街道管理體制改革的路徑探求

[摘 要]改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜，街道辦事處的職能逐漸由單一履行協(xié)調(diào)職能的政府派出機(jī)關(guān)發(fā)展為具有社會(huì)綜合管理職能的“準(zhǔn)一級(jí)政府”。針對(duì)街道提高綜合管理能力的問題，本文嘗試采用“街道中心化”的方式，重新界定街道職責(zé)，參照現(xiàn)代公司事業(yè)部制的架構(gòu)，從管理體制改革入手，提出明確一個(gè)定位，堅(jiān)持兩個(gè)歸位，通過建立“三委六中心兩平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體的有效治理新途徑。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)管理；城市管理；管理體制改革

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）08-0041-02

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展和社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜，街道辦事處（以下簡稱街道）處于城市行政管理的一線，其職能逐漸發(fā)展為具有社會(huì)綜合管理職能的“準(zhǔn)一級(jí)政府”。這種體制在解決了很多問題的同時(shí)，也帶來了許多新的問題，街道的定位以及該體制的最終走向已不再是管理層面的問題，而是深層次的城市政府改革的問題。

一、當(dāng)前街道所面臨的困境

（一）街道的性質(zhì)定位與實(shí)際工作責(zé)任不相稱。當(dāng)前，街道作為政府派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)與其作為“一級(jí)管理”單位的責(zé)任不相符合。社會(huì)的基本單元在社區(qū)，社會(huì)治理的重心、維護(hù)穩(wěn)定的根基、群眾力量的源泉、黨的執(zhí)政根基都在社區(qū)，街道作為社區(qū)一線管理單位，工作日益繁重。街道按照“一級(jí)準(zhǔn)政府”或者說“相當(dāng)于一級(jí)政府”的要求運(yùn)作，但街道因法律所限并不具備一級(jí)政府的權(quán)力，這就導(dǎo)致街道的角色混亂，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一。如果將街道定位于“派出機(jī)關(guān)”則需要為其進(jìn)行工作減負(fù)；如果定位于“一級(jí)政府”則需要修改相關(guān)法律。

（二）街道與政府職能部門的關(guān)系存在“條塊矛盾”。“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的體制促使城市管理從“以條為主”向“以塊為主”轉(zhuǎn)變。但在實(shí)際運(yùn)作中，往往是“條”能指揮“塊”，“塊”監(jiān)督不了“條”。其原因在于：一是街道對(duì)條線部門缺乏有效的制約機(jī)制。街道承擔(dān)社區(qū)管理的責(zé)任，但卻沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，因而在社區(qū)事務(wù)管理上要依賴條線部門。二是職能部門對(duì)街道社區(qū)工作具有考核權(quán)。因此，條線部門可以向街道安排任務(wù)，導(dǎo)致很多具體工作最后都落到了街道。“條塊矛盾”的后果就是處在城市基層管理第一線的街道職權(quán)有限，對(duì)很多問題往往是“看得見，無權(quán)管”；而區(qū)職能部門則“有權(quán)管，看不見”。

（三）街道與社會(huì)組織之間存在制約關(guān)系。社會(huì)組織在提供某些公共服務(wù)時(shí)成本低、效率高，較能滿足日益增長的社會(huì)多樣化需求。但是，當(dāng)前街道全方位的職能在很大程度上抑制了社會(huì)組織的發(fā)展。面對(duì)街道管理對(duì)象數(shù)量激增、事務(wù)繁重，而人員編制相對(duì)不足的情況，街道不得不大量使用事業(yè)編制和聘用編外人員，財(cái)政負(fù)擔(dān)很重。與此同時(shí)，尤其有的社會(huì)組織，往往是內(nèi)生性和依附性的，專業(yè)化、規(guī)范化和規(guī)?；驾^欠缺。

（四）街道與居委會(huì)之間存在束縛關(guān)系?！皟杉?jí)政府，三級(jí)管理”的體制強(qiáng)化了街道的管理職責(zé)，街道將相當(dāng)多的行政工作下移到居委會(huì)，逐步將居委會(huì)納入到行政組織的基層網(wǎng)絡(luò)中，即“四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。這就導(dǎo)致了居委會(huì)自治色彩淡薄，居民參與度不高，嚴(yán)重影響和束縛了社區(qū)自治功能的培育和發(fā)展。一些地方嘗試在體制內(nèi)設(shè)立社區(qū)工作站分擔(dān)相關(guān)任務(wù)，這樣不僅導(dǎo)致居委會(huì)的邊緣化和空心化，還會(huì)因?yàn)橛烧畨艛喾?wù)而造成成本高，效率低，專業(yè)程度不高，很難提供有效服務(wù)等問題。

二、街道改革方向的不同選擇及分析

面對(duì)街道社會(huì)管理中所面臨的問題，國內(nèi)眾多學(xué)者和研究人員提出了很多改革思路，各級(jí)地方政府也進(jìn)行了各類探索。主要有以下三種不同的選擇：

（一）將街道設(shè)為一級(jí)政府。這種主張是基于街道已承擔(dān)一級(jí)政府職能的現(xiàn)實(shí)提出的，與其讓街道扮演準(zhǔn)政府的角色，不如讓其成為真正的一級(jí)政府。

但多數(shù)研究者認(rèn)為，街道沒有必要改為一級(jí)政府。首先，城區(qū)管理的特點(diǎn)決定了行政權(quán)力不宜過于分散。如果區(qū)下面再設(shè)立一級(jí)政權(quán)，由于本身轄地小，將會(huì)有更多的事務(wù)不能由其來承擔(dān)。其次，政府管理的層級(jí)太多，不符合城市政府管理職能轉(zhuǎn)變和提高效率的要求。再次，如果不改變由政府大包大攬的現(xiàn)行體制，街道即使變?yōu)橐患?jí)政府，也仍然是“管不了、管不好”。

（二）重構(gòu)“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”體制。即把現(xiàn)有的街道適當(dāng)合并，擴(kuò)大區(qū)域后設(shè)立一級(jí)政府，適當(dāng)擴(kuò)大其行政職能；將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督各街道，適當(dāng)減少其行政職能。

從國外大城市的治理模式與經(jīng)驗(yàn)來看，這種方案符合國際社會(huì)治理的趨勢。國外的特大城市一般都是設(shè)立二級(jí)政府，如巴黎和倫敦就是市與行政區(qū)（倫敦稱都市自治區(qū)）兩級(jí)政府管理模式，以減少管理層次，提高行政效率。但是該種方案是“顛覆性”地重構(gòu)了法律規(guī)定的政府體制，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。

（三）撤銷街道。直接由區(qū)政府和基層打交道，同時(shí)積極營造社會(huì)組織發(fā)展所需的環(huán)境，促使基層自治組織功能的正常發(fā)揮。把屬于社會(huì)性、群眾性的事務(wù)，通過政府購買服務(wù)的方式，轉(zhuǎn)交給有關(guān)的社會(huì)組織操作。

但是，當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)展和培育正處于初步發(fā)展階段，其規(guī)模、數(shù)量和專業(yè)化程度有限，單獨(dú)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的能力也有限，居民的自治理念和公民意識(shí)沒有完全培育起來，如果貿(mào)然撤銷街道，帶來的可能是社會(huì)服務(wù)的缺失和社會(huì)秩序的混亂。

三、關(guān)于街道管理體制改革的建議

街道管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，從上海國際性大都市的地位考量，結(jié)合社區(qū)建設(shè)的探索實(shí)踐，建議采用“街道中心化”的方式，重新界定街道職責(zé)，參照現(xiàn)代公司事業(yè)部制的架構(gòu)，從管理體制改革入手，拆分街道，具體建議如下：

總體思路：明確一個(gè)定位，堅(jiān)持兩個(gè)歸位，通過建立“三委六中心兩平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體的有效治理。“一個(gè)定位”，就是將街道定位于提供社區(qū)民生保障和社區(qū)公共服務(wù)，致力于引導(dǎo)社區(qū)共治和居民自治；“兩個(gè)歸位”，就是將街道辦事處涉及的行政執(zhí)法、行政管理工作歸位給政府職能部門，將原來由政府管理的社會(huì)化服務(wù)職能歸位于社區(qū)和專業(yè)化的社會(huì)工作者隊(duì)伍。

“三委六中心兩平臺(tái)”，首先是建立三委，即社區(qū)黨工委、社區(qū)公共事務(wù)管理委員會(huì)、社區(qū)委員會(huì)。社區(qū)黨工委屬于區(qū)委的派出機(jī)構(gòu)，在社區(qū)起到統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，負(fù)責(zé)社區(qū)黨建群建工作，下設(shè)行政黨組、居民區(qū)黨委和社區(qū)綜合黨委，轄社區(qū)黨群工作中心。社區(qū)公共事務(wù)管理委員會(huì)屬于區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，替代原街道辦事處，負(fù)責(zé)社區(qū)公共服務(wù)協(xié)調(diào)管理，轄社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)文化中心、社區(qū)市民接待中心、社區(qū)房屋管理中心、社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心。社區(qū)黨工委、社區(qū)公共事務(wù)管理委員會(huì)內(nèi)設(shè)辦公室和財(cái)務(wù)部門。各社區(qū)中心為相對(duì)獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，便于績效考核，由原街道辦事處分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，對(duì)居民實(shí)行前臺(tái)接待，后臺(tái)辦公。社區(qū)委員會(huì)為社區(qū)代表會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)，在會(huì)議閉會(huì)期間，負(fù)責(zé)日常事務(wù)。社區(qū)委員會(huì)在社區(qū)黨工委的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)涉及社會(huì)性、公益性、群眾性的社區(qū)事務(wù)，進(jìn)行議事、協(xié)商、評(píng)議、監(jiān)督，其主任由社區(qū)黨工委書記兼任。

然后是建立六中心，即把街道各科室歸入各中心，其中社區(qū)直屬中心6個(gè)，區(qū)政府職能部門直屬中心4個(gè)，各中心實(shí)行主任負(fù)責(zé)制，具有獨(dú)立性。

社區(qū)直屬中心包括社區(qū)黨群工作中心、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、社區(qū)文化中心、社區(qū)市民接待中心、社區(qū)房屋管理中心、社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心。

區(qū)政府職能部門直屬中心：建立社區(qū)網(wǎng)格管理中心（實(shí)行城市綜合管理，含街道綜治辦、司法科，對(duì)區(qū)屬部門駐社區(qū)各站所實(shí)行雙重管理）、社區(qū)投資促進(jìn)中心、社區(qū)衛(wèi)生中心、社區(qū)信息管理中心。

建立兩平臺(tái)：社區(qū)代表會(huì)議、居民區(qū)代表大會(huì)，每年召開一次。在反映社情民意、引導(dǎo)社區(qū)成員參與、評(píng)議和監(jiān)督行政工作方面發(fā)揮積極作用。

綜上所述，從管理體制改革入手，重新設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，明確基本職能，進(jìn)一步理順政府、社會(huì)、市場之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是將原街道從行政主體地位轉(zhuǎn)到社區(qū)公共服務(wù)主體，促其由傳統(tǒng)的自上而下的社會(huì)管理模式向多元主體共同治理的社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)型，為社會(huì)協(xié)同、公眾參與提供空間和渠道，推動(dòng)政社合作；二是將執(zhí)法類、管理類和經(jīng)濟(jì)建設(shè)類職能轉(zhuǎn)到區(qū)政府職能部門直接管理，既有利于明確職責(zé)，又能讓街道專注于公共服務(wù)；三是實(shí)現(xiàn)從“機(jī)關(guān)”轉(zhuǎn)到“機(jī)構(gòu)”，使得街道各科室轉(zhuǎn)到各中心直接與居民接觸，提高辦事效率和居民滿意度。

主要執(zhí)筆人：潘文波