河南省可持續發展實驗區的制度創新與路徑探究

馬濤　楊永華

[摘要]河南省可持續發展實驗區正逐漸成為中原經濟區可持續發展實踐的重要載體。目前，河南省可持續發展實驗區雖有一定程度的發展，但區域影響力有限，趨同化現象嚴重，協調發展底子薄弱，發展方式較為粗放，實驗區的引領與示范效應未能得到有效發揮。制約其發展的因素主要是：主體功能定位不準、總體規劃缺乏重點、管理體制相對落后、發展創新后勁不足等。因此，有必要對實驗區的功能定位、管理體制、運營機制等進行重新審視：在功能定位上，突出其引領和示范功能；在制度建設上，完善機制、高效運營；在技術手段上，充分發揮科技在實驗區建設中的引領和支撐作用；在政策導向上，健全和完善以政府為主導的支撐與扶持服務體系。

[關鍵詞]可持續發展；綜合實驗區；機制創新；功能定位；科技支撐

[中圖分類號]F061.5 [文獻標志碼]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.018

可持續發展實驗區作為一項社會化的、系統化的工程，是根據各地實際情況進行規劃和實驗，并依靠科技進步、制度建設和機制創新，探索經濟、社會和資源環境協調發展的機制和模式，從而創立代表不同區域類型、經濟類型和資源類型的可持續發展平臺，為不同類型地區實施可持續發展戰略提供示范的綜合體。[1]由于體制、機制的滯后與不完善，當前河南省可持續發展實驗區的改革與發展面臨著諸多問題。通過在中國知網上以“河南省可持續發展實驗區”為關鍵詞進行檢索發現，相關研究仍是空白。因此，本文擬以河南省可持續發展實驗區建設現狀與制約因素為基礎，研究探索其創新發展路徑，以期對河南省實現可持續發展和貫徹落實科學發展觀具有一定的參考意義。

一、河南省可持續發展實驗區建設的現狀

近年來，河南省可持續發展實驗區的建設有了長足進步。各實驗區根據當地實際和優勢，初步探索出依靠科技進步建設資源節約型和環境友好型社會的新路子，已成為河南省全面貫徹科學發展觀、轉變發展方式、構建和諧社會的實驗區和示范基地。但是發展狀況尚不理想，還存在一些問題需要解決。

1.區域影響力有限

1995年，繼輝縣市孟莊鎮和鞏義市竹林鎮晉升為國家可持續發展實驗區后，林州市、孟州市、鄢陵縣、濮陽市華龍區、寶豐縣、濟源市、嵩縣、鶴壁市、清豐縣等多個實驗區相繼通過了國家科技部審批。目前，河南省已有國家級可持續發展實驗區11家、省級可持續發展實驗區16家。這些實驗區已經成為國家可持續發展戰略在中原經濟區的示范基地和展示窗口。但是，這些可持續發展實驗區的區域面積都相對較小，且實驗區的改革多屬于“以點帶面”，尚不深入。濟源市與鶴壁市作為河南省僅有的2個省轄市國家可持續發展實驗區，能較為充分地體現地級市整體可持續發展的全貌，登封市、淇縣、嵩縣車村鎮、駐馬店市關王廟鄉、商丘市梁園區等可持續發展實驗區也具有較好的代表性，但因各個實驗區區域分布不均衡（豫北實驗區數量最多，豫西實驗區數量次之，豫南、豫東實驗區數量最少）；層次結構偏低（城郊型與建制鎮型實驗區仍然占主導地位），其示范效應與影響力依然有限。目前河南省尚無國家級可持續發展實驗區的先進示范區，這與國務院關于“可持續發展實驗區應起到引領、示范作用”的要求存較大差距。

2.趨同化現象嚴重

河南省可持續發展實驗區類型復雜，其資源開發處于不同發展階段，且不同地區經濟社會發展水平差異較大，所面臨的矛盾和問題不盡相同?？沙掷m發展實驗區的建設只有結合當地的區位、資源、產業優勢，堅持經濟、社會、環境效益兼顧的發展理念，積極探索適合本地可持續發展的新模式，才能實現資源的優化配置，為經濟社會的發展搭建更廣闊的發展平臺。然而，河南省諸多可持續發展實驗區的建立與發展未能很好地按照區位特征、資源類型和發展階段合理地進行類型區分與發展定位，出現了日益背離自身特點與優勢而逐步走向趨同化的現象。而且，各實驗區也未能根據當地的實際和優勢，在生態保護與污染治理、資源綜合開發利用、農業開發與新農村建設、城市綜合服務功能提高等領域切實進行大膽而卓有成效的探索與實踐，仍在走低水平重復建設的老路，示范效應不甚明顯。

3.協調發展底子薄弱

2011年國務院批準“中原經濟區”規劃與建設上升為國家戰略，并將河南省定位為全國“三化”協調發展實驗區，這給河南可持續發展實驗區的發展提供了機遇。[2]然而，河南省可持續發展實驗區的發展仍面臨諸多困難。首先，城鎮化水平與非農人口占比較低。截至2013年末，河南省常住人口 9 413 萬人，其中，城鎮人口達4 123萬人，城鎮化率為43.80%，較2012年雖提高了1.40個百分點，但距全國城鎮化率53.73%仍差9.93個百分點，且各地區間城鎮化發展不平衡，城鎮化質量不高，涉及民生的住房、養老、醫療、入學、就業等社會保障制度尚待健全，“以人的城鎮化為核心”的現代城鎮化理念未能落到實處。[3]城鎮化水平總體偏低已成為制約河南省經濟社會快速發展的一個短板和瓶頸。其次，工業層次偏低，整體質量不高。河南省目前處于工業化的中期階段，工業布局不合理，重工業化特征突出，輕、重工業比例為32.9GA6FA67.1。[3]2000年以來，煤炭開采和洗選業、化學原料及化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、有色金屬冶煉及壓延加工業、電力熱力的生產和供應業6大高能耗行業年均增速均在10%以上。同時，技術類投資占比偏低，產業結構升級缺乏后勁，以優化產業結構為核心的新型工業化的道路依然漫長。再次，農業基礎依然薄弱，產業化水平偏低。作為全國農業與人口大省，河南省2013年第一產業增加值為4 058.98億元，較2012年僅增長43%，農業的產業化經營水平不高，建成全國農業現代化先行區困難重重。[4]最后，第三產業占GDP比重仍較低。2013年，河南省GDP為32 155.86億元，較2012年增長90%。其中，第三產業增加值 10 29049 億元（2013年河南省一、二、三產業結構比為126GA6FA55.4GA6FA32.0），較2012年增長88%，但仍遠低于全國第三產業占比46.1%的平均水平；內部結構不盡合理，仍以傳統服務業為主，新興服務業雖然發展速度較快但其總量占GDP的比重仍然較小。

4.發展方式較為粗放

河南省是我國人口大省，人均資源相對較低，如何實現資源的優化配置，一直以來就是河南省可持續發展實驗區所面臨的嚴峻而又緊迫的問題。然而，受各種主客觀條件和因素的制約，各類實驗區始終未能徹底扭轉粗放式發展的局面。一是主導產業資源導向性突出，資源能源消耗嚴重，產業發展代價較大。近年來，河南省資源環境約束日益加?。?011年，河南省單位GDP能耗為0.895噸標準煤/萬元，高于全國單位GDP能耗0.793噸標準煤/萬元1286個百分點，居全國第14位；且全省煤炭消費量仍然占能源消費總量的80%以上（世界煤炭消費水平平均占比為26.5%，工業化國家為214%），而天然氣、石油及非化石能源如水電等能源的消費比重偏低，僅占全社會能源消費的15%左右。[5]二是自然資源開發、經濟社會發展、生態環境保護協調發展不足。目前，許多實驗區過于注重外在形象的塑造而忽視以提高資源配置效率和內涵式發展，環境污染、資源匱乏、生態惡化、社會發展滯后等問題日益凸顯。三是經濟增長動力不足，接續替代產業發展扶持力度不夠。在全省GDP結構中，投資和出口所占比重較大，消費所占比重較小，經濟增長過多依賴投資的增長。以新能源、新材料、新工藝為新經濟增長點的戰略性新興產業的培育，因缺乏有效政策支持和資金扶持增速緩慢，實現產業升級換代的積極性和內在驅動力不足，從而進一步加大了產業調整轉型和優化經濟結構的難度。

總之，在經濟社會實現穩步發展的同時，河南省依然面臨著由傳統農業大省向中部經濟大省、新興工業大省和重要文化大省轉變的艱巨任務。河南省各類實驗區所處的重要地位和應有作用與實現中原經濟區“三化”協調發展的戰略目標和根本要求還存在很大的差距。

二、河南省可持續發展實驗區建設的制約因素

河南省地區間發展不平衡，發展水平存在一定差異，實驗區建設的制約因素多種多樣，但歸結起來主要有以下4個方面。

1.主體功能定位不準

當前，河南省已進入工業化、城鎮化加速推進的新階段。在經濟社會發展取得巨大成就的同時，河南省可持續發展實驗區因自身定位不甚清晰而導致的經濟結構不合理、城鎮化發展滯后、公共服務水平低、環境治理不力等問題也日益突出。[6]而且，河南省實驗區建設主要以行政區域為單元，且不同行政區域可持續發展的推進工作也極不平衡，這對于解決跨行政區域的共性問題和關鍵問題更增加了難度。顯然，只有明晰戰略定位，科學規劃河南省發展的空間布局和產業布局，加快轉變發展方式，才能破解發展瓶頸，提高發展質量和水平。

2.總體規劃缺乏重點

實驗區總體規劃是對特定地域發展所進行的有針對性的戰略部署，強調目標內容的具體化和方案的可操作性，具有突出的探索性和創新性，通過具體項目探索和實施對非實驗區起到引領和示范作用。不同區域、不同類型的實驗區在不同的發展階段，其規劃思路、重點內容和實施方案等均可能存在差異。[7]目前河南省在可持續發展實驗區的規劃上仍存在著面面俱到、重點不突出，深度不夠、無地方特色，與社會經濟發展規劃雷同等問題，不能很好地為地方實施可持續發展戰略提供指導。[8]

3.管理體制相對落后

實驗區的管理體制不僅涉及到各級政府的權力分配、財稅收入以及人員安排等問題，還將影響到政府效率、服務質量和實驗區的整體競爭力。目前河南省各類實驗區體制性障礙仍然存在：一是外部缺乏有效的監管體系，其職能的實現過程缺乏透明度和制度性監督，“越位”、“錯位”和“缺位”的現象還時有發生；二是內部治理機制不健全，尚未建立起有效的服務機制和保障機制；三是實驗區的管理體制與市場機制接軌程度不高，存在著公共信息服務體系不健全、中介機構不完善等突出問題。

4.發展創新后勁不足

自主創新能力的提升對加快優化產業結構、轉變經濟發展方式和促進可持續發展起著舉足輕重的作用。然而，河南省可持續發展實驗區與這一基本要求仍存在較大差距。首先，各實驗區的發展路徑大多重復雷同。河南省可持續發展實驗區由于自主創新體系建設相對落后，提高自主創新能力缺乏應有的體制基礎和機制保障，在發展路徑與方式上沒發揮出其自身的特點與優勢，單一或者雷同者居多。這些都是可持續發展實驗區在發展創新上缺乏后勁的具體表現。其次，產業結構優化升級不夠。由于推動創新與提升發展的理念沒有徹底落實，以及科技創新力度不夠，當前河南省各類實驗區可持續發展競爭能力仍然不足，由傳統農業和加工制造業為主向現代農業、新興工業與高端服務業轉變的力度不足，以高技術、高附加值為特征的現代產業集群發展緩慢。[9]顯然，自主創新能力的嚴重不足，已經成為河南省加快推動和催生以現代農業、制造業和服務業為主體的產業結構整合優化與改造提升的一項重要制約因素。

三、河南省可持續發展實驗區建設的創新思路

河南省可持續發展實驗區的創建與發展應當堅持“一個主題，多種模式”，在實現可持續發展的前提下，對于不同區域類型、經濟類型和資源類型的實驗區，分別進行功能定位與規劃，通過體制創新挖掘潛力，選擇不同的路徑作為突破口，走出一條適合自身類型特點的可持續發展新路子。

1.功能定位上，應突出其引領和示范功能

可持續發展實驗區是在一定時空范圍內對經濟、社會、資源等進行整體安排和部署，并加以探索實驗和發展創新的特殊區域。因此，實驗區必須著眼于其作為特定區域的發展戰略目標來前瞻性地確立其功能定位和發展方向，以此才能進一步結合地方的發展環境來進行謀劃與布局，明確實驗內容與工作重點。同時，還應緊密結合新的影響因素和地區的長遠發展戰略目標進行定位。具體說來，可從以下6個方面進行定位：一是在設計理念上，應強調以人為本，立足長遠，循序漸進，探索可持續發展的新機制與新模式。二是在目標內容上，應做到經濟、社會、生態全面協調與齊頭并進，以提高綜合競爭優勢為目標，力爭把實驗區建設成為循環經濟的創新基地、資源和生態保護的示范基地、社會事業和諧發展的模范基地。三是在基本思路上，應以長效機制取代短期性調控政策。要逐步實現管理導向的調整，從依靠拼資源、區位與政策轉變為靠制度、體制、機制等軟環境來形成制度機制保障體系。四是在調控手段上，注重多渠道、多種類手段措施的運用與實施，以市場、經濟、金融、法律、稅收綜合手段取代單一的行政手段，增加競爭優勢，提高運行效率。五是在創建模式上，突出特色，發揮特長，彰顯輻射效應。避免實驗區因追求短期目標盲目競爭而導致類型特征與發展模式趨同，造成社會資源配置扭曲和浪費。六是在發展周期上，河南省應緊緊抓住國家實施新一輪中西部大開發、中原經濟區發展戰略和承接東部產業轉移等重大歷史機遇，著力解決實驗區經濟社會發展特有的和階段性的突出問題，創新機制，使其起到實驗、探索、創新、示范的作用。

2.制度建設上，完善機制，高效運營

實驗區的持續發展與競爭潛力除了來自資源環境和區位優勢外，還取決于體制建設和機制創新。因此，必須在制度設計和建設上加大力度，把實驗區的未來發展建設與制度創新結合起來，為經濟、社會、資源、環境全面協調可持續發展提供體制機制保障，才能使其戰略目標、發展思路、重點任務、示范效應等方面得到實現和落實。

第一，建立政資分離、事權明晰、高效運行的管理體制。當前，可持續發展實驗區建設迫切需要進一步推進管理體制改革，創新管理模式。一是厘清職能性質，區分管理內容。實驗區管理是一項復雜的系統工程，不同于政府行政管理。實驗區管理機構通常是兼具經營性和服務性的，其管理和服務也是以商業性的開發建設、運行和服務為內容的，而政府則是以政策、規劃、審批、協調、監管等公益性事項為職責的。因此，處理好公益性與商業性之間的矛盾則是創建好管理體制的鑰匙。二是實現政資分離，落實獨立運管。對于實驗區來說，無論設立何種管理體制，其具體負責運行的管理機構都要執行政府規劃實現政府意圖。因此，實驗區運行應在政府授權下，采取法人治理結構，進行自主經營和管理。政府應通過建立制度規范來約束實驗區的運行管理機構，而不應直接干預其經營管理。采取“政府決策、規劃和監管，機構建設、管理和服務”的專業分工、協調配合的管理模式，對于加快政府職能轉變、提高運行效能，不失為比較妥善的策略。

第二，堅持以利益為導向、社會和市場相結合的專業化運行機制。目前，河南省各類實驗區的創建僅注重形式上的單元合并，尤其是對于跨越行政區域邊界的實驗區，缺乏有效的利益協調機制，僅是在各個行政單元內運作，成效并不是很好。此外，以往僅靠類似于間接補貼的政策優惠式的運行機制，其運行效能已不盡如人意，運作模式也是不可持續的。其結果是，因缺少社會化和市場化以及高效便捷的專業化運管模式，常常造成資源配置扭曲與浪費，增多了管理層次，增加了管理成本，實際上并沒有真正解決好運行效率與服務質量提升的問題。因此，要提升實驗區的核心競爭力，須不斷探索構建“以利益為導向、社會和市場相結合為主體、政府引導為補充”的新型實驗區建設運管機制。

3.技術手段上，充分發揮科技在實驗區建設中的引領和支撐作用

科學技術是經濟發展與社會進步的原動力，科技進步與創新是區域發展的核心驅動力。只有充分發揮科學技術對可持續發展的引領和支撐作用，依靠科技進步解決制約實驗區可持續發展的主要問題，才能逐步實現經濟社會全面協調可持續發展的目標。因此，我們要提高自主創新能力，優化科技資源配置，加快科技創新，推進科技成果產業化，調整優化產業結構，轉變發展方式，以增強經濟發展的協調性和穩定性，促進和提升實驗區的競爭力與發展動力。如國家可持續發展示范區鞏義市竹林鎮，緊緊圍繞適應市場經濟發展的需要調整產業結構，引進科技成果，用“高、精、尖”代替“粗、大、笨”，用技術密集型代替勞動密集型，大力發展高科技產品。竹林慶州集團是主要從事耐火材料的研發、生產、砌筑的企業，其生產的系列耐火材料，經過不斷的技術改造，使價格從最初的每噸幾十元發展到每噸幾萬元，年產量已達10萬噸，年產值近6億元，產品不但供給國內30多家大中型鋼鐵廠，而且還出口美國、俄羅斯、德國、烏克蘭、印度、澳大利亞等國家。

4.政策導向上，健全和完善以政府為主導的支撐服務體系

在積極理順管理體制的同時，政府在實驗區建設上還應著力健全和完善與之相配套的支撐服務體系。一是在規劃決策上，應對所在區域未來的發展進行統一規劃和布局，并以政府投入為主，優化公共資源配置，提升區域整體競爭優勢，從而進一步發揮政府實施、指導可持續發展實驗區的最基本的功能；二是在產業發展上，將產業政策重點向科技創新、資源節約、生態環保和高產出、高附加值等高新技術優勢行業傾斜，提升實驗區的產業層次；三是在運行保障上，設立投資綜合服務中心，在企業注冊、基礎建設、項目審批、土地供應、勞動用工等方面為投資者提供高效、便捷的一站式服務。同時，鼓勵為入區投資者提供金融、法律、會計、物流、人才等支撐服務的中介服務機構和組織不斷發展，促進實驗區支撐服務功能日趨完善。在這方面，省級國家可持續發展實驗區濮陽市華龍區的做法值得借鑒。該區不斷加大改革力度，從政府主導型管理向市場需求引導型管理和服務轉變，使整個社會的進步從政府行為推動不斷向經濟杠桿推動轉變，形成政府制定政策、提供信息、加強宏觀調控、強化服務、社會各業自主發展的格局；利用科技手段，積極轉變行政方式，提高實驗區行政管理和服務效率；緊緊圍繞服務重點項目建設，方便企業群眾辦事，堅持審批服務并聯化，積極實施聯審聯批，著力打造濮陽市行政審批快速綠色通道；行政服務中心安排專職工作人員，代理代辦聯審聯批服務事宜，負責聯審聯批環節的銜接、聯絡、協調、催辦等服務，推動聯審聯批項目的快速辦理，大大提高了行政審批服務的效率。

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