重要考核指標(biāo)，片面追求科研工作的經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)，忽視了對(duì)科研成果質(zhì)量的進(jìn)一步要求，以及高素質(zhì)人才綜合素質(zhì)的提高。

4.科技部門(mén)因素

科技行政部門(mén)主管全國(guó)或某一區(qū)域（行業(yè)）科研計(jì)劃的制訂、項(xiàng)目的發(fā)布、申請(qǐng)的接受、監(jiān)督的實(shí)施和成果的驗(yàn)收，以及績(jī)效考核等科技業(yè)務(wù)管理事項(xiàng)，具有很大行政權(quán)力，從某種程度上講，其管理水平的高低，決定著科研經(jīng)費(fèi)使用效果的優(yōu)劣。同時(shí)，科技行政部門(mén)管理行為規(guī)范與否，也影響著科研人員科研活動(dòng)的開(kāi)展。目前高校科研管理中的問(wèn)題，比較突出的有2點(diǎn)：一是立項(xiàng)腐敗。一些高校或教師把科研項(xiàng)目的申請(qǐng)演繹為“跑項(xiàng)目”，這從側(cè)面說(shuō)明項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)操作不規(guī)范，沒(méi)有做到科學(xué)論證與客觀公正。目前，高校科研管理部門(mén)普遍具有較強(qiáng)的“公關(guān)”意識(shí)即是明顯例證。不僅如此，申請(qǐng)者申請(qǐng)時(shí)所花的錢(qián)，往往會(huì)在科研經(jīng)費(fèi)中撈回來(lái)，想方設(shè)法套取科研經(jīng)費(fèi)。二是成果造假。早在2006年，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)就通報(bào)了20個(gè)涉嫌學(xué)術(shù)造假的案例，涉及15個(gè)高校，占總數(shù)的75%。如果在成果驗(yàn)收階段，像對(duì)“漢芯”一樣長(zhǎng)期疏于嚴(yán)管，科研人員將不再敬畏科研經(jīng)費(fèi)管理制度，必將胡支亂花。

四、完善高校科研經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策

聯(lián)系我國(guó)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)際，根據(jù)其長(zhǎng)期尤其是近期存在的普遍性問(wèn)題，筆者提出以下對(duì)策，供有關(guān)方面參考。

1.重視科研成果，完善科研業(yè)務(wù)管理

獲得高水平的科研成果是一切科研管理的最終目標(biāo)，科研經(jīng)費(fèi)管理是科研管理的重要內(nèi)容。科技部應(yīng)適時(shí)完善《國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》（科技部2001年第5號(hào)令），使之成為普遍適用于科研項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理的管理制度，強(qiáng)化其對(duì)于科研項(xiàng)目業(yè)務(wù)管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性；同時(shí)嚴(yán)格申報(bào)、實(shí)施和驗(yàn)收等業(yè)務(wù)管理程序，加強(qiáng)科研業(yè)務(wù)管理，確保科研成果質(zhì)量。

2.完善科研經(jīng)費(fèi)管理制度，嚴(yán)肅執(zhí)行規(guī)章制度

一是強(qiáng)化預(yù)算管理。針對(duì)縱向項(xiàng)目，應(yīng)以《科技部科技計(jì)劃課題預(yù)算評(píng)估評(píng)審規(guī)范》（國(guó)科發(fā)財(cái)字〔2006〕99號(hào)）為普遍適用的制度，嚴(yán)格遵守其操作程序，加強(qiáng)預(yù)算的評(píng)估評(píng)審，完善評(píng)估評(píng)審紀(jì)律與獎(jiǎng)懲措施。財(cái)政部門(mén)應(yīng)以評(píng)估評(píng)審結(jié)果作為批復(fù)預(yù)算的基礎(chǔ)。針對(duì)橫向項(xiàng)目，應(yīng)以雙方技術(shù)合同為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)科研目標(biāo)的技術(shù)方案為基本依據(jù)，編制經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，以期實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開(kāi)支與目標(biāo)相關(guān)、與制度相符且經(jīng)濟(jì)上合理的要求。同時(shí)，合理設(shè)計(jì)橫向項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余分配方案，以避免出現(xiàn)超成本支出科研經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。

二是明確科研人工成本，完善相關(guān)制度。高校不是專(zhuān)業(yè)的科研單位，許多高校并沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)職的科研崗位，科研工作主要靠廣大教師來(lái)完成，教授、專(zhuān)家同樣需要完成教學(xué)工作量。因此，應(yīng)完善相關(guān)制度、重視科研人工成本、區(qū)別科研人員不同身份、如實(shí)反映科研成本、維護(hù)科研人員權(quán)益。為此應(yīng)區(qū)別不同申報(bào)人的身份，明確規(guī)定不同的人員支出預(yù)算比例。現(xiàn)行的“間接費(fèi)用”所包含的績(jī)效支出，應(yīng)改在直接費(fèi)用中反映，使科研人員能直接享受開(kāi)展科研所得到的勞動(dòng)補(bǔ)貼權(quán)益。

三是真正落實(shí)項(xiàng)目承擔(dān)單位的法人責(zé)任。科研人員承接科研任務(wù)后，對(duì)其所在單位來(lái)說(shuō)，不僅能帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)利益，而且還能夠分享科研成果為各種業(yè)務(wù)評(píng)估與考核帶來(lái)的多重利益。同時(shí)，作為高校，管理好本校職工的科研業(yè)務(wù)應(yīng)是分內(nèi)之事。因此，嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位法人責(zé)任的若干意見(jiàn)》（國(guó)科發(fā)計(jì)〔2012〕86號(hào)）規(guī)定，既是必須的又是合理的。

四是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效考核。完善《中央級(jí)民口科技計(jì)劃（基金）經(jīng)費(fèi)績(jī)效考評(píng)管理暫行辦法》（財(cái)教〔2007〕145號(hào)），使之成為普遍適用的制度規(guī)定；在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中，應(yīng)加大科研成果質(zhì)量指標(biāo)權(quán)重，以提高經(jīng)費(fèi)使用效益。

3.強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

就高校內(nèi)部審計(jì)而言，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督不能僅限于將審計(jì)監(jiān)督的關(guān)注點(diǎn)集中在相應(yīng)制度與政策的執(zhí)行方面，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)科研活動(dòng)規(guī)律對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)及其成果進(jìn)行監(jiān)督復(fù)核，實(shí)行二維監(jiān)督；對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為的審計(jì)重點(diǎn)是有無(wú)浪費(fèi)現(xiàn)象，而對(duì)科研活動(dòng)的審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)是成果真?zhèn)渭百|(zhì)量?jī)?yōu)劣。