提高蘇北后發地區縣域城鎮化質量

顧云嶺

蘇北城鎮化經歷了以鄉鎮企業發展和小城鎮建設為特征的起步階段、以工業園區和城市新區建設為特征的發展擴張階段，目前正進入以產城互動、城鄉統籌為特征的轉型提升階段。當前，蘇北城鎮化進程明顯加快，城鎮化水平顯著提高，城鎮化的帶動力、影響力日益顯現。

但總體上看，蘇北縣域城鎮化水平和質量還有待提高，半城鎮化、偽城鎮化、被城鎮化的現象還一定程度上存在。產業支撐帶動乏力，縣域競爭力還不強，缺工業、缺大項目、缺大企業，城鎮化動力不足，蘇北縣城城鎮化率比全省平均水平低10個百分點左右。城鎮吸納就業能力不強，大量農村人口流動到外地務工或滯留農村。有的地方存在過度開發、人為造城的現象，公共事業、基礎設施投資建設成本過高，導致城市建設資金“貧血”，債務負擔過重。規劃建設水平不高，城鎮規劃的深度、廣度、前瞻性、協調性不夠，規劃不合理較為普遍，城鎮功能不全，難以發揮集聚引領作用。有的為城鎮而城鎮，趨同性嚴重，城鎮建設千城一面，缺乏地方特色、人文氣息。有的風貌被破壞、文脈被割斷，城鎮建設缺乏靈魂和生命。公共服務體系滯后。城鎮社會保障體系不健全、覆蓋面不廣，就業、教育、醫療、住房、文化等公共服務落后于人口集聚的速度，不能滿足人民群眾的需求，農民進城后并未完全融入城鎮生活。城鄉發展相對割裂。由于規劃滯后、治理不力等原因造成的交通擁擠、環境惡化、就業困難、資源缺乏等城市病及農村環境退化、“空心村”、“三留守”等農村病都有所顯現。城鄉發展分割，城鄉關系脫節，城鄉二元制結構難以破解。

可以推斷，隨著全面小康社會建設的深入推進，資源環境約束的逐步加劇，農民收入和生活水平的不斷提高，過去那種依靠大量消耗土地資源，依靠廉價農村剩余勞動力供給，依靠低成本公共服務推動城鎮化發展的模式都將不能持續，蘇北縣域城鎮化發展由速度規模擴張向質量內涵提升轉型勢在必行。

蘇北作為后發地區，要按照中央經濟工作會議提出的要求，圍繞提高城鎮化質量，因勢利導，趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。2014年江蘇省政府一號文件出臺了扎實推進城鎮化、促進城鄉一體化的意見，其中對蘇北城鎮化發展進一步提出了明確要求。

構建縣域新特產業集群。把培育產業集群作為縣域經濟發展的重要舉措。引導工業布局向蘇北縣域轉移，合理布局縣域產業，推進南北共建園區，構建集聚度高、輻射聯動強的產業空間布局和特色功能區板塊，帶動縣域二三產業繁榮，為縣域城鎮化提供強力引擎。找準產業定位。結合縣域資源和產業基礎，堅持宜新則新、宜特則特，注重錯位發展、優勢互補，避免產業同質化競爭。因地制宜發展現有的新能源、新材料、臨港、環保、機械裝備、現代物流、農產品加工等產業，培大育強優勢產業，形成有明確主導產業的特色縣、專業鎮。促進產業集聚。圍繞主導產業的裂變擴張，不斷吸引國內外資源向縣域內流動，積極培育縣域主導產業鏈和產業集群，積極引導產業鏈項目向專業園區聚集，實現城鎮產業結構優化升級。推進產城互動。以產業發展繁榮城鎮經濟，以產業集聚帶動人口集中，推動縣域中心城市建設，建立比較完善的基礎設施體系，增強縣域城鎮示范輻射功能，促進資源整合和合理配置，進一步吸納集聚二、三產業發展，形成良性互動。創新投融資機制。建立市場主導下的城鎮化機制，建立多元化、多渠道、多層次投融資機制，吸引各種資本投資城鎮基礎設施建設。通過使用權、經營權的出讓轉讓收益，發行股票、債券等融資方式，廣泛吸引社會資金參與城鎮開發建設，突破土地財政的束縛。

打造縣域版田園城市。蘇北各縣大多是傳統農業縣，城鎮化水平不高，但生態環境、田園風光較好，可以圍繞統籌城鄉發展的要求，打造縣域版田園城市，讓湛藍的天空、潔凈的河流、碧綠的田野和優美的城市建筑相映成趣，把蘇北城鄉建設融入建設美麗中國、美好江蘇的實踐中。提升規劃建設理念。從區域協調、資源開發保護、環境資源承受能力、人居環境、人文傳承與發揚等多方面，提升城鎮規劃水平。按照“緊湊型城鎮、開敞性區域”的理念要求，充分發揮規劃的引領作用，構建以縣城為中心、小城鎮為紐帶、新型社區及村莊為基礎的城鄉空間格局，塑造具有時代特征和地域特色的城鄉空間。加快建設縣域中心。圍繞沿海城鎮軸、東隴海城鎮軸、徐州都市圈等規劃區域，將區位和經濟基礎較好的縣城培育為具有較強輻射傳遞能力的中等城市，條件一般的縣城建設成中心城市對縣域輻射的次級中心，最大程度拓展縣級中心的空間服務范圍，使之成為發展現代服務業、推進新型工業化的主要空間，吸納就業、集聚人才、推動創新的重要基地。堅持以建設生態園林城市為目標，營造縣城良好的生態環境、人居環境。推動縣域城市新區和開發區緊湊建設，疏散緩解老城區壓力。建設宜業宜居小城鎮。小城鎮是縣域經濟的支撐點，是聯系城鄉的橋梁紐帶，是農村經濟發展的龍頭和有效依托，是城鎮基礎設施、公共服務向農村延伸的關鍵節點。按照2014年江蘇省政府一號文件要求，堅持把小城鎮作為統籌城鄉發展、推進城鎮化的重要節點，分類引導、差別發展、擇優培育，推動具有特色產業、文化積淀、生態魅力的小城鎮多樣化、個性化發展，努力建設工業商貿強鎮、文化旅游名鎮、生態宜居城鎮。打造生態美麗鄉村。深入開展美好城鄉建設行動，把農村環境綜合整治向深度廣度推進。堅持政府引導、農民主體、因地制宜，推進村莊凈化、綠化、美化。圍繞蘇北水鄉、湖蕩濕地、濱海灘涂等地域特色，結合歷史文化、產業特點、建筑特色、鄉風民俗，塑造環境優美、特色鮮明的鄉村風貌，形成生態宜居、舒適便利的城鄉環境，讓城市和鄉村都成為人們宜居樂居的美好家園。

實現農民進城“進得來、留得住、有保障”。城鎮化最終是集聚人口、集約資源、集成要素，提升人的生活質量的過程。讓農民帶著“土地”進城。土地是農民的命根子。尊重農民的意愿，保護農民的利益，處理好土地問題很關鍵。保證農民進城后繼續享受在土地上的收益，讓農民帶著“土地”進城。切實提高農民在土地增值收益中的分配比例，探索農村宅基地、承包地流轉、退出機制，積極推行農民土地承包經營權置換社會保障及土地合作股權、農村住房及宅基地使用權置換城鎮住房及商業用房收益的“雙置換”。著力解決農民進城后的“飯碗”問題。農民進城，如果不能很好地就業，城鎮化就是假象。縣域城鎮化過程中必須提供更多的就業崗位，實現勞動力就近轉移，推動人口向城鎮集聚。對愿意進城的農民加強就業創業培訓，不斷提高農民的收入水平，通過更快地富裕農民來減少農民。鼓勵農民外出打工、創業，引導農民返鄉創業、就業，為農民創業提供優越的條件和環境。真正讓農民享受“城里人”的待遇。由于工作在城市，保障在農村，形成農民城鄉“鐘擺式”遷徙。2014年中央一號文件提出，有序推進農業轉移人口的市民化，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。加快戶籍制度改革，完善土地管理制度，實現城鄉要素平等交換，公共資源均衡配置，逐步剝離附加于戶籍制度上的不公平福利制度，逐步縮小城鄉收入水平和公共服務差距，實現進城農民在勞動報酬、子女教育、社會保障、醫療服務、住房租購等方面的公平共享。

（作者系中共江蘇省阜寧縣委書記）

責任編輯：錢國華endprint