我國高等教育質量保障的歷程、挑戰與展望

摘要：我國高等教育質量保障隨同高等教育快速發展的步伐，先后經歷了合格評估、優秀評估、隨機性水平評估和水平評估四種形式，基本形成了我國特色的評估制度，正逐步向規范化、科學化、專業化和制度化階段發展。雖然首輪評估“意義重大，成績顯著”，但存在“評估結果與現實矛盾”等諸多問題以及政府強權模式占主導地位等挑戰。論文認為，我國高等教育質量保障的最終目的就是提高高等教育質量、“推動高等教育內涵式發展”。站在未來與歷史的節點上，中國高等教育質量保障既不應是中國獨有的評估現象，也不應是西方的機械翻版，我們應聚焦于“為教育而評估”的質量保障觀、建立國家教育質量標準體系等四個方向求發展。

關鍵詞：高等教育；質量保障；評估；質量保障觀；內涵式發展

中圖分類號：G40-058 文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2014）04-0075-06

自1999年中國高校擴招后，高校規模迅速擴大。毫無疑問，我國高等教育經歷了世界高等教育史上絕無先例的跨越式、超常規的“外延發展模式”。2010年具有高等教育文化程度的人口為119億人，每10萬人中具有高等教育文化程度的由3611人（2000年）上升到8930人[1]；毛入學率從1998年的976%提高到2011年的269%。我國用不到10年時間跨越式走過了發達國家數十年甚至上百年走過的從精英教育到大眾化教育的發展階段，而且順利越過了南美和非洲部分發展中國家雖先于我國實現高等教育大眾化，但毛入學率普遍停頓在18%至23%的“過渡期”和“停滯期”。今天，我國高等教育大眾化水平進一步提高，3167萬人的在學總規模超過俄羅斯、印度和美國，穩居世界第一，成為世界第一的高等教育大國。然而，一個明顯的事實是，一些高校的物質條件、制度建設、人才建設乃至心理準備程度，都沒有達到承擔大規模教育任務的能力。面對這個現實而又急迫的問題，質量提升已成為進入高等教育大眾化階段后“重中之重”的任務，中國高等教育質量保障之歷程走進了最為重要的歷史節點。

一、我國高等教育質量保障機構的歷程

（一）試點階段（1985—1990年）

1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，教育管理部門要“定期對高等學校的辦學水平進行評估”[2]，由此開始了有計劃、有組織的高校評估。1990年，中華人民共和國國家教育委員會頒發《普通高等學校教育評估暫行規定》（第14號），對高等教育評價性質、目的、任務、指導思想和基本形式等都作了明確規定，確立了我國高等教育評估制度的基本框架。這是我國第一個高等教育評價方面的法規性文件，標志著我國教育評價進入了一個穩步發展的新階段。

據不完全統計，1990年，國家教委組織的院校評估試點工作涉及8個部委、6個省市的近500多所學校，評估內容包括辦學水平評估、專業評估和課程評估等多種試點工作。這標志著我國教育評價工作開始起步。

（二）實驗性評估階段（1991—2001年）

1991年6月，“中國高等教育評估研究協作組”在天津成立后，確定了“八五”期間四個教育評估方面的研究課題，并積極開展了一系列卓有成效的工作。1993年2月頒布的《中國教育改革和發展綱要》明確指出“建立各級各類教育的質量標準和評估指標體系”，各地教育部門要把檢查評估學校教育質量作為一項經常性的任務[3]。

從1994年開始，國家教委開始實施普通高等學校本科教學工作水平評估。其特征是區分高校類型，以三套方案進行評估：一是對新建本科院校實施“合格評估”；二是對辦學歷史較長、水平較高的重點大學進行“優秀評估”；三是對介于兩者之間的高校進行“隨機性水平評估”[4]。截至2001年，教育部共完成對254所學校的評估，其中合格評估192所，優秀評估16所，隨機性水平評估46所。

這一階段，高等教育質量保障活動的開展尚屬于實驗性評估。同期，江蘇、上海、云南等省（市）建立了10多家教育評估機構，大學排行等自發性社會評價組織也越來越活躍。

（三）5年一輪正式評估階段（2002—2008年）

2002年6月，教育部將合格評估、優秀評估和隨機性水平評估三種形式的評估進行了重新調整，合三為一，統一為現行的“普通高等學校本科教學工作水平評估”[4]。2003年，教育部在《2003—2007年教育振興行動計劃》中將“完善高等學校教學質量評估與保障機制”作為一項制度加以確立，確定實行5年一輪的普通高校教學工作水平評估制度[5]。2004年8月12日，教育部印發了《普通高等學校本科教學工作水平評估方案（試行）》（教高廳〔2004〕21號），設立了國家層面上的高等教育教學評估中心等專業機構，全面啟動周期性教學評估工作（簡稱“首輪評估”）。首輪評估，標志著我國高等教育教學評估工作開始進入一個規范化、制度化的發展階段。

首輪評估中，教育部動用的6000人次進校聽課15萬余門，審閱畢業論文29萬余份，召開座談會2500多個[6]。公眾印象深刻，正因為是在大規模擴招的背景下開展了首輪評估，解決了本科教學辦學條件、教學制度等迫在眉睫的問題。

（四）新一輪正式評估（2009—）

2009年初，教育部高等教育司和評估中心聯合制定了《普通高等學校本科教學工作合格評估方案》。同年年底，來自全國20個省的20所新建本科院校參與了評估方案調研試點工作，并初步理清了一些評估問題。

2011年，教育部辦公廳頒發了《開展普通高等學校本科教學工作合格評估的通知》（教高廳[2011]2號）等一系列文件，確定了新一輪“合格評估”方案：以學校自我評估為基礎，以院校評估、專業認證及評估、國際評估和教學基本狀態數據常態監控為主要內容的高等教育教學評估頂層設計[7]。這一年共有37所新建院校接受了合格評估。

如果說我國早期的質量保障更多地關注辦學條件、教育資源等“外延式評估”的話，那么，從2009年開始的新一輪評估則是需要關注高校特色、學生發展等“內涵式評估”。2009年，啟動的新一輪評估中，僅教育部高等教育評估中心組織的評估已近80所高校，各省級評估中心也評估了幾百所。

1994-2002年間，教育部共完成對254所學校的評估。2003年教育部正式啟動5年一輪的教學工作水平評估制度。截至2008年，全國總計1300多所普通本科、專科院校接受了評估，其中本科院校589所，“優秀”率為72%，“良好”率為24%，“合格”率為4%，“不合格”率為0%（見表1）[6] 。

正是這樣高的優秀率引起了社會對“評估結果與現實矛盾”的爭議；同時，評估結果尚未應用于與國家教育財政撥款和教育資源的分配等產生直接關聯的領域，沒有發揮較好的功效。

二、我國高等教育質量保障體系的現狀

20世紀80年代以來，我國政府開始關注高等教育質量保障。從政策層面看，雖然尚未出現專門的高等教育質量政策文本，但在黨中央、國務院和教育部等部委頒發的教育政策文本中，間接或直接涉及高等教育質量內容的政策很多：例如，《關于教育體制改革的決定》（1985年）、《關于開展高等工程教育評估研究和試點工作的通知》（1985年）、《普通高等學校教育評估暫行規定》（1990年）、《中國教育改革和發展綱要》（1993年）、《教育法》（1995年）、《高等教育法》（1998年）、《關于加強高等學校本科教學工作，提高教學質量的若干意見》（2004年）、《關于進一步加強高等學校本科教學工作的若干意見》（2005年）、《教育部關于進一步深化本科教學改革全面提高教學質量的若干意見》（2007年）、《關于普通高等學校本科教學評估工作的意見》（2011年）等。

自21世紀90年代末起，國家教育部、各省（市）、各高校就開始成立了高等教育評估機構進行評估工作，同時一些社會評價機構也開展了大學排名的活動。目前，我國質量保障組織機構分為四個層次：一是中央政府層面的質量保障機構，如教育部高等教育教學評估中心；二是20多家省級層面評估機構，如云南省高等教育評估中心；三是2000多所高校內部的評建室；四是社會層面20多家機構的大學排名等（見圖1）。

張建新1；S*2，

2004年，高等教育首輪評估制度的建立使得教學評估工作開始走入規范化發展階段。2011年10月13日，教育部《普通高等學校本科教學評估工作的意見》（教高[2011]9號）等一系列政策文件確立了未來高校評估制度：一是建立健全學校自我評估，政府、學校、專門機構和社會多元評價相結合，以院校評估、專業認證及評估、國際評估和教學基本狀態數據常態監測為主要內容；二是鼓勵在相關領域開展國際評估；三是采取“管辦評分離”原則，逐步形成科學且有效的評估工作體系[7] 。

追溯歷史，我國高等教育評估方案可分為三個階段：一是1994年使用合格評估方案，分成綜合大學、工科院校、民族院校、師范院校等10種評估了“文化大革命”后建立的168所高校；二是從1995年開始的高校教學工作優秀評估試點評估了10多所高校，1999年開始對辦學歷史較長的本科高校開展隨機性水平評估；三是2002年開始實施“普通高等學校本科教學工作水平評估”將合格評估、優秀評估和隨機性水平評估“合三為一”的一種以本科教學工作全局為對象的整體性評價方案。

質量保障方法主要有國家評估與高校內部評估兩種。國家評估主要包括三種：一是合格評估，由國家教育部對新建高校辦學及質量審定的一種認可制度，在該校培養出第一屆畢業生時進行，鑒定結論分為“合格”“暫緩通過”和“不合格”三種，凡不合格學校，區別情況責令其限期整頓、停招或停辦；二是辦學水平評估，是由學校上級主管部門組織實施的一種診斷性評估，包括綜合評估（全面考察學校工作及教育質量）和專項評估（專業評估、課程評估、部門工作評估等），結論分為優秀、良好、合格、不合格四種，不合格的責令整頓，待后再次進行評估；三是選優評估，是在辦學水平評估基礎上以遴選優秀、表彰先進、激勵后進為目的評估，分為省（部門）和國家兩級[7]。

2002年，中國實行的普通高等學校本科教學工作水平評估方案有7個一級指標和辦學特色，18個二級指標，39個觀測點[6]。2004年，教育部修改的評估方案，保持了7個一級指標和辦學特色不變，把二級指標增加到19個，觀測點增加至44個，評估結論分為“優秀”“良好”“合格”和“不合格”四種。2011年初，在教育部下發的《普通高等學校本科教學工作合格評估指標體系》中，評估指標體系中的一級指標即包括：辦學指導思想與領導作用、師資隊伍、教學條件與利用、專業與課程建設、質量管理、學風建設與學生指導、教學質量共7個方面。在這7個一級指標中共包含有20個二級指標（見表2），39個觀測點，評估結論為“合格”“暫緩通過”和“不合格”三種。

“合格評估”強調的核心內涵是“四個促進、三個基本、兩個突出、一個引導”[6]。首先，合格評估的目標是“四個促進”，即促進教學經費投入、促進教學條件改善、促進教學規范管理、促進教學質量提高；其次，合格評估的條件是“三個基本”，即辦學條件基本達標、教學管理基本規范、教學質量基本有保證；再次，合格評估的方向是“兩個突出”，即突出為地方以及行業經濟和社會發展服務、突出培養應用型專門人才；最后，合格評估的落腳點是“一個引導”，即引導高校建立健全內部質量保障體系[6]。 新一輪高校評估的重大變革是今后不同層次的高校不再按照一把尺子衡量，評估的標準將從“優秀”變成“合格”，鼓勵學生、家長以及社會公眾監督[9]。

三、我國高等教育質量保障的影響及挑戰

“意義重大，成績顯著。”[10]這八個字是對我國首輪評估的歸納。南方課題組對333份問卷調查得出的正面的結論：一是促進高校規范教學管理；二是改善高校辦學條件；三是提高本科教學工作在學校工作中的地位；四是凝練辦學特色；五是總結了辦學經驗[10]（見圖2）。

總體上說，質量保障對學校有三方面的積極作用：一是為學校提出了凝練辦學理念、明確辦學定位的優先任務；二是為學校提供了總結辦學經驗、整改存在問題的反思過程；三是為學校、學生、企業創造了三方共同受益的機遇，提高了社會認可程度。然而，我們面臨的挑戰更加突出，主要表現為以下三個方面：

（一）政府集權模式在評估中占主導

多年來，我國公立高校都是國家出資辦學，國家管理及領導，高等院校的評估自然是“由各級人民政府及其行政教育部門組織實施”[11]。這就決定了高教評估中政府行為的“集權”模式。此外，政府評估學校的“一廂情愿”的單向性關系使學校基本上處于“要我評”的被動狀態，不是“我要評”的主動狀態。

（二）質量保障機構尚不健全

盡管我國有比較完備的4個層次的教育質量管理系統，然而卻缺少專職行使高等教育質量保障職能，并能整合各層次的權威機構，造成中央政府和地方政府之間、政府與高等學校之間出現目標不清、職能不明、效率低下等現象[12]。

（三）質量保障方面的法律不健全

高等教育質量保障體系的法律建設落后于實際需要。雖然《教育法》和《高等教育法》中的確規定了教育質量評價方面的內容，但迄今為止，高等教育質量保障體系建設的專門法規還沒有，23年前頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》（1990）已經明顯滯后了[12]。

四、我國高等教育質量保障的展望

《中國共產黨第十八次全國代表大會上報告》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》等國家政策，都強調“走以質量提升為核心的內涵式發展道路”。新一輪的教育改革將是把偏重于數量、規模增長和空間拓展的“外延式發展”，轉變為強調發展的同時，更加注重質量和效益提升、創新驅動的“內涵式發展”，而質量提升的根本是建立完善的教育質量保障體系。

站在未來與歷史的節點上，中國高等教育質量保障既不應該是中國獨有的評估現象，也不應該是西方的機械翻版，應該聚焦于下列四個方向：

（一）樹立“為教育而評估”的質量保障觀

建立教育質量保障體系的一個首要前提是真正明白內涵建設中“教育質量”的內涵及外延，全體利益相關者都要樹立一種“為教育而評估”的質量觀。建立質量保障體系首先必須明確一個定位：教育評估僅是一種“手段”，而改進和發展教育才是“目的”。如果倒置了目的和手段的觀念，“為教育而評估”就會變為“為評估的教育”，評估就會成為一種強權政治，一種損害教育發展的控制，高校的自主性就蕩然無存，教育品質就無從提升。學校是評估的主體，學生是最主要的評估參照系。只有樹立“為教育而評估”的質量保障觀，才能真正體現 “以評促建，以評促改，以評促管，提高質量”的20字方針的內涵。

（二）建立國家教育質量標準體系

在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中， “制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系” 已明確提出[13]。建立教育質量保障體系的重要環節是制定國家教育質量標準體系，明確各級各類教育對質量的基本要求，也是教育質量保障的一個“重要綱領”。如果在未來五年間，按照《綱要》規定，完成各級各類教育質量保障的國家標準制定，能夠達到“綱舉目張”的推進作用[14]。

（三）完善教育質量保障制度

《國家教育事業發展第十二個五年規劃》提出了三個重點任務：一是建立健全專業認證機制，成立“具有獨立法人資格的專業認證機構”；二是“加強高等教育評估認證領域的國際交流”，推動醫學教育等領域按國際慣例進行專業認證，鼓勵高校參加國際質量管理認證；三是推進教育質量信息公開，加強教育質量的社會監督，“建立教育質量年度報告發布制度”[15] 。

（四）建立多重評估主體的教育質量保障機構

教育質量保障需要以科學的方法、專業化的機構和隊伍作為支撐。需要依托高校和教育科研機構，“分門別類建設一批教育教學質量監測評估專門機構”[15]，促進多元化的中介評估機構的建設，形成一支以教育評估專家為主體、廣泛吸納各種社會力量參與的評估隊伍。

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[13]中華人民共和國教育部. 國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[R]. 2010-07-29.

[14]韓民.專家解讀：建立質量保障體系 全面提高教育質量[N].中國教育報，2012-08-01（2）.

[15]中華人民共和國教育部.國家教育事業發展第十二個五年規劃[Z]. 2012-06-14.

（一）政府集權模式在評估中占主導

多年來，我國公立高校都是國家出資辦學，國家管理及領導，高等院校的評估自然是“由各級人民政府及其行政教育部門組織實施”[11]。這就決定了高教評估中政府行為的“集權”模式。此外，政府評估學校的“一廂情愿”的單向性關系使學校基本上處于“要我評”的被動狀態，不是“我要評”的主動狀態。

（二）質量保障機構尚不健全

盡管我國有比較完備的4個層次的教育質量管理系統，然而卻缺少專職行使高等教育質量保障職能，并能整合各層次的權威機構，造成中央政府和地方政府之間、政府與高等學校之間出現目標不清、職能不明、效率低下等現象[12]。

（三）質量保障方面的法律不健全

高等教育質量保障體系的法律建設落后于實際需要。雖然《教育法》和《高等教育法》中的確規定了教育質量評價方面的內容，但迄今為止，高等教育質量保障體系建設的專門法規還沒有，23年前頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》（1990）已經明顯滯后了[12]。

四、我國高等教育質量保障的展望

《中國共產黨第十八次全國代表大會上報告》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》等國家政策，都強調“走以質量提升為核心的內涵式發展道路”。新一輪的教育改革將是把偏重于數量、規模增長和空間拓展的“外延式發展”，轉變為強調發展的同時，更加注重質量和效益提升、創新驅動的“內涵式發展”，而質量提升的根本是建立完善的教育質量保障體系。

站在未來與歷史的節點上，中國高等教育質量保障既不應該是中國獨有的評估現象，也不應該是西方的機械翻版，應該聚焦于下列四個方向：

（一）樹立“為教育而評估”的質量保障觀

建立教育質量保障體系的一個首要前提是真正明白內涵建設中“教育質量”的內涵及外延，全體利益相關者都要樹立一種“為教育而評估”的質量觀。建立質量保障體系首先必須明確一個定位：教育評估僅是一種“手段”，而改進和發展教育才是“目的”。如果倒置了目的和手段的觀念，“為教育而評估”就會變為“為評估的教育”，評估就會成為一種強權政治，一種損害教育發展的控制，高校的自主性就蕩然無存，教育品質就無從提升。學校是評估的主體，學生是最主要的評估參照系。只有樹立“為教育而評估”的質量保障觀，才能真正體現 “以評促建，以評促改，以評促管，提高質量”的20字方針的內涵。

（二）建立國家教育質量標準體系

在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中， “制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系” 已明確提出[13]。建立教育質量保障體系的重要環節是制定國家教育質量標準體系，明確各級各類教育對質量的基本要求，也是教育質量保障的一個“重要綱領”。如果在未來五年間，按照《綱要》規定，完成各級各類教育質量保障的國家標準制定，能夠達到“綱舉目張”的推進作用[14]。

（三）完善教育質量保障制度

《國家教育事業發展第十二個五年規劃》提出了三個重點任務：一是建立健全專業認證機制，成立“具有獨立法人資格的專業認證機構”；二是“加強高等教育評估認證領域的國際交流”，推動醫學教育等領域按國際慣例進行專業認證，鼓勵高校參加國際質量管理認證；三是推進教育質量信息公開，加強教育質量的社會監督，“建立教育質量年度報告發布制度”[15] 。

（四）建立多重評估主體的教育質量保障機構

教育質量保障需要以科學的方法、專業化的機構和隊伍作為支撐。需要依托高校和教育科研機構，“分門別類建設一批教育教學質量監測評估專門機構”[15]，促進多元化的中介評估機構的建設，形成一支以教育評估專家為主體、廣泛吸納各種社會力量參與的評估隊伍。

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[14]韓民.專家解讀：建立質量保障體系 全面提高教育質量[N].中國教育報，2012-08-01（2）.

[15]中華人民共和國教育部.國家教育事業發展第十二個五年規劃[Z]. 2012-06-14.

（一）政府集權模式在評估中占主導

多年來，我國公立高校都是國家出資辦學，國家管理及領導，高等院校的評估自然是“由各級人民政府及其行政教育部門組織實施”[11]。這就決定了高教評估中政府行為的“集權”模式。此外，政府評估學校的“一廂情愿”的單向性關系使學校基本上處于“要我評”的被動狀態，不是“我要評”的主動狀態。

（二）質量保障機構尚不健全

盡管我國有比較完備的4個層次的教育質量管理系統，然而卻缺少專職行使高等教育質量保障職能，并能整合各層次的權威機構，造成中央政府和地方政府之間、政府與高等學校之間出現目標不清、職能不明、效率低下等現象[12]。

（三）質量保障方面的法律不健全

高等教育質量保障體系的法律建設落后于實際需要。雖然《教育法》和《高等教育法》中的確規定了教育質量評價方面的內容，但迄今為止，高等教育質量保障體系建設的專門法規還沒有，23年前頒布的《普通高等學校教育評估暫行規定》（1990）已經明顯滯后了[12]。

四、我國高等教育質量保障的展望

《中國共產黨第十八次全國代表大會上報告》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》等國家政策，都強調“走以質量提升為核心的內涵式發展道路”。新一輪的教育改革將是把偏重于數量、規模增長和空間拓展的“外延式發展”，轉變為強調發展的同時，更加注重質量和效益提升、創新驅動的“內涵式發展”，而質量提升的根本是建立完善的教育質量保障體系。

站在未來與歷史的節點上，中國高等教育質量保障既不應該是中國獨有的評估現象，也不應該是西方的機械翻版，應該聚焦于下列四個方向：

（一）樹立“為教育而評估”的質量保障觀

建立教育質量保障體系的一個首要前提是真正明白內涵建設中“教育質量”的內涵及外延，全體利益相關者都要樹立一種“為教育而評估”的質量觀。建立質量保障體系首先必須明確一個定位：教育評估僅是一種“手段”，而改進和發展教育才是“目的”。如果倒置了目的和手段的觀念，“為教育而評估”就會變為“為評估的教育”，評估就會成為一種強權政治，一種損害教育發展的控制，高校的自主性就蕩然無存，教育品質就無從提升。學校是評估的主體，學生是最主要的評估參照系。只有樹立“為教育而評估”的質量保障觀，才能真正體現 “以評促建，以評促改，以評促管，提高質量”的20字方針的內涵。

（二）建立國家教育質量標準體系

在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中， “制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系” 已明確提出[13]。建立教育質量保障體系的重要環節是制定國家教育質量標準體系，明確各級各類教育對質量的基本要求，也是教育質量保障的一個“重要綱領”。如果在未來五年間，按照《綱要》規定，完成各級各類教育質量保障的國家標準制定，能夠達到“綱舉目張”的推進作用[14]。

（三）完善教育質量保障制度

《國家教育事業發展第十二個五年規劃》提出了三個重點任務：一是建立健全專業認證機制，成立“具有獨立法人資格的專業認證機構”；二是“加強高等教育評估認證領域的國際交流”，推動醫學教育等領域按國際慣例進行專業認證，鼓勵高校參加國際質量管理認證；三是推進教育質量信息公開，加強教育質量的社會監督，“建立教育質量年度報告發布制度”[15] 。

（四）建立多重評估主體的教育質量保障機構

教育質量保障需要以科學的方法、專業化的機構和隊伍作為支撐。需要依托高校和教育科研機構，“分門別類建設一批教育教學質量監測評估專門機構”[15]，促進多元化的中介評估機構的建設，形成一支以教育評估專家為主體、廣泛吸納各種社會力量參與的評估隊伍。

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