巢湖流域畜牧養(yǎng)殖污染環(huán)境政策探討

錢一夫

摘 要：該文在對巢湖流域周邊養(yǎng)殖場的分布、規(guī)模、經(jīng)營現(xiàn)狀等調(diào)研的基礎上，找出造成畜牧養(yǎng)殖污染的主要原因。參照發(fā)達國家養(yǎng)殖環(huán)境管理政策和經(jīng)驗，結合巢湖流域實際污染現(xiàn)狀，運用環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境政策等基本環(huán)境管理工具，從多個方面提出了改善該流域畜牧養(yǎng)殖污染的意見和建議。

關鍵詞：畜牧養(yǎng)殖；環(huán)境政策；巢湖流域

中圖分類號 S851 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）15-99-04

Abstract：This article mainly aims to find out the dominant reasons of the animal husbandry pollution of Chao Lake based on the surveys and researches related to the scales， distributions and management conditions of surrounding farms. Furthermore， in order to make suggestions towards the improvement of pollution management of Chao Lake， advanced experience from developed countries of managing animal husbandry industry is taken into consideration， combined with theories concerned with environment management tools， including environmental planning and policies.

Key words：Animal Husbandry；Environment Policy；Chao Lake

1 巢湖流域污染現(xiàn)狀

20世紀50年代，巢湖水質(zhì)優(yōu)良，礦化度很低，酸堿適中，水草茂盛，是個生物多樣性豐富的大型天然湖泊。 1962年巢湖建閘，湖泊逐漸變成為人工調(diào)節(jié)的半封閉水體，巢湖水環(huán)境由水動力擾動轉變?yōu)橐誀I養(yǎng)干擾為主，湖泊水質(zhì)日趨惡化。自20世紀70年代有水質(zhì)記錄以來，就已呈現(xiàn)明顯的富營養(yǎng)化態(tài)勢。巢湖首次富營養(yǎng)化發(fā)生在1978年，到80年代，湖水水質(zhì)已低于Ⅲ類水標準；到90年代，湖泊富營養(yǎng)化進一步加劇，甚至出現(xiàn)全湖湖水水質(zhì)超過V類的嚴重狀況。1998年，國家環(huán)保總局公布了中國5大淡水湖泊環(huán)境質(zhì)量，巢湖居5大淡水湖污染之首。1999年以來，巢湖多次爆發(fā)大面積水藻，全湖平均水質(zhì)屬中度富營養(yǎng)狀態(tài)。2014年7月，水藻又開始大面積爆發(fā)。造成巢湖水質(zhì)日益惡化的主要原因既有工業(yè)廢水為主的點污染源，又有畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)耕作和生活污水為主的面污染源。面源污染源多而散，在重點治理工業(yè)源的同時，如何控制畜牧養(yǎng)殖等面源污染是改變巢湖流域水環(huán)境要面對的重擔。

2 巢湖流域養(yǎng)殖及其污染現(xiàn)狀

2.1 養(yǎng)殖現(xiàn)狀 巢湖流域規(guī)模化養(yǎng)殖場數(shù)目較多，以中小規(guī)模養(yǎng)殖場為主，大規(guī)模養(yǎng)殖場較少，養(yǎng)殖種類基本以豬和雞為主。養(yǎng)殖場分布較為分散，但相鄰養(yǎng)殖場之間距離并不遠。據(jù)統(tǒng)計，僅巢湖市（原居巢區(qū)）2007年擁有規(guī)模化養(yǎng)豬場133個，存欄數(shù)23 399頭；規(guī)模化養(yǎng)雞場699個，存欄數(shù)339.33萬只。詳見表1。養(yǎng)殖場大多靠近水源分布，其糞便排放對水質(zhì)會造成直接影響。

2.2 養(yǎng)殖糞便排放量計算 為計算養(yǎng)殖糞便排放量，將巢湖流域各類畜禽的糞便量換算為豬糞當量。根據(jù)畜禽日排泄總量，推算出該流域全年畜禽糞便（按豬糞當量計）為2 515.35萬t，BOD為102.46萬t、COD為85.64萬t，氨氮為11.70萬t。參考國家環(huán)保總局提供的畜禽糞便污染物平均流失率為30%～40%，本研究取30%流失率，則巢湖流域畜禽糞便年流失BOD為30.74萬t，COD為25.69萬t，氨氮為3.51萬t。詳見表2。表2表明，每年有大量的畜禽糞便污染物排放到巢湖，對該流域水環(huán)境直接產(chǎn)生了不利影響[1-3]。

3 污染現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因分析

通過2013年夏天的現(xiàn)場調(diào)研可以看出：只有少部分的大型養(yǎng)殖場配有完備的糞便處理和沼氣發(fā)生及收集裝置，大部分的養(yǎng)殖場都只有簡單的堆糞池，沒有或者正計劃建沼氣處理設備。設備運行維修成本高、政府補貼少，產(chǎn)出的沼氣、有機肥等副產(chǎn)品定價高，缺少銷路，企業(yè)本身缺少動力進行糞便的無害化處理。而沒有糞便處理和沼氣產(chǎn)出等設備的養(yǎng)殖場，只能將未經(jīng)無害化處理的糞便直接排入周邊的農(nóng)田或者河流。經(jīng)討論，造成這樣現(xiàn)狀的原因主要有以下幾點：

3.1 企業(yè)盈利能力有限 養(yǎng)殖行業(yè)的盈利與市場行情密切相關，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)品價格波動起伏較大，所以養(yǎng)殖場的收益不固定，企業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，企業(yè)的盈利只能勉強維持其自身的運轉，糞便處理停留在口頭。實際上，畜牧糞便堆積對養(yǎng)殖場自身而言也是急需解決的問題，養(yǎng)殖企業(yè)也都愿意想辦法解決這一難題，但苦于企業(yè)自身盈利能力有限，經(jīng)營舉步蹣跚，政府補助又很難爭取，資金來源一直是個門檻，企業(yè)很難有能力購置環(huán)保設備來處理糞便。

3.2 政府管理部門盡職不力 首先，政府部門對養(yǎng)殖業(yè)的關注程度不夠高，原因在于養(yǎng)殖業(yè)屬于傳統(tǒng)行業(yè)，很難給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來很大的拉動作用。同時，不同的政府部門追求的目標不一致。如：畜牧管理部門希望能加快當?shù)匦竽翗I(yè)發(fā)展，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，對環(huán)保方面可能不會有嚴格的要求，更多的會顧及企業(yè)自身的發(fā)展；而環(huán)保部門會更重視環(huán)保指標的達到，往往會忽視企業(yè)自身發(fā)展的現(xiàn)狀，強制要求企業(yè)安裝、運行環(huán)保設備等，要求過高，既不利于養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展和壯大，也不利于環(huán)境保護措施的落實和環(huán)境的改善。其次，政府環(huán)保資金到位率不高。巢湖周邊大大小小的養(yǎng)殖場有幾百個，而每年環(huán)保設施建設資金項目卻只有幾個，意味著只有極少數(shù)發(fā)展較好的養(yǎng)殖企業(yè)才有機會向政府爭取到這項資金，絕大多數(shù)企業(yè)是爭取不到政府環(huán)保資金，環(huán)保設備也就難以建成，牲畜糞便得不到有效處置，由此造成的污染便可想而知[4-7]。

4 發(fā)達國家和地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理政策經(jīng)驗

4.1 美國

4.1.1 點源與非點源治理結合 美國通過立法將養(yǎng)殖業(yè)劃分為點源性污染和非點源性污染進行分類管理。點源性污染的防治是通過收集和處理技術使污染物達到國家污染物排放許可再排放。美國在1977年的清潔水法里明確規(guī)定將超過一定規(guī)模的畜禽工廠化養(yǎng)殖業(yè)與工業(yè)和城市設施一樣視為點源性污染，排放必須達到國家污染減排系統(tǒng)許可。這類養(yǎng)殖場建場必須報批，獲得環(huán)境許可，并嚴格執(zhí)行國家環(huán)境政策法案。

對于非點源性污染專門設有非點源性污染的管理部門，制定了非點源性污染防治規(guī)劃。美國的非點源性污染主要是通過實施國家、州和民間社團制定的污染防治計劃、示范項目，良好的生產(chǎn)實踐推廣、生產(chǎn)者的教育和培訓等綜合措施科學合理地利用養(yǎng)殖業(yè)廢棄物，與美國水污染治理中采取的“最佳實踐”模式相類似[8-9]。

4.1.2 稅費和財政補貼 目前美國資金補償主要包括農(nóng)業(yè)稅收、信用擔保貸款、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖補貼、財政轉移支付以及補償?shù)取︷B(yǎng)殖場采取的政策，一是征收稅費。對集約化畜禽養(yǎng)殖場產(chǎn)生的廢棄物和農(nóng)作物秸稈等征收廢物稅；二是財政撥款補償。設立專項財政資金，對養(yǎng)殖污染治理給予高額補貼；三是養(yǎng)殖污染環(huán)境責任保險補償。通過環(huán)境投保方式，由保險公司來推行環(huán)境強制責任保險、環(huán)境自愿責任保險等制度，加強養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境管理。

4.2 歐盟

4.2.1 落實補貼政策，加強監(jiān)督與管理 在經(jīng)濟上實行農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼，將農(nóng)業(yè)補貼與環(huán)保標準掛鉤，對減少肥料使用、減少畜禽糞便排放、擴大生態(tài)農(nóng)業(yè)耕作、使用有利于環(huán)境和資源的其他生產(chǎn)技術都可以給予補貼，并大幅度增加用于環(huán)保措施的資金；輔以嚴格的保障制度，對于資金來源、支持條件、支持額度、違規(guī)處罰等都有操作性非常強的明確規(guī)定，財政補貼往往以合同方式落實。

4.2.2 引導農(nóng)戶提高環(huán)保行為意識 歐洲農(nóng)業(yè)環(huán)境保護主要是以自愿方式引導農(nóng)戶積極參與，成員國在執(zhí)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策時，必須尊重公眾意愿。

5 解決養(yǎng)殖污染問題的環(huán)境政策設想和建議

5.1 效仿發(fā)達國家經(jīng)驗，將養(yǎng)殖場分類后區(qū)別對待 效仿美國的養(yǎng)殖場環(huán)境管理政策，將巢湖的養(yǎng)殖場按照一定規(guī)模劃分為點源性管理和非點源性管理，點源性管理可以參照工業(yè)點源污染治理原則及方法，嚴格執(zhí)行達標排放和污染者付費原則，允許并鼓勵排放市場的形成和排放權的交易，并對超量排放且不遵守規(guī)定的企業(yè)予以警告和重罰；非點源的管理，則采用最佳實踐的方法，一方面可以考慮試用其他國家的先進實踐和生產(chǎn)經(jīng)驗，推廣其治理手段、方式等，另一方面也可以參考國內(nèi)類似區(qū)域的養(yǎng)殖場治理中較為成功的項目，結合NGO組織、科研機構制定的合理的污染防治計劃范項目，更加科學合理地管理當?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)運營以及處理污染物的排放。

5.2 統(tǒng)籌規(guī)劃，采用綜合性和整體性的方法控制污染 考慮巢湖流域周邊的自然環(huán)境和社會經(jīng)濟特征，將巢湖流域作為一個完整的管理單元，結合流域內(nèi)畜牧養(yǎng)殖業(yè)糞便排放的特點和轉移過程，編制和制定控制污染的環(huán)境規(guī)劃和政策。

參考巢湖地區(qū)統(tǒng)計年鑒得到巢湖流域歷年的牲畜養(yǎng)殖類型及數(shù)目，如可按環(huán)境承載量、流域污染容納量及養(yǎng)殖業(yè)最適飼養(yǎng)數(shù)量的環(huán)境經(jīng)濟學原理，估算該流域最適宜的最大牲畜養(yǎng)殖數(shù)量，按照地理區(qū)位因素、飼養(yǎng)種類等，劃分出一些面積較小、行政區(qū)劃相對簡單、養(yǎng)殖場較為集中的子區(qū)域，再計算并規(guī)劃出每個區(qū)域適宜的飼養(yǎng)頭數(shù)（存欄量），從而實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，從源頭上達到糞便污染控制的目的。

5.3 區(qū)分養(yǎng)殖場規(guī)模，采取補償政策

5.3.1 對大型養(yǎng)殖場進行生態(tài)補償 對于大規(guī)模的經(jīng)營效益較好的養(yǎng)殖場，政府及有關環(huán)保部門應該分別對其糞便處理設施和后期沼氣處理產(chǎn)品的價格進行生態(tài)補償。處理設施方面，應督促其廠房、用地等同畜禽糞便處理同步設計、同步施工和同步運營，對沼氣處理設備前期的購置、安裝需進行補貼，并對其后期的運轉維護等給予一定的補貼。對沼氣處理的副產(chǎn)品，如有機肥，因其成本較大但是對環(huán)境無害，需對其進行補貼，例如可以給有機肥設定最低價格，也可以由政府補貼有機肥的最低售價與農(nóng)民最高支付意愿之間的差價，使企業(yè)生產(chǎn)者擁有生產(chǎn)有機肥的激勵和動力。此外，需對購買有機肥的農(nóng)民進行鼓勵，對農(nóng)民進行宣傳教育，普及有機肥的優(yōu)點和相對于化肥所擁有的低毒性和有效性，鼓勵農(nóng)民多使用有機肥，甚至可以對使用有機肥的家庭進行一定程度的獎勵。補貼的同時，政府也應加強對補貼路徑的監(jiān)管，確保其落實在有機肥的生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)上，企業(yè)不得將政府補貼挪作他用。

5.3.2 對中型養(yǎng)殖場進行經(jīng)濟扶持，適當補貼 對于還處于發(fā)展中期的中型養(yǎng)殖場，需要政府的相關部門，將養(yǎng)殖業(yè)作為支柱型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，采取鼓勵扶持的政策，支持此類養(yǎng)殖業(yè)本身的發(fā)展；當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)局、畜牧獸醫(yī)局等，也可以聘請養(yǎng)殖業(yè)方面的專業(yè)人士，對其進行飼養(yǎng)和糞便處理方面的指導；根據(jù)養(yǎng)殖場的具體經(jīng)營情況可以考慮幫助其建設不同程度、規(guī)模的糞便處理設備設施，并進行合理的補貼，待其發(fā)展成為規(guī)模較大、經(jīng)營效益良好的養(yǎng)殖場后，再按照上文所說的大型養(yǎng)殖場的方式進行生態(tài)補償工作等。

此外，對于小型養(yǎng)殖場，一方面可以將經(jīng)營模式相似的養(yǎng)殖場合并為更易于管理的養(yǎng)殖區(qū)域，從而施行類似于中型或大型養(yǎng)殖場的補貼政策；另一方面，可以鼓勵部分飼養(yǎng)量過少的小型養(yǎng)殖場將牲畜轉移為自家飼養(yǎng)，對產(chǎn)生的糞便可以無害化處理后自行施用在自家的農(nóng)田和菜園里，從而減少不必要的處理成本和管理成本，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

5.3.3 補貼資金來源 養(yǎng)殖場糞便處理的補貼應該納入政府預算，可來源于收取的水資源費或者居民水價中的污水處理費用。此外，當?shù)卣畱撛黾涌梢韵硎苎a貼的企業(yè)名額，讓更多的養(yǎng)殖場可以享受到補貼待遇。同時，國家要出臺相關的法規(guī)對補貼政策進行規(guī)定。

5.4 因地制宜，建立循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式 不論是大中型養(yǎng)殖場還是合并后聚集的小型養(yǎng)殖場，都可以考慮配合養(yǎng)殖場的糞便處理設施建立畜禽養(yǎng)殖業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，因地制宜，突出特色的生態(tài)畜牧業(yè)。做好周邊土地的利用規(guī)劃，盡可能規(guī)劃蔬菜、果樹等用地，推廣諸如林-草-牲畜-沼-糧（或果）的種養(yǎng)結合的生態(tài)農(nóng)牧一體化道路。這樣一來，企業(yè)生產(chǎn)出來的有機肥可以就近施用，大大降低了運輸和人工搬運成本，也實現(xiàn)了更優(yōu)化的資源配置。

5.5 強化執(zhí)法、監(jiān)管和處罰力度，完善和落實排污收費制度 當?shù)馗骷壄h(huán)保部門需嚴格參考《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放防治標準》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》等法規(guī)文件，加大環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)察的力度。對新建的大型規(guī)模化養(yǎng)殖場，要依據(jù)環(huán)境影響評價制度和污染治理設施建設的“三同時”制度，切實把好選址和審批關，從源頭將其可能產(chǎn)生的對生態(tài)環(huán)境的污染削減至最低。

對已經(jīng)建成的規(guī)模化養(yǎng)殖場，應該按照“誰污染誰治理”的原則，運用排污收費這一經(jīng)濟杠桿，控制養(yǎng)殖場的排污總量；同時，需加強對偷排的監(jiān)管，對于偷排者予以警告，屢教不改的企業(yè)或個人可以適當進行處罰。

此外，可以考慮將排污收費逐步轉化成排污收稅，因為排污費有時局限性較大，容易導致收費秩序的混亂，而且需要強有力的法律法規(guī)作為保障，排污稅更靈活，稅率的確定可以依賴于市場，一定程度上避免了政府盲目設定額度造成的失靈和低效率。對于積極通過技術改良，如采用生物發(fā)酵技術或生態(tài)養(yǎng)殖模式，來削減排污量的養(yǎng)殖企業(yè)，可以予以一定的稅收減免，同時可以起到很好的示范帶頭作用。

5.6 明確各部門的責任和義務，將污染治理責任具體化 首先，須確定巢湖流域畜牧養(yǎng)殖業(yè)污染防治的行政主管部門，對流域內(nèi)畜牧養(yǎng)殖業(yè)開展專項環(huán)境整治和管理；其次，需發(fā)揮其他各級政府相關部門的職能，鼓勵并促進畜牧、農(nóng)業(yè)、工商及衛(wèi)生等各部門的相互合作，加強對養(yǎng)殖場的重點監(jiān)督。把保護和改善巢湖周邊生態(tài)自然環(huán)境作為目標，將環(huán)境容量作為基準，秉承“減量化、資源化、無害化”的原則，落實各部門的責任。合肥市正在推行的“河長制”就是落實責任和義務的一個很好的做法。

河長制即由各級黨政主要負責人擔任河長，負責轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理，將每條河流的日常清潔排污及污水監(jiān)控等工作落實到個人上，問責時便可以追溯到個人。這樣的制度將河流的日常管理及污染治理的問題進行了細化，管理方式更加清晰和具體，可以把巢湖流域養(yǎng)殖場的管理劃分區(qū)域，給每個區(qū)域分配固定的負責人，由這個負責人統(tǒng)籌管理區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖場，即為“片區(qū)飼養(yǎng)鎮(zhèn)長（鄉(xiāng)長）”責任制，控制牲畜數(shù)量，監(jiān)督糞便的無害化處理等，實現(xiàn)牲畜糞便的資源化和綜合利用，最終達到合理的環(huán)境規(guī)劃和管理的目的。

5.7 產(chǎn)研結合，注重技術革新 不論養(yǎng)殖場的規(guī)模大小，都應重視對糞便處理技術的研發(fā)工作，政府部門也應該在技術革新方面予以鼓勵和財政補貼，推廣養(yǎng)殖業(yè)的糞便處理和綜合利用技術，鼓勵養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)相結合等生態(tài)環(huán)保生產(chǎn)路線。一方面，應該對運營較好，污染防治效果理想且成本低廉的養(yǎng)殖場的經(jīng)營模式以及糞便處理模式予以推廣，鼓勵其他類似養(yǎng)殖場效仿；另一方面，加大對相關科研機構、事業(yè)單位的投入力度，利用其技術力量和人才優(yōu)勢，加強研發(fā)養(yǎng)殖業(yè)污染防治的技術和工藝，通過技術革新使巢湖流域養(yǎng)殖場的糞便排放達到“減量化、資源化”的目標。

5.8 開展宣傳教育活動，從根本上控制并解決污染問題 政府應該開展多層面地宣傳教育活動，讓企業(yè)員工和人民群眾認識到巢湖水質(zhì)惡化的嚴峻性以及養(yǎng)殖場采取合理的糞便處理措施的必要性。長期以來，部分畜禽養(yǎng)殖業(yè)從業(yè)人員沒有對畜禽養(yǎng)殖給周圍生態(tài)環(huán)境帶來的一系列污染問題形成足夠的認識，致使養(yǎng)殖場周邊環(huán)境遭到較大的破壞，并在某種程度上引發(fā)了群眾矛盾。要通過各種傳播媒介，大力宣傳國家和地方的環(huán)境保護政策和法規(guī)，加強和提高公眾和企業(yè)員工的環(huán)境保護意識，并發(fā)揮廣大人民群眾的公共監(jiān)督作用。環(huán)保部門或者NGO組織可以不定期開展生態(tài)養(yǎng)殖和環(huán)保知識普及活動，進一步宣傳環(huán)境保護的重要作用，使公眾充分認識到畜禽養(yǎng)殖業(yè)對人和生態(tài)環(huán)境帶來的影響，也讓其明確防治污染正確的方法和措施，從而從根本上解決環(huán)境污染的問題。

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（責編：徐煥斗）