廣州市某區學校衛生監督現狀及存在的問題

陳繼芳 白麗萍 馮珊珊 梁萍萍 黃海榮

廣州醫科大學衛生管理學院，廣州，510182

食品衛生監督是指衛生監督主體在管轄范圍內依法對食品生產、儲存、運輸和銷售等過程實施強制性衛生行政管理，監督食品生產經營者執行食品衛生法律法規的情況，并對違法行為追究法律責任的行政執法行為[1]。學校作為重要的公共場所，是食品衛生監督的重要對象，食品衛生監督是學校衛生監督的一項重要任務。學校衛生監督是指衛生行政部門依據《學校衛生工作條例》和學校衛生相關法律法規和衛生標準，對學校建筑、設備和學校衛生工作進行監察督導的一系列衛生執法活動[2]。學校衛生監督的目的是促使學校依法履行職責，改善教學衛生條件及設施設備，規范各項衛生管理行為，提高學校衛生工作水平，保障學生身心健康[3]。本文在調研廣州市某區學校衛生監督現狀的基礎上，分析其存在問題并提出解決問題的建議，為學校衛生監督部門的監督管理和制定決策提供科學依據。

1 資料來源與方法

2013年1-6月采取分層整群抽樣的方法對該區衛生監督所的工作人員10人和學校的衛生工作人員10人，共計20人進行調查；對其中的衛生監督所的工作人員，包括1名副所長、3名科長、4名學校衛生監督員、2名協管員進行訪談。

采用文獻分析的方法，對學校衛生監督相關的政策文件和文獻進行分析。采用資料收集法，獲得該區衛生監督所的工作總結、計劃、報表和檢查方案等資料，在資料分析的基礎上確定調查對象和設計訪談提綱，重點對學校職業衛生監督科室實施結構式訪談。

學校衛生監督員的訪談內容包括該區學校衛生監督的職責、工作重點、執法依據、法律宣傳工作和各項經費投入情況；衛生監督所與學校的協調情況；學校衛生監督存在的問題、學校衛生監督成效的影響因素及提高衛生監督效率與質量的建議等。

學校衛生工作人員的訪問內容包括學校衛生人員的素質技能、衛生知識培訓、學校衛生宣傳工作和與衛生監督所的配合情況，學校衛生工作遇到的問題和促進衛生工作開展的建議等。還采用現場觀察法，在進行調研的6個月親自跟隨學校衛生監督員到學校進行現場觀察和深入訪談，并做好筆錄。

對于結構式訪談、該區衛生監督所的部門資料和現場觀察的筆錄等定性資料進行分析和歸納，進行描述性分析和解釋性分析。

2 結果與分析

2.1 學校食品監督工作有待加強

該區衛生監督所在2013年進行了2個多月專題調研，對區內隨機抽查的72所各級學校和幼兒園的衛生現狀進行監督執法。監督結果顯示該區部分學校負責人，特別是校長嚴重缺乏衛生知識和學校衛生法律法規意識。由于學校食堂采用承包責任制度，由承包公司或承包人全權負責，導致衛生管理制度不健全不落實，學校不想管、不投入，食堂普遍存在硬件設施陳舊、加工場所面積狹小、流程布局不符合衛生要求、洗消間和消毒設施缺乏等問題。

截至2013年6月，該區276所學校食堂食品衛生量化分級評級A級只有16所，B級只有75所，離廣州市穗府辦〔2007〕66號文件“學校食堂都必須達到B級以上”的要求還有較大差距。

2.2 《學校衛生工作條例》滯后且不完善

《學校衛生工作條例》(以下簡稱《條例》)是學校衛生監督的主要法律依據，《條例》是我國第一部關于學校衛生工作的法規性文件，它開創了學校衛生工作有法可依的局面，促使其走上監督的標準化和執法的程序化的管理軌道[3]。

由于《條例》是國務院1990年批準，國家教委和衛生部聯合發布的，距離現在已經有23年時間，明顯存在局限性。①實施細則缺乏詳細規定，部門間工作不明確。《條例》從頒布以來，一直沒有出臺具體實施辦法和細則，造成了與《條例》有關的職能部門權責不清楚，工作連動性差，使《條例》實施不力。如關于定期對學生進行體檢的問題，《條例》第十一條規定了體檢這一責任由學校承擔；第十四條規定學校可以根據條件履行體檢的義務；而第二十五條規定各級衛生行政部門應當做好該工作。這些規定，使教育部門和衛生行政部門責任不明確，阻礙順利開展學校衛生工作[4]。②義務與法律責任不明確。《條例》沒有詳細說明不履行相應義務的法律責任。如《條例》第五章“獎勵與處罰”中沒有明確當學校違反《條例》的規定時會受到處罰。由于法律責任不明確，《條例》的執行遇到障礙，對違反《條例》的行為沒有限制力[5]。另外，《條例》在立法目的、監督對象、內容和處罰力度上也明顯不能滿足目前學校衛生工作的需要。

2.3 投入不足，經費保障未落實

政府每年投入每一個區的衛生監督資金是有限的，沒有落實經費保障，對衛生監督工作帶來極大的困難。①在衛生知識培訓方面，面臨培訓經費不足，區衛生局領導和衛生監督所領導要親自到市里有關部門爭取培訓經費，只舉辦了兩期學校和托幼園所負責人衛生知識培訓班。②在執法裝備方面，2012年增加了車輛編制及經費，購置了3輛衛生監督車，現有監督用車7輛(其中2輛車已到報廢年限)，暫時緩解了衛生監督用車不足的局面。但由于監督工作繁重，監督用車不足的問題仍然突出，還沒有達到編制15輛的《衛生監督機構建設指導意見》標準，而用于學校衛生監督的車輛僅1輛，每次監督用車需東西兩片駕駛，監督效率較低。目前還沒有現場快速檢測車裝備，其他現場取證的工具也非常欠缺，如照相機、攝相機等這些執法裝備遠遠未能滿足監督工作的需要。③在衛生監督信息化建設方面，由于經費不足，衛生監督信息化建設的三大系統中的衛生監督系統、行政處罰系統，以及與之相配備的現場辦公信息化裝備均未安裝，大大影響了衛生監督的力度，影響了衛生監督的發展。

2.4 監督任務繁重，稽查缺位

衛生監督的工作任務艱巨和繁瑣，衛生監督的工作人員數量不能滿足工作的需要，造成了衛生監督員的工作負荷過大。①該區衛生監督所由于受編制限制，學校衛生監督科只有4名監督員和2名協管員，同時他們還兼顧職業衛生監督的工作。除了日常衛生監督工作之外，還要承擔政府臨時布置的重大節日和專項檢查的任務，如“元旦、春節期間學校衛生監督專項檢查”工作、高考中考考點學校衛生專項檢查、SARS及人禽流感等傳染病的防控等專項檢查等任務。②該區管轄的學校數量眾多，其中幼兒園125所、小學91所、初中38所、大中專院校17所、大學5所，共計集體食堂276所。按照學校集體食堂的食品衛生量化分級管理制度(表1)，學校衛生監督員分別要對16所A級食堂每年進行2次監督、75所B級食堂每年進行3次監督、185所C級食堂每年進行5次監督，全年監督共1182頻次，每次監督必須有兩名監督員，則每名監督員每天監督2．46頻次，監督人員缺乏，工作任務繁重，學校監督員難以兼顧職業衛生的監督工作。③對學校衛生監督員稽查不夠。學校衛生監督稽查工作是為了預防和糾正衛生監督員的執法過錯，保證公正地進行學校衛生監督工作。該區衛生監督所現設置有6個業務科室(公共衛生監督科一科、公共衛生監督科二科、學校職業衛生監督科、醫療衛生監督科、綜合科、辦證科)和1個行政后勤科室(所辦公室)。每一名學校衛生監督員負責幾條街道的學校衛生監督工作，學校衛生監督員的行為是否合法和廉潔，缺乏專門的稽查小組對其進行監督。

表1 食品衛生監督量化分級表

2.5 學校衛生工作發展不平衡

由于《條例》存在缺乏配套的實施細則、義務與法律責任不明確等問題，導致了學校衛生工作發展不平衡。①監督部門的執法重點在處罰，忽視了教育和宣傳。2012年對日常監督中發現違反《食品衛生法》的學校、幼兒園飯堂依法進行警告和罰款等處罰，總共處罰72個學校食堂，共處以罰款39500元，依法取締1個幼兒園食堂。由于學校衛生監督的手段主要是處罰，教育和宣傳的手段未能發揮作用，對學校衛生工作缺乏適當的引導。加之學校衛生工作人員衛生知識和法律意識相對缺乏，對違法違規的行為也不清楚。在隨訪2013年3月專項整治工作時發現被處罰的食堂仍然存在相同的問題。②學校“重教學，輕衛生”的現象比較嚴重。學校領導把大量經費投入到教學中，而投放于學校衛生的資金遠遠不足，導致學校衛生的軟件和硬件設施落后，在人員和經費上也得不到保障。③衛生監督部門與教育部門連動性差，未能最大地發揮協調和配合的作用，造成《條例》實施不力的結果。所以，學校衛生工作發展不平衡不但成為學校衛生工作順利開展的阻礙因素，而且也是學校衛生監督工作的薄弱環節。

3 討論與建議

3.1 改革學校衛生監督管理體制，強化政府職能

2000年，衛生部印發《關于衛生監督體制改革的意見》，明確指出按照政事分開和精簡、效能、統一的原則，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的衛生監督體制，真正開啟了以執法為核心的衛生監督體制改革序幕[6]。2000年1月，全國衛生監督體制改革，廣東省各級衛生監督機構調整了組織建設、工作運轉及人員、經費、設備和辦公用房等相應衛生資源的配置情況。一方面，改革學校衛生監督管理體制，衛生監督部門和教育部門應增強衛生健康意識，科學地做好學校衛生工作，將食品衛生、環境衛生和健康教育統一于學校衛生的監督和管理工作中，確保學生安全。同時，強化政府職能，清楚明確各職能部門的權責，各部門間密切合作，以利于順利開展學校衛生工作。另一方面，《條例》頒布以來，學校衛生工作得到很大發展，同時，《條例》頒布已久，明顯滯后，未能滿足迅速發展的學校衛生工作的需要。因此，急需修改和完善《條例》的工作目的、監督對象、檢查內容、執法主體和處罰力度等實施細則。隨著2009年6月1日《食品安全法》的頒布和《食品衛生法》的廢止，學校衛生監督的一系列法律法規也應加強和完善，以達到學校衛生監督工作有法可依的目的[7]。

3.2 加大資金投入，保障機構運轉

衛生監督所為衛生行政部門執行衛生監督執法機構，除了財政撥款外，沒有其他經費來源。財政部、國家計委和衛生部《關于衛生事業補助政策的意見》明確要求，各級衛生監督機構履行衛生管理和監督職責，所需經費由同級財政預算支出，包括人員經費、公務費、業務費和發展建設支出。因此，政府需要完善衛生監督財政保障機制。政府支持衛生監督機構加強基本建設，充分保證衛生監督所開展各項業務和發展所需的經費，尤其應在開展衛生知識培訓、執法裝備和衛生監督信息化建設3方面加大投入。只有按照統籌規劃、突出重點、分步實施的原則加強衛生監督執法機構基礎設施建設，改善業務用房、通訊工具、車輛、取證器材和監測設備等裝備條件，才能提高學校衛生監督檢驗水平。

3.3 加強學校食品衛生監督工作

學校食品衛生監督是學校衛生監督的重要內容，因此，應依法加強食品工作，強化衛生監督尤為重要。調查過程中，該區學衛監督科副主任再次強調學校食品衛生監督工作的緊迫性和重要性。針對校長學校衛生相關法律法規和衛生知識嚴重缺乏這一現象，衛生監督部門應主動協同教育部門開展學校領導、學校衛生管理人員、食品從業人員的食品衛生知識及法律法規的培訓，增強學校的法律意識和食品衛生意識。同時，協助學校成立衛生管理組織機構和健全各項衛生管理制度，加大監督力度，督促各項制度及法律法規的貫徹落實，例如，推廣食品采購臺賬制度，把好食品原料進入關。在日常監督中，還應不定期開展專項整治，消除學校食品衛生安全隱患，積極推行食品衛生量化分級管理，促進學校食堂硬件設施的升級改造。由于學校衛生工作缺乏連動性，監督部門在發現食品衛生隱患時，不但應及時向教育行政部門通報，還應主動聯合相關部門進行學校食品衛生檢查。

3.4 加強隊伍建設，提高人員素質和監督效率

衛生人力資源是衛生監督部門的核心資源，人力資源的數量和質量決定了衛生監督工作的效率和效果。必須加強衛生監督隊伍建設，提高人員素質和監督效率。①增加學校衛生監督員的數量。衛生部頒布的《中國2000年預防保健戰略目標制定》對衛生監督隊伍有明確的要求，規定每萬人口配備1.5名衛生監督員，可以根據實際需要，適當增加衛生監督人員。同時，根據客觀情況，完善衛生監督體系的人員編制制度，調整衛生監督所的人員編制，嘗試把協管員納入到事業編制內。為適應衛生監督工作的快速發展變化，國家應盡早出臺衛生監督機構定編方案，優化配置各地衛生監督的人力資源。②提高學校衛生監督員素質。學校衛生監督是一項技術性和法律規范性很強的工作，隨著預防性衛生監督的增強以及社會法制化發展的要求，學校衛生監督員理應具備扎實的醫學衛生知識、一定的理工和法學基礎知識。學衛監督科的4名監督員和2名協管員反應，他們的理工學科和法學知識不能滿足現在工作的要求。因此，為了提高衛生監督的效率和效果，提高衛生監督員素質非常必要。

3.5 加強衛生監督稽查，完善執法責任制度

為了監察和制止衛生監督員的執法過錯行為，保證學校衛生監督工作科學和合法地進行，應該建立衛生監督稽查制度，對學校衛生監督員行為的合法性和廉潔性進行監察和復查。一方面，可以在該區衛生監督所設置行政監察科室，按一定比例配備稽查人員[8]。設置行政監察科室的目的是預防濫用職權和行政不作為等違法違規現象，為衛生監督部門樹立有法可依、執法必嚴和違法必究的良好形象。2012年9月28日頒布的《學校衛生監督工作規范》對學校衛生監督員的工作做出明確的規定，稽查人員應該根據該規范，對衛生監督人員行為的合法和合理性進行科學的界定。另一方面，建立對衛生監督員的舉報機制。通過向社會招募社會監督員，讓其參與到學校衛生監督的工作中，對學校衛生監督工作的不完善之處提出改善意見。在日常工作中，行政稽查科室應該積極接受群眾的舉報，迅速開展調查，并向社會公布調查結果。同時，還可以聘請其他衛生部門領導為學校衛生社會監督員，分別對學校衛生監督員和學校衛生工作人員進行監察，促使衛生監督部門和教育部門更好地完善學校衛生工作的監督和管理。

[1]樊立華，王瑾.衛生監督學[M].北京:人民衛生出版社，2005.

[2]徐天強.衛生監督工作指南[M].上海:上海科學技術出版社，2012.

[3]姜偉林，楊瑞婷，陳迎春.我國農村衛生監督體系存在的問題及對策[J].醫學與社會，2010，23(11):59-61.

[4]李恒，任元鵬，高蕾.衛生行政訴訟案例分析及衛生監督執法探討[J].醫學與社會，2012，25(12):62-64.

[5]陶芳標.學校衛生工作法律效力淵源及其支持性政策[J].中國學校衛生，2013，34(1):1-4.

[6]廣東省衛生監督體制改革研究課題組.廣東省衛生監督體制改革研究報告[M].廣州:中山大學出版社，2010.

[7]孫莉.關于學校衛生監督的問題與對策探討[J].中國衛生產業，2012，9(6):86.

[8]程才.華東地區主要城市衛生監督機構下設機構規范化分析[J].醫學與社會，2013，26(8):33-38.