少數民族高寒山區 貧困現狀調查與對策建議

歐良正+蒙正友

通道縣位于湖南省西南邊陲，懷化市最南端，地處武陵山脈邊緣，北與本省靖州縣、緩寧縣接壤，西與貴州的黎平縣相連，南與廣西的三江縣、龍勝縣交界。夏、商、周時期為荊州西南隅要服之地，春秋戰國時期屬黔楚中地，漢三國時期為武陵郡鐔成地，自古有“南楚極地，北越襟喉”之稱。

全縣轄21個鄉（鎮）、242個村，總人口23.3萬，其中有農業人口18.8萬。全縣總面積2236平方公里，縣內居住著侗、漢、苗、瑤等13個民族，其中以侗族為主，占總人口的 78.3%，是湖南省成立最早的少數民族自治縣。2012年被列為國家新一輪扶貧開發工作重點縣，到2013年底，全縣有貧困人口6.36萬人，貧困依然是最大的縣情。

通道縣少數民族高寒山區基本概況

通道縣海拔500米以上的少數民族高寒山區村主要分布在大高坪、傳素等14個鄉鎮，共36個村（上報36個，由于全省指標控制僅批復14個），受“十二五”期間貧困村指標的限制，36個村僅有國定村3個，省定村7個。

（一）人口及經濟發展狀況。36個村共有213個村民小組，6525戶28379人，幾乎全是少數民族人口。有原造冊登記扶貧對象戶632戶、2673人，低保戶653戶、1219人，占全縣貧困人口的6.12%。36個村目前沒有一個村有主導產業，村民收入主要以外出務工的勞務收入為主。經統計，2012年底，36個村農民人均純收入僅1640元。

（二）自然資源狀況。36個村總面積有492170畝，水田面積22297畝、旱地面積4493畝、山地面積458394畝。這些少數民族高寒山區山高坡陡，交通不便，自然資源匱乏，信息不暢，農民增收乏力。

（三）社會發展狀況。有飲水困難人口12202人，無房、危房戶576戶，有23個村未通廣播電視，未通暢村20個，未通暢里程252公里；36個村沒有一個村有小學，教學點也所剩無幾，適齡兒童都得到離家十幾里甚至二十幾里地的鄉鎮中心校讀書，受經濟條件限制，村民受教育程度低；合格的村級衛生室幾乎沒有，村民看病就醫依然困難。有11個村在“十一五”期間實施了整村推進，但由于貧困程度深，資金投入有限，效果不佳。

少數民族高寒山區致貧原因

第一，基礎設施建設嚴重滯后。這些山區大多地理位置偏僻，海拔較高，資源匱乏或單一。由于基礎設施欠賬較多，依然存在行路難、用電難、飲水難、讀書難、看病難、生產難等諸多困難，很多基礎設施還是上世紀60、70年代修建的，由于年久失修，加上受自然災害的毀壞，基本上已經破爛不堪，失去了應有的功能。村民生產生活條件十分困難，貧困發生率或返貧率明顯高于周邊地區。

第二，抵御自然災害能力脆弱。通道縣高寒山區村組大多數處于自然災害頻發地帶，如傳素鄉的潘家寨、漁塘、古孟山區，臨口、木腳的上洞、坪水山區，大高坪的黃柏、地了、大高坪山區，獨坡的上巖、新豐、駱團山區等，這些山區海拔高、氣溫低、冰凍時間長，自然條件惡劣，冰災、洪災、旱災時常發生，農民的生產、生活條件十分艱苦，群眾抵御自然災害的能力脆弱。

據不完全統計，2008年全縣高寒山區因冰災凍死耕牛等大牲畜1578頭，凍死、毀損楠竹等林木13萬多畝。36個村停電近一月之久，有線電視、移動網絡、通村公路、農田水利等設施不同程度損壞，農民生產生活受到嚴重影響，導致部分群眾返貧。

第三，資金投入不足。首先，由于政策導向的原因，以往在扶貧開發中沒有設立高寒山區扶貧專項資金，在扶持政策、項目上也沒有對高寒山區給予傾斜和照顧。其次，由于農民自身貧困，投入農業生產建設的資金嚴重不足，有些農戶連種子、化肥、農藥等基本生產資料都無錢購買，更談不上去推廣新技術、新品種、發展多種經營。另外，高寒山區貧困農民收入來源渠道窄，償債能力弱，雖有貸款需求，但金融部門不敢放貸。加上當前金融部門的條塊管理，導致涉農信貸扶貧資金的投入減少，嚴重影響了高寒山區支柱產業的形成和發展。

第四，社會公益事業發展基礎差。高寒山區醫療、文化、教育、通訊條件差，貧困人口就醫難、上學難現象較為普遍。農村社會保障體系不健全，難以有效防止因病致貧、因災致貧、因老致貧現象發生，支出性貧困現象較為嚴重，經濟發展缺乏基礎，農民增收困難。

第五，農民素質普遍較低。據調查，36個高寒山區貧困村中，初中以上文化程度的勞動力只占36%，高中以上僅占4%。他們生活在條件極其艱苦的地區，少文化、缺信息、思想懶、觀念舊、怕風險、無技術、不進取、安現狀，這種客觀現實的存在更進一步地導致了農業生產力水平低下，農業生產成本大，效益差，農民致富本領弱。

第六，沒有特色優勢產業支撐。全縣少數民族高寒山區由于自然地理條件差、信息閉塞、農民觀念陳舊，歷史以來就靠傳統的一家一戶的家庭種植業和家庭養殖業來發展生產、維持生計。加上青壯年勞力或稍有文化的勞力大多外出務工，在家留守人員絕大多數是五、六十歲以上的老弱病殘者和小孩，這些留守人員仍然在大山深處過著“養豬為過年，養雞換油鹽”的傳統生活，根本談不上發展有特色的支柱產業。

第七，村級領導班子帶動能力不強。一是素質低，一些村級領導班子成員文化素質低、年齡老化、思想觀念陳舊，缺乏積極探索的精神。二是政策水平低，一些村干部本來就文化底子薄，但又不肯學習，導致政策理論水平低，對黨的農村政策知之甚少，有的還不如普通群眾懂得多。三是缺乏民主意識，有的喜歡搞“一言堂”，重大問題不經支委會、黨員會和村民代表會議討論，影響班子團結，造成干群關系緊張。四是駕馭全局的能力與水平不高，當前高寒山區農村面臨的新情況、新問題不斷增多，村級領導班子和村干部隊伍建設面臨著新的挑戰，一些村級領導對如何帶領群眾脫貧致富感到茫然失措，束手無策。endprint

對策與建議

（一）科學制定好規劃，實施分類扶持。根據《中國農村扶貧開發綱要2010-2020年》的要求，應在《通道縣“十二五”扶貧開發整村推進規劃》的基礎上，針對高寒山區村實際，分析貧困現狀，找準致貧原因，理清脫貧思路，明確工作重點，認真做好全縣少數民族高寒山區的扶貧規劃編制，切實提高高寒山區扶貧開發工作的準確性、針對性，做到分類指導，根據不同的貧困原因和貧困類型，實施有差別的扶持政策。

如對于傳素鄉潘家寨村，獨坡鄉上巖村、新豐村、駱團村，大高坪的黃柏、地了村等基礎設施較落后的村，在現階段應以改善基礎設施條件為主，為下階段發展產業打好基礎；對于像木腳鄉溪上村、下鄉鄉流源村等基礎設施較為完善的村，應以扶持發展產業為主，幫助他們培育壯大支柱產業。在實際工作中做到“真扶貧、扶真貧”。

（二）依托資源優勢，扶持培育發展主導產業。要充分利用和依托本地資源，培育壯大現有資源，使其逐漸發展成為主導產業，拓寬農戶增收途徑。一是要保護生態和資源、合理采伐利用森林資源，鞏固退耕護林成果。二是依據資源優勢，扶持發展適合本地的優勢特色產業。如溪上村、坪水村、上洞村可以發展以高山蔬菜、茶葉、青錢柳等為主的產業；黃柏村、地了村可以發展以百合、楠竹等為主的產業。這些地方應樹立決心和信心，持之以恒地把本地特色優勢產業做大做強，形成特色品牌，促進農民增收。

（三）加大基礎設施建設投入，改善生產生活條件。一是加大通電和農網改造力度，確保農民用上安全電、低價電；二是加大通達通暢公路建設投入力度，讓貧困山區與外界通過公路紐帶進一步交流、融合、共同發展；三是加大安全飲水及其他公共建設力度，確保飲水安全、看病不難、上學容易、議事有場所。同時，在加大公共設施建設投入的同時，建議國家取消地方和群眾配套。

（四）加大農民培訓力度，培養新型農民。要通過政府主導，部門牽頭，捆綁資金，多層次、多角度、全方位地加大對少數民族高寒山區貧困農民、農村合作組織、種養大戶、科技示范戶、村組干部的培訓力度，對農民實施黨和政府對農村工作方針政策知識的培訓、市場經濟知識的培訓、農村勞動力轉移培訓、農業實用技術培訓、回鄉創業培訓等。可以采取科技下鄉、集中培訓、個別指導、現場示范、考試過關等多種形式進行，要真抓實干，不能流于形式，真正達到提升少數民族高寒山區農民綜合素質的目的。要搞好示范帶動，通過傳授先進的科技知識，使山區群眾至少掌握一至兩門先進的科技致富技能，同時要培養一批學科技、用科技、科技致富的能手，從而帶動一方農民脫貧致富。

（五）加大社會事業的扶持力度。一是教育方面：增加全縣義務教育助學金數額。根據通道縣民族地區成片集中、生活貧困以及學校布局調整引起寄宿面大的具體實際，為了保障少數民族高寒地區的孩子充分享受義務教育的權利，建議擴大全縣少數民族義務教育助學金救助面，對少數民族高寒山區鄉鎮學校危房改造和基礎設施建設給予重點傾斜，落實好少數民族獨生子女讀書學雜費全免政策。

二是衛生方面：加大衛生事業投入，完善醫療衛生基礎設施建設，加大民族醫務人員培養，切實解決好少數民族困難群眾看病就醫難，因病返貧的問題。建議上級進一步加大對通道縣衛生事業的支持力度，在政策上予以傾斜，資金上予以重點扶持。

三是文化方面：加大對民族文化建設的投入力度，重點扶持和挖掘少數民族高寒山區鄉鎮、村的民族文化，建設好多功能文化宣傳活動中心。

（六）加大對口幫扶力度。對少數民族高寒山區貧困村要派駐扶貧工作組，實施重點扶貧，在政策、資金、項目上給予重點傾斜，條件成熟的，應盡可能安排實力較強的省、市直機關單位對口幫扶。同時，應加大社會幫扶力度，組織有實力的企業、組織到高寒山區實地考察，投資興業，與高寒山區共謀發展。

（七）加強村級領導班子建設。要立足本地，面向社會，多層次、多渠道地培養、選撥優秀人才進入少數民族高寒山區村級領導班子隊伍，解決好村級班子的“帶動力”問題，徹底改變村級領導班子年齡老化、觀念陳舊、文化素質低、不思進取的現狀。要善于考察、動員、吸收本地在外務工的有知識、懂經濟、有能力的年輕人回家鄉進入“村支兩委”隊伍，增強農村黨組織的生命力和戰斗力。endprint