政府自身改革要靠“減、 放、管”

陳劍

要正確處理好政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，必須深化政府自身改革。中國在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，由于政府對經濟干預得多，做了許多不該做或者做不好的事情，許多應當做、應當管的事情又沒有做好、管好，束縛了市場潛力和效率的發揮。要讓市場在資源配置中發揮決定性作用，政府需要進行自我改革，真正做到有所為、有所不為。加大政府自身改革力度，用三個字概括，就是“減、放、管”。

“減”：進行行政管理體制改革

“減”主要包含以下四層含義：一是簡政，即進行行政管理體制改革，將那些本不應由政府承擔的工作交給社會，將那些大量的本應由政府承擔而政府沒有承擔的工作接過來。這是理順政府與市場關系的重要內容。通過簡政，轉變政府職能，是新一屆政府力主的一項重要改革。十二屆全國人大一次會議批準了《國務院機構改革和職能轉變方案》，涉及鐵路政企分開、衛生計生整合、食品藥品監管等方面。這次改革的核心就是轉變政府職能，也是簡政放權。

目前我國行政管理體制方面存在的問題，主要表現在以下三方面。第一是政府與市場的職能邊界仍不清晰。盡管多年來政府職能歷經多次調整改革，但政企不分、政資不分的現象依然不同程度地存在。其主要表現為政府對微觀經濟運行管得過多、過細，特別是行政審批事項多，嚴重影響了經濟活動的健康運行，造成一些行業壟斷經營問題突出，等等。政府控制資源太多，對市場的介入太深，政府對生產要素和資源產品價格管制太多，在諸多行業和領域阻礙、制約非公有制經濟的發展及活力。第二是政府公共服務和社會管理職能較弱。政府缺位、越位的問題還沒有完全解決，甚至仍較嚴重。一方面，在一些政府應當發揮作用的領域還存在缺位問題，如市場監管職能在一些地方、領域履行不到位；基本公共服務缺乏質量標準，供給不足。另一方面，在一些本應由社會組織發揮作用的領域存在政府越位問題，政府承擔了過多的社會職能，導致政府責任過大、風險過于集中。第三是政府組織結構不盡合理，協調運行機制時有不暢。中央與地方之間的事權劃分還不十分清晰，財力配置不盡完善；同級政府部門之間權責不清，個別部門同時承擔著審批、執行、監督、評價等多個職能，部門之間合作、協調機制不順暢；對行政權力的監督制約尚需進一步加強。因此，現階段的行政體制改革，即簡政，主要應把職能轉變放在更為突出的位置，在政府、市場和社會更為宏觀的公共治理層面考慮政府機構改革與職能轉變問題，簡政限權，激發市場、社會和地方的活力。

二是減少行政審批。政府過多的行政審批，影響了市場經濟的潛能和效率的發揮。2013年6月19日，國務院召開常務會議，決定再取消和下放32項行政審批事項。新一屆政府在減少行政審批方面可謂疾步快跑，目前取消和下放行政審批215項，李克強總理曾經承諾在本屆政府內取消和下放近600個項目，已經完成逾30%。

三是減少對微觀經濟的干預。主要包括以下一些內容：首先政府不應扮演市場主體的角色。市場主體應當是人格化的財產主體，政府不具有承擔市場主體責任的能力。其次政府不應直接組織融資和操辦項目。如果一個地區的領導決定管轄區域內發展哪些產業，要上多少個項目，決定財政給哪些企業進行投資補貼，必然造成產業同構化、同質化的后果，且投資效益沒有切實保證。由于對市場缺乏足夠分析，一陣風上馬的項目極有可能導致投資效益低。最后不違法設立行政許可和市場準入。市場經濟實行“非禁即入”，除非有法令明令禁止的，每一個公民都可以自由進入。

四是減少賦稅。讓企業輕裝，需要減輕企業賦稅。新一屆政府一直力主結構性減稅，除了暫免征收部分小微企業增值稅和營業稅外，“營改增”（營業稅改增值稅）的稅制改革也是減少賦稅的一種形式。還有全力壓縮“三公”開支等，都有利于減輕企業賦稅。通過“減”，將會降低創新創業的成本和市場交易的成本，從而釋放市場潛力。

“放”：深化行政審批制度改革

關于“放”，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。只有把該放的權力放到位，才能激發各類市場主體的創造力，增強經濟發展的內生動力。一是政府向市場放權，按經濟規律辦事。例如，加快推進利率市場化等，這將是金融改革邁出的關鍵一步。二是政府向社會放權，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。三是中央向地方放權，發揮地方的優勢和積極性，解決財權事權不匹配的問題，增強地方自主權。

“管”：創新和改善政府管理

“管”的含義是把該管的事務管好。政府自身改革不僅要減少和下放權力，還要創新和改善政府管理，加大對市場的監管，管住管好該管的事。政府的工作重點應轉到為市場提供公平競爭的市場環境上來，轉到維護社會公平正義上來，轉到建設公共服務型政府上來。與此同時，政府應當在納稅人的監督之下，改善政府自身的管理，杜絕浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。此外，要形成全國統一的市場體系，形成公平競爭的發展環境，也與政府行為密切相關。其中關鍵在于約束行政權力的濫用，打破地區封鎖、行業壟斷和地方保護主義。一些地方政府從本地利益出發搞地區封鎖，限制其他地區的個人或企業到本地從事生產經營和提供服務，限制其他地區的商品進入本地區市場，阻撓公平競爭，人為分割市場，導致市場扭曲。一些帶有資源壟斷性的行業和市場集中度高的行業，常常用行政手段限制競爭，一些自然壟斷行業多方設置障礙抵制引入市場機制，都與行政機關濫用權力有關。抑制行政權力的濫用，無疑是形成全國統一的市場體系的關鍵。

（作者系中國經濟體制改革研究會副會長）endprint