機遇與挑戰： 新型城鎮化進程中的民生改善

李先廣

新中國成立60多年來，特別是改革開放30 多年來，我國城鎮化經歷了一個曲折的發展道路，改革開放以后進入快速發展的軌道。城鎮化的發展成為促進我國經濟飛速增長、社會快速變革、民生加快改善的重要內驅力和新的引擎。因此，研究我國城鎮化進程中的民生改善之路，對于促進我國民生的改善和發展具有重要的意義。

一、城鎮化是民生改善和發展的產物

城市是文明的載體，是人類文明發展的產物，是人類改善民生、發展民生到一定階段的聚居地。城市的產生和發展，標志著人類社會文明的進步。

城鎮化是在社會生產力不斷提高、社會分工不斷發展的基礎上，逐漸產生和發展起來的。城鎮化是一個動態的、發展的概念，它是一個過程，一個不斷累積、沉淀的過程，是伴隨著人口的遷徙，與民生解決和改善息息相關，是人們為了追求民生的解決、改善和發展需要而逐漸形成的。城鎮化發展過程，本質上是民生逐漸改善的過程。

二、我國城鎮化進程中民生的漸進改善

城鎮化過程是一個不可逆轉的社會變遷過程，也是民生改善和發展的重要過程。城鎮化帶來我國民生的巨大改變，有利于走新型工業化道路，轉變經濟發展方式，實現人口、資源、環境的和諧統一，促進人類的可持續發展；有利于帶動第三產業特別是現代服務業的發展，擴大就業領域，提高人民生活水平，改善生活質量，促進文教等資源共享；有利于提高人們的科學文化素質，豐富精神文化生活，提高職業技能，促進就業；有利于發展低碳生活，改變人們的消費結構和消費方式，樹立綠色文明的消費觀。

我國城鎮化率從1978 年的17.92%提高到2012年的52.57%，城鎮人口從1.72 億增加到7.0億，我國城鎮化建設已經達到世界平均水平。同時，我國的民生改善和發展也隨著城鎮化的發展進入一個新的時期。這一時期，我國在加快城鎮化的同時，采取了一系列改善民生、發展民生的舉措，取得了舉世矚目的成就。

城鎮化的快速推進帶來民生的明顯改善。目前，我國已全面普及九年制義務教育，惠及1.6 億學生；基本普及了高中階段的教育，中等職業教育免費政策范圍擴大到所有農村學生；高等教育由精英教育轉變成大眾化教育，高等教育總規模躍居世界首位，建成了世界最大規模的中等現代化教育體系。教育均衡取得新進展，農村和城市的貧困家庭孩子，從上幼兒園起就受到資助，上小學、初中學雜費全免，貧困寄宿生還可以享受生活補助，為農村學生提供免費午餐等各種民生措施逐步推開。2012年教育支出占GDP 支出的比例首次達到4%，教育成為公共財政的第一大支出，從根本上消除了人民群眾“上學難”的狀況，真正實現了“學有所教”。

我國政府將充分就業作為最大的民生工程，通過各種措施，加大就業力度，鼓勵個人創業。各地陸續出臺了最低工資標準，建立正常的收入增長機制，深化收入分配制度改革，逐步提高勞動報酬在初次分配中的比重，增加低收入群體收入，調節過高收入，取締非法收入。

在“病有所醫”的民生工程建設方面，我國也破解了13 億人醫保的世界難題。新農合制度的建立，解決了農村看病難的問題；基本藥物制度的建立、基層醫療衛生服務體系的建設，全民醫療保障制度初步建成，使得城鄉居民受益人數超過13.15 億，全國人口覆蓋率達到95%以上，保證個人有能力支付所需要的醫療衛生服務；基本公共衛生服務逐步均等化水平明顯提高。

2012年，我國60 歲以上老年人口已經達到1.85 億，2013年超過2 億，我國已經進入老齡化時代。因此，實現老有所養，是一個重要的民生問題。我國長期以來就有著尊老、孝老的優良傳統，實行家庭養老保障和社會養老保障相結合，讓老年人老有所養、老有所學、老有所樂、老有所為，形成了一個家庭、社會、國家相結合的養老保障體系，織就了世界上最大的覆蓋城鄉的養老保障網。

住房問題始終是民生的基礎，我國政府采取商品房、經濟適用房、廉租房等方式，啟動保障房建設，改善人民的居住條件。據住房與城鄉建設部2012 年發布的數字，我國人均住房面積城鎮達到32.7 平方米，農村達到36.2 平方米，達到了中等發達國家的住房水平。

黨的十八大以來，黨中央堅持以民為本、以人為本的執政理念，把民生工作作為社會建設的根本任務，高度重視、大力推進，改革發展成果正更多、更公平地惠及全體人民。新的中央領導集體以新型城鎮化為抓手，走工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的路子。

三、新型城鎮化進程中民生改善的機遇與挑戰

民生改善離不開經濟發展，而迅速發展并且科學管理之下的新型城鎮化，將為我國經濟可持續發展提供新的動力和引擎。新型城鎮化并不是傳統意義上城鄉分離的城鎮化，而是“新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”聯動的城鎮化，是信息化和工業化深度融合，工業化和城鎮化良性互動， 城鎮化和農業現代化相互協調，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的城鎮化。這種城鎮化，注重城鄉發展一體化的體制機制，在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面實現一體化，城鄉要素實現平等交換和公共資源均衡配置，形成了以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。因此，新型城鎮化為改善民生提供了新的機遇。

（一）新型城鎮化為民生解決和改善提供新的機遇

1.新型城鎮化建設的巨額投資，將進一步拉動經濟增長，提供更多的就業機會。未來10年，我國城鎮化將新增3億城鎮人口，政府將通過擴大債券市場、發揮社會資本作用等措施，支持城鎮化建設，這一過程的資金投入將達40萬億元，這就意味著每年將在城鎮化上投資4萬億元。這將引發“城鎮化產業鏈”革命，培育出一大批中小企業，為大量的新城市居民帶來就業機會。更重要的是，將把我國市場的容量再實質性地推上一個新臺階，為改善和發展我國的民生作出歷史性貢獻。毫無疑問，這不僅是我國民生改善和發展之福，同樣也是世界經濟的福音，為世界經濟的繁榮和發展帶來新的機遇。endprint

2.新型城鎮化的集聚效應，為人們過上美好的生活創造了更好的條件。城市具有集聚、規模和輻射等功能效應，新型城鎮化首先是人的城鎮化，政府可以減少一些低效率、低水平的投入，集中有限的資金，為老百姓的基本民生提供更優越的條件保障，使老百姓學有優教、勞有所得、病有良醫、老有善養、住有宜居，消除后顧之憂，民生得到真正改善。

3.新型城鎮化有利于加快經濟發展方式轉變，生產和消費向綠色、低碳、循環、節約的方向發展。我國雖然已成為全球制造業基地，但總體上還處于國際分工和產業鏈的中低端，現代信息技術在企業的集成應用水平不高，企業的創新能力不強，嚴重制約了我國國際競爭力的提升。深度融合了信息化和工業化的新型城鎮化，用數字化、網絡化、智能化武裝起來現代產業的發展，帶動了產業的升級換代，提高了自主創新能力，極大地優化了資源配置，減少了資源消耗，提高了生產效率。

4.新型城鎮化將真正實現“基本公共服務均等化”，全面提升民生的幸福指數。新型城鎮化使農業轉移人口真正融入城市實現市民化。政府通過科學的頂層制度設計，破除城鄉二元戶籍制度，使進城農民在就業、養老、醫療、住房、教育等方面與城市居民享有同等的基本公共服務，納入城市就業服務體系，讓農業轉移人口能夠就業放心，居住安心，從精神上真正成為城市居民。

我國2012 年的城鎮化率如果按戶籍人口計算僅為35%左右， 明顯低于發達國家近80%的水平，也低于許多處于相同發展階段國家的水平。差距中蘊含潛力，在未來二三十年里，如果城鎮化率的提高保持目前水平，每年將有1000 多萬人口轉移到城市，新型城鎮化為我國民生的解決和改善帶來了難得的機遇，但同時也為民生的解決和改善帶來巨大的挑戰。

（二）新型城鎮化進程中民生解決和改善面臨的挑戰

1.民生基礎薄弱。人多地少是我國的基本國情，隨著城鎮化推進，我國平均每年減少耕地600多萬畝，日益逼近18億畝的耕地紅線。過去30多年的城鎮化進程是對土地相對粗放的利用。新型城鎮化容易導致耕地減少，引發糧食危機，民生的基礎容易發生動搖。耕地是民生的基礎，耕地面積關系我國的糧食供應體系的安全運行，沒有充足的耕地，一切民生都無從談起。我國以世界上7%的耕地承擔著養活世界上22%的人口的重任，應該說對世界民生事業的發展作出了重要貢獻。但城鎮化對土地的需求，容易造成耕地持續減少，糧食危機的壓力增大，直接威脅到民生的基礎。

2.民生支撐資源緊張。人多水少，水資源時空分布不均，水土資源與生產力布局不匹配，這是中國的基本水情。近年來，由于長期粗放的增長方式，正處于工業化和城鎮化加快階段的中國，在經濟高速增長的同時，也付出了巨大的資源和環境代價，水資源與水環境保護面臨嚴峻的挑戰。新型城鎮化導致城市規模擴大，進一步加劇資源緊張，環境惡化，削減了民生的支撐條件。由于城市規模的擴大，使得城市用水緊張，據有關數據顯示，全國600多座城市中400多座缺水，地下水位下降，停水、限水的現象經常出現；城市空氣污染，沙塵天氣頻繁，PM2.5值不斷升高；城市建筑日益侵占老百姓的活動空間，綠地縮減，森林減少；垃圾日益增多，城市邊緣被垃圾包圍。

3.民生質量提升空間縮小。隨著新型城鎮化的進一步推進，城市規模逐漸擴大、人口逐漸增加，往往會導致衣食住行等基本生活品價格上漲、質量下降，供應困難、房價飆升等問題出現，特別是城市交通擁堵現象加劇，食品安全受到威脅，教育醫療、生老病死等基本民生活動還不盡如人意。

4.民生權利的全面落實還有很長的路要走。新型城鎮化的核心是人的城鎮化。農民被城鎮化的浪潮裹挾著進了城，遠離了鄉土文化，然而要真正成為市民還面臨著不少困難。他們雖然住進了城市中的高樓，享受到了城市方便的生活設施，但是他們沒有融入城市的生活圈子，情感上無所歸依，成為“被城鎮化”的一群人。

總之，新型城鎮化進程中面臨的民生改善方面的挑戰，須各方高度重視，群策群力，科學應對解決。通過持續不斷改善民生，有效調動人們發展生產的積極性，催生新的經濟增長點，為經濟發展、新型城鎮化健康推進提供強大內生動力。

【本文系河南省2013年政府決策研究招標課題“城鎮化與改善民生關系研究”（2013B204）的階段性成果】

（作者單位：華北水利水電大學法學院）endprint