社區矯正的“江蘇路徑”

楊學農

社區矯正是將判處管制，宣告緩刑、假釋、暫予監外執行等四類罪犯放在開放的社區內，由司法行政機關在有關部門和社會力量的協助下，對其進行監督管理、教育矯正和社會適應性幫扶，促進他們順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。建立社區矯正制度是國家貫徹寬嚴相濟刑事政策、完善刑罰執行制度的重要舉措，是國家司法體制與工作機制改革的重要內容，也是加強社會建設、創新社會治理的題中應有之義。江蘇是全國首批試點社區矯正的6個省（市）之一。自2003年以來，全省各級司法行政機關牢牢把握社區矯正的刑罰執行屬性，以降低社區服刑人員重新違法犯罪、促進回歸融入社會為目標，加強實踐和探索，不斷創新方式方法載體，取得了良好的法律和社會效果。截至2013年底，全省累計接收社區服刑人員23.1萬人，按期解矯18.4萬人，目前在矯4.6萬人，社區服刑人員重新犯罪率始終控制在1‰以下，沒有發生影響社會穩定的重特大案件，為維護社會穩定、助力平安江蘇建設做出了積極貢獻，得到了各級領導的充分肯定和人民群眾的高度認可，社區矯正“江蘇經驗”已在全國推廣。

一、強化政策制度保障推進社區矯正工作法制化

社區矯正是一項新生事物，在我國沒有現成經驗可供借鑒。但在國外卻早已實行。據聯合國統計數字顯示，加拿大、美國、澳大利亞、新加坡等國家的社區矯正對象（緩刑和假釋）在全部被判刑者中占有的比例已超過70%。我國引入這個概念，是為了更好地貫徹寬嚴相濟刑事政策，讓那些罪刑輕微，因身體原因需要暫予監外執行或表現較好提前假釋的罪犯，不在監獄服刑，不影響其正常的工作或家庭生活，放在社區進行改造，體現的是黨和政府的政策寬大和人文關懷，有利于最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，促進社會穩定。蘊含人道、文明、效益理念，契合現代社會的發展方向。在我國做好這項工作，立足現有的法律框架，在黨委政府重視支持之外，必須結合國情省情，走法制化道路。

強化政策支持。健全社區矯正制度，是創新社會治理體制、深化司法體制和社會體制改革的重要內容，必須始終堅持黨委政府的正確領導，積極爭取相關部門的支持配合，健全完善堅實有力的保障體系。2003年7月，“兩院兩部”《關于開展社區矯正試點工作的通知》下發后，江蘇省委、省政府高度重視，于2003年10月，以省兩辦的名義轉發了省司法廳《江蘇省社區矯正試點工作方案》，選擇南京、蘇州、連云港3個市6個縣（市、區）24個鄉鎮（街道）開始試點。同年12月又以省委、省政府名義召開了江蘇省社區矯正試點工作部署會議，確立了“黨政領導、政法牽頭、司法為主、部門聯動、社會參與、分工負責、相互配合”的試點工作思路，江蘇社區矯正工作正式開始試點。2005年2月，江蘇再次以省委、省政府名義召開了全省社區矯正擴大試點工作部署會議，在全國率先將社區矯正試點范圍擴大至全省。同年3月，省兩辦轉發省社區矯正工作領導小組辦公室《關于在全省開展社區矯正試點工作的意見》，為全面試點拉開序幕。2011年11月，江蘇省綜治委召開全省社區矯正工作會議，對社區矯正工作進行總結表彰，提出繼續保持全國領先的工作要求。同時，以省兩辦名義下發了《關于進一步加強全省社區矯正工作的意見》，把社區矯正工作納入縣（市、區）社會管理綜合治理和平安建設考核范疇，強化了政府在社區矯正工作發展和人、財、物、場所保障等方面的主體責任。地方各級黨委政府均將社區矯正工作擺上了重要位置，將其納入國民經濟和社會發展規劃，作為社會綜合治理和平安建設考核的重要內容予以推進，層層建立健全社區矯正領導體制和工作機制，有力推動了社區矯正工作的深入發展。

注重建章立制。社區矯正是一種嚴肅的刑罰執行活動，必須要有嚴格的制度作保證。江蘇堅持學習研究借鑒國外先進的社區矯正理念、方法和經驗，同時，將國內監獄改造罪犯的監禁矯正經驗嫁接到社區矯正實踐當中，并結合社區矯正特點，對社區矯正工作流程進行規范，從組織機構隊伍建設、職能部門之間銜接、日常監管教育工作、考核評估獎懲、資金裝備保障等多個層面建立了近40項工作制度，包括程序規定、執行要求、內部管理三個層面，確立了社區矯正的基本任務和操作方法，構成了較為完整的社區矯正制度體系，保證了社區矯正工作的規范運行。各級司法行政機關也始終堅持將制度建設作為社區矯正的基礎性工作來抓，結合地方實際制定細化了多項工作制度，豐富、完善和發展了江蘇社區矯正制度體系，為推進全省社區矯正工作規范運行提供了有力保障。

推動地方立法。近年來，隨著社區矯正工作的快速推進，許多經過實踐證明行之有效的方法制度和經驗迫切需要通過法律形式予以固化，而制約其發展的工作力量不足、工作手段不力、社會參與程度不高等困難和問題，也迫切需要從法律層面加以解決。通過努力，《江蘇省2008～2012年立法規劃》將《江蘇省社區矯正工作條例》列入調研項目，作為本屆及下屆人大常委會立法儲備。期間，省人大相關部門對開展社區矯正地方立法進行了調研和論證。《刑法修正案（八）》出臺、《刑事訴訟法》修訂后，省人大常委會適時將《江蘇省社區矯正工作條例》列入2013年度立法計劃。據此，省司法廳集中力量在廣泛調查、深入研究的基礎上，起草了《江蘇省社區矯正工作條例（草案）》（送審稿），并于2013年4月上報省政府。省政府法制辦根據省相關部門和13個省轄市政府的意見，并向社會公開征求意見，對送審稿進行了全面審查和修改，形成了修改送審稿，經省政府第13次常務會議討論通過，提請省人大常委會審議。后經省十二屆人大常委會兩次會議進行審議。2014年1月16日，省人大常委會第八次會議審議通過了《江蘇省社區矯正工作條例》，并于今年3月1日正式實施。條例將江蘇社區矯正實踐中行之有效的政策措施上升為地方性法規，進一步明確了政府責任、工作隊伍、部門職責、社區矯正中心定位和作用、社會參與機制等內容，規范和解決了社區矯正工作中面臨的困難和問題，體現出鮮明的江蘇特色。該條例是我國出臺的首部社區矯正地方性法規，為江蘇社區矯正工作提供了強有力的法制保障，在社區矯正制度發展進程中具有里程碑式的意義。endprint

二、把握刑罰執行規律推進社區矯正工作規范化

開放性是社區矯正的一個顯著特征。社區服刑人員放在開放的社區進行矯正，安全問題一直是老百姓十分關心的話題，也是司法行政機關面臨的棘手問題。抓好監管安全，將罪犯“管住”再“矯正好”，就必須切實遵循刑罰執行的客觀規律，把握重點執法環節，不斷探索既符合社區矯正工作發展特點又具有江蘇特色的社區矯正工作運行機制。

健全調查評估機制。從2006年起，江蘇就開始探索建立了刑事案件未成年被告人審前調查制度，由司法行政機關社區矯正機構對擬判處緩刑、管制的刑事案件未成年被告人的危害社會行為背景因素進行調查分析，對其是否具有再犯罪危險性、是否適用非監禁刑罰措施出具評價意見，后推廣到成年人。2009年開始江蘇又建立起罪犯假釋前環境評價制度，對所有擬假釋的罪犯進行評估，由地方社區矯正機構出具意見。這兩項制度的推行，在一定程度上把住了社區矯正適用的“入口關”，有效降低了社區矯正工作風險。2013年，全省累計完成審前調查案件18674件，假釋前環境評估6787件，法院采信率達到92%。

健全管控防范機制。社區服刑人員的管理工作，是社會治理的重點難點，也容易成為平安建設的一塊“短板”。為此，江蘇各級社區矯正工作機構始終注重抓好社區矯正各個流程和環節的管控和防范。加強交付接收，推廣“報到回執、集中銜接、當面交接”等對接方法，努力實現無縫銜接，減少漏管現象。全面開展風險評估，對所有新進入社區矯正的罪犯進行評估，科學測評社區服刑人員的現實危險性，實施分類分級管理。嚴格制度落實，每年開展專項檢查，建立安全問題督查整改制度，督促一線社區矯正機構嚴格落實監管要求，防范脫管失控。

健全教育矯正機制。在分類管理的基礎上，全面實施分類教育，根據罪犯類別的不同，分門別類地實施不同內容不同形式的教育，并適時調整改進教育內容，有針對性地落實教育措施，提高教育質量。定期開展集中教育，全省統一教材，強化罪犯在刑意識，促進罪犯加速思想改造，明確矯正方向。注重個別化教育，堅持以人為本，了解掌握社區服刑人員的實際需求，實施個性化矯正措施，做到因人施教，“一把鑰匙開好一把鎖”，不斷提高矯正教育的針對性、實效性。

三、創新矯正方法載體推進社區矯正工作科學化

社區矯正管理的對象是放在社區進行改造的罪犯，傳統的監禁管理方法和模式受到挑戰。要使其真正改造好、教育好，必須與時俱進，運用現代治理理念，不斷創新方法手段，借助科技力量，實現科學矯正。

注重現代科技應用。以信息化建設為抓手，以流程再造和規范管理為重點，升級社區矯正信息系統省市縣鄉四級工作平臺，建立全省社區矯正信息匯聚、分析研判和跨部門互通共享的工作機制，探索嵌入生物考勤、語音匯報、技術定位、矯務通等技術手段，推動信息技術與社區矯正工作的深度融合，構建一體化技防體系，初步形成了“相對獨立、相互融合、共研共判、實時聯動”的“數字矯正”工作模式。目前，全省社區服刑人員技術定位率達40%，重點人員定位率達100%，確保了社區服刑人員“在管受控”。

打造集約化平臺。為更好地落實社區矯正監管、教育、幫扶三大任務，江蘇從2009年起，用3年的時間在全省所有縣（市、區）建成了集“執行交付銜接、日常監督管理、法律政策教育、人際交往訓練、就業培訓指導、臨時過渡安置”功能于一體的社區矯正管理教育服務中心。各地充分發揮社區矯正中心在整合資源、協調調度監督管理、落實教育幫扶措施等方面的基本平臺作用，提高了社區矯正工作水平和質量。社區矯正中心建設經驗得到了司法部的充分肯定，2011年司法部在南京召開會議推廣江蘇的成功經驗。

積極推行心理矯正。在抓好對社區服刑人員集中教育、個別教育的同時，各地社區矯正機構還紛紛引入先進的矯正理念，為有需求的社區服刑人員提供心理健康教育、心理咨詢服務和心理危機干預，使教育矯正達到“矯于心、正于行”的目的。引進北京瑞格公司社區矯正心理咨詢工作軟件，借助省廳專網將之在全省統一規范使用。在揚州大學醫學院建立全省社區矯正心理矯正基地，培訓專門的具有一定資質的社區矯正心理咨詢師隊伍，提高社區矯正的科學化水平，以適應社區矯正工作發展的需要。

四、搭建專門機構隊伍推進社區矯正工作專業化

社區矯正是一項刑罰執行活動，法律性、政策性、專業性強，工作業務要求高，任務艱巨而繁重。做好這項工作，必須要有與之相適應和配套的專門機構和專業化的隊伍來完成。

推動機構專門化。在省一級，省司法廳專門成立了社區矯正工作局，負責全省社區矯正工作的統籌謀劃、工作推進、業務指導、檢查督促等工作。在市、縣兩級全部成立社區矯正處（科）的基礎上，從2011年起，開始著手推動社區矯正管理局、執法支隊（大隊）的建立。目前，全省已有8個市、41個縣（市、區）成立社區矯正管理局和執法支隊（大隊），為社區矯正工作的順利開展提供了組織保證。

推動隊伍專業化。社區矯正的刑罰執行性和社會化特征要求社區矯正的工作隊伍必須體現專群相結合。因此，社區矯正工作人員主要包括具有政法專編身份的執法工作者、通過政府購買服務招聘的社會工作者以及自愿從事這項工作的社會志愿者，目前分別達到1930人、3247人和55897人，與社區服刑人員的配比分別達到1：24，1：14和1：1。

推動工作實戰化。推動社區矯正工作機構和社區矯正中心合署，加強資源整合，努力把社區矯正中心打造成一線實戰平臺。建立完善省市縣三級培訓機制，不斷提高社區矯正工作隊伍的素質和能力，適應社區矯正工作形勢發展的需要。加強省市兩級社區矯正指揮中心建設，推動隊伍實戰演練常態化，切實提高隊伍實戰化水平和處突應急能力。

五、引導社會多元參與推進社區矯正工作社會化

社區矯正是社會化的刑罰執行方式，也是一項社會系統工程，必須堅持規范引領，專群結合，充分調動社會資源和社會力量，引導社會多元參與，切實增強法律效果和社會效果。必須秉承“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的理念，大力推進社會協同機制建設，在工作力量上建立發展社會支持體系，在工作方法上融合運用社會學、心理學、教育學等社會工作知識，積極營造有利于社區矯正事業發展的外部環境。

織密社會參與網絡。依托村居、工作單位和學校，為每名社區服刑人員建立矯正小組，加強與小組成員的日常聯系和工作指導，充分發揮矯正小組對社區服刑人員的監督教育作用，夯實矯正執行的社區基礎。面向社會公開招募社區矯正志愿者，對社區服刑人員開展“一對一”或“多對一”的溝通教育工作，目前全省社區矯正志愿者已達到5.6萬名。

優化社會參與方式。與大專院校、企事業單位合作，采用“請進來”、“走出去”的方式，建立社會講師團和教育學習、社區服務基地，提高教育矯正的吸引力和說服力。共建心理矯治培訓基地，培養專業心理工作人員，對社區服刑人員開展心理矯正，共建立教育基地1281個、社區服務基地2562個，年均為社區服刑人員提供咨詢8萬人次。

拓寬社會參與渠道。推廣鎮江、無錫等地建立的社區矯正協會和南京、泰州等地建立的社區矯正幫扶基金，鼓勵動員企事業單位、社會組織加入協會，與社區服刑人員結對幫扶，捐崗助業，努力解決社區服刑人員的基本生活保障問題，為特困罪犯家庭提供幫助。目前，全省共建立社區矯正就業基地1455個，開展技能培訓206738人次，指導就業146135人次，落實低保17306人，安排困難補助1500余萬元，社區服刑人員就業率達85%以上。

（作者系江蘇省司法廳社區矯正工作局副局長）

責任編輯：黃 杰endprint