制度視角下紀(jì)檢監(jiān)察工作存在的問題與對策

于學(xué)強+周浩集

摘要：在新形勢下，有效推進紀(jì)檢監(jiān)察工作，規(guī)約權(quán)力運行機制是永葆紀(jì)檢監(jiān)察工作活力和進一步提升我們黨執(zhí)政合法性，以便更好地繼續(xù)執(zhí)政的重要課題。根據(jù)我國紀(jì)檢監(jiān)察工作實際，目前存在的制度困境主要體現(xiàn)在如下四個方面：紀(jì)檢監(jiān)察的制度定位；紀(jì)檢監(jiān)察的制度體系；紀(jì)檢監(jiān)察的制度執(zhí)行；紀(jì)檢監(jiān)察的自身制度。提升紀(jì)檢監(jiān)察工作實效性的關(guān)鍵在于制度的創(chuàng)新。創(chuàng)新制度應(yīng)針對我國紀(jì)檢監(jiān)察制度定位偏差、體系不完善、執(zhí)行力不足和自身建設(shè)四方面。

關(guān)鍵詞：紀(jì)檢監(jiān)察；制度創(chuàng)新；困境與對策

作者簡介：于學(xué)強，山東師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后，聊城大學(xué)廉政研究中心教授（山東 聊城 252059）

周浩集，山東大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后，聊城大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師（山東 聊城 252059）

在新形勢下，有效推進紀(jì)檢監(jiān)察工作，規(guī)約權(quán)力運行機制是永葆紀(jì)檢監(jiān)察工作活力和進一步提升我們黨執(zhí)政合法性、更好地繼續(xù)執(zhí)政的重要課題。但是，權(quán)力是把雙刃劍，只有受到有效規(guī)約的權(quán)力才能發(fā)揮其積極作用。目前我國的紀(jì)檢監(jiān)察工作仍面臨一些制度困境，需要有針對性地采取有效舉措，化解制度供給不足和執(zhí)行不力帶來的問題，全面提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的水平。

一、問題：紀(jì)檢監(jiān)察工作的制度困境

紀(jì)檢監(jiān)察工作的主要任務(wù)之一是監(jiān)控權(quán)力的運作。因為，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”①，已經(jīng)成為現(xiàn)代政治社會廣為接受的公理。現(xiàn)實政治生活反復(fù)告誡我們，權(quán)力不僅不會完成自我規(guī)約，而且還會自我膨脹。有效規(guī)約權(quán)力，關(guān)鍵是充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察工作的作用。但是，目前我國紀(jì)檢監(jiān)察工作的實效與民眾要求還有距離，而影響我國紀(jì)檢監(jiān)察工作實效性的重要原因是制度，因為“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點”②。正確認識和分析我國紀(jì)檢監(jiān)察工作的制度困境，有助于政治生活中切實提升紀(jì)檢監(jiān)察的實效性。根據(jù)我國紀(jì)檢監(jiān)察工作實際，目前存在的制度困境主要體現(xiàn)在如下四個方面：

1. 紀(jì)檢監(jiān)察工作困境的原發(fā)性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的制度定位不高

如何從理論和政策上定位機構(gòu)的功能與作用，是其能否發(fā)揮功能與作用的原發(fā)性因素。從理論上講，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)做科學(xué)發(fā)展的“護航員”、權(quán)力行使的“監(jiān)督員”、維穩(wěn)促建的“疏導(dǎo)員”，而權(quán)力監(jiān)控是其最主要的角色定位。作為權(quán)力運行的監(jiān)控者，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要緊緊抓住正確行使權(quán)力這個關(guān)鍵，通過加強教育、健全制度、強化監(jiān)督來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為，防止權(quán)力失控、決策失誤、行為失范，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。但是，從制度設(shè)計上看，黨委與同級紀(jì)檢機關(guān)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系。一方面，紀(jì)委在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，要服從領(lǐng)導(dǎo)，積極服務(wù)好黨委的中心工作；另一方面，紀(jì)委監(jiān)督黨委又是黨章賦予的責(zé)任，面對黨委要敢于堅持原則，敢于監(jiān)督，敢于說不。但是，從理論上講，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要監(jiān)察同級黨委，必然要有與同級黨委相當(dāng)?shù)臋?quán)力，因為只有在權(quán)力對等的條件下，才可能實現(xiàn)有效的監(jiān)督。然而，就目前紀(jì)檢監(jiān)察制度的定位來看，雖然紀(jì)委、黨委都由黨代會選舉產(chǎn)生，但黨代會開過之后其作為最高權(quán)力機關(guān)的日常職責(zé)主要是由同級黨委完成。這樣，黨委紀(jì)委由黨代會領(lǐng)導(dǎo)、對黨代會負責(zé)在現(xiàn)實中就轉(zhuǎn)化為紀(jì)委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)了。這種事實上存在的制度定位導(dǎo)致監(jiān)督中的兩大不對稱，從而使紀(jì)檢監(jiān)察陷入困境：其一，監(jiān)督關(guān)系不對稱，由于實際工作中黨的紀(jì)檢委要受到同級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)，兩個委員會的產(chǎn)生關(guān)系與隸屬關(guān)系不對稱，限制了紀(jì)委的權(quán)力，對同級黨委的監(jiān)督難以實現(xiàn)；其二是監(jiān)督權(quán)重不對稱，按規(guī)定同級黨委應(yīng)接受上級機關(guān)、同級紀(jì)檢機關(guān)和下級機關(guān)的三重監(jiān)督，但實際上上級對下級鞭長莫及、下級對上級無能為力，同級紀(jì)檢機關(guān)也無法很好地平衡領(lǐng)導(dǎo)、被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與監(jiān)督、被監(jiān)督關(guān)系。

2. 紀(jì)檢監(jiān)察工作困境的根本性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的制度體系不全

紀(jì)檢監(jiān)察工作能否有效發(fā)揮作用，最為根本的因素在于制度體系，即制度的系統(tǒng)性與配套性。黨的十八大報告明確指出：“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”③，并首次將黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督作為一套完整的監(jiān)督體系提出來，可以說是立足新時期我國權(quán)力運行現(xiàn)狀、從權(quán)力的結(jié)構(gòu)和運行機制上做出的創(chuàng)新性探索。但是，我國目前監(jiān)督體系還不甚科學(xué)，一方面體現(xiàn)為縱向監(jiān)督體系的不完善。在縱向監(jiān)督的體制下，監(jiān)督者與被監(jiān)督者在法律地位上不相稱，監(jiān)督方式往往表現(xiàn)為對被監(jiān)督者違紀(jì)行為的糾正與懲罰。這種縱向分權(quán)仍然是傳統(tǒng)意義上的集權(quán)下的分權(quán)，縱向分權(quán)后的權(quán)力監(jiān)督是集權(quán)能力的重要體現(xiàn)。另一方面體現(xiàn)為橫向制約機制的缺失。缺失的原因主要是來自“左”與右的干擾：來自右的干擾是把資產(chǎn)階級的民主奉為圭臬，主張把西方國家的“三權(quán)分立”制度簡單地移植到中國來；來自“左”的干擾是在錯誤理解的基礎(chǔ)上，生搬硬套所謂巴黎公社“議行合一”的原則，對橫向分權(quán)制約制度甚至分權(quán)制約原則采取完全否定和排斥的態(tài)度。④由此，所導(dǎo)致的直接后果是監(jiān)督乏力，主要體現(xiàn)在：一是監(jiān)督權(quán)缺乏合力。各種監(jiān)督權(quán)限分散于不同的部門之中，并且以內(nèi)部監(jiān)督為主，這大大降低了監(jiān)督權(quán)的制約功能。二是監(jiān)督主體權(quán)威不夠。上級監(jiān)督下級最有權(quán)威，但是下級往往由上級提拔，從這個意義上講，上級監(jiān)督下級形同監(jiān)督自我，缺乏動能。同級監(jiān)督同級雖然能夠做到及時，并且熟悉情況，但領(lǐng)導(dǎo)體制決定了其監(jiān)督難度很大。在現(xiàn)有體制下，寄希望于還需要上級提拔的下級監(jiān)督上級幾乎沒有任何可能性。三是監(jiān)督權(quán)動力不夠。監(jiān)督部門尤其是設(shè)在部門內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)，其監(jiān)督行為主要依靠自身覺悟和道德約束，如何進行有效的職業(yè)激勵，還需要考慮新的動力機制。四是監(jiān)督權(quán)外在壓力不夠。在現(xiàn)有的監(jiān)督體系中，比較重視對決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，比較少關(guān)注對監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督，對監(jiān)督部門只有軟約束，缺乏硬約束，如何監(jiān)督監(jiān)督者，成了一個現(xiàn)實難題。

3. 紀(jì)檢監(jiān)察困境的關(guān)鍵性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的制度執(zhí)行不力

制度的價值與生命力在于其貫徹與執(zhí)行，這一點對于紀(jì)檢監(jiān)察制度而言同樣適用。推進紀(jì)檢監(jiān)察制度建設(shè)，必須不斷提高制度執(zhí)行力，樹立和增強制度權(quán)威，形成有制必行、行制必嚴(yán)的政治環(huán)境。但是，紀(jì)檢監(jiān)察制度的執(zhí)行同樣需要執(zhí)行意識和執(zhí)行規(guī)范作為保障，因為“任何一種統(tǒng)治關(guān)系中都包含著一種特定的最低限度的自愿服從”⑤，如果沒有利益、意識來規(guī)范權(quán)力運行的范圍，這種“最低限度的服從”就無以落實。目前，紀(jì)檢監(jiān)察在執(zhí)行力方面的問題有：其一是紀(jì)檢監(jiān)察制度執(zhí)行意識方面，部分地區(qū)和部門抓制度落實的自覺性差，重制度制定而輕制度落實；少數(shù)紀(jì)檢監(jiān)察干部缺乏監(jiān)督執(zhí)行意識，不能正確對待監(jiān)督，存在“與人方便，自己方便”的好人主義思想，以致造成監(jiān)督檢察的執(zhí)行不力和效率不高。其二是基于制度體系方面存在的問題，由于監(jiān)督體系有機性差，制度配合協(xié)調(diào)有待提升，致使監(jiān)督中的形式主義時有發(fā)生；制度體系中關(guān)于違規(guī)問責(zé)追究的規(guī)定不到位，制度內(nèi)容重在提醒與警告，對造成思想不重視、執(zhí)行不嚴(yán)格、甚至違法亂紀(jì)的行為不能從嚴(yán)查處；不少地方將紀(jì)檢監(jiān)察制度僅僅停留在文件上、張貼在墻壁上，這不僅不會轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的督促力量，還可能造成公眾對制度建設(shè)的冷漠化及監(jiān)督主體對制度建設(shè)的疲勞癥和厭倦癥。其三是關(guān)于監(jiān)督檢察制度的執(zhí)行力規(guī)范較少，使得紀(jì)檢監(jiān)察的制度執(zhí)行工作發(fā)展不平衡，有的執(zhí)行制度不夠嚴(yán)格規(guī)范，敷衍塞責(zé)，變通規(guī)避，將制度的硬性規(guī)定軟化為彈性要求；有的執(zhí)行制度寬嚴(yán)不濟，制度之外有特權(quán)、制度之上有例外，不能做到制度面前人人平等，少數(shù)公職人員在執(zhí)行中奉行對上負責(zé)對下不負責(zé)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；有的地區(qū)和部門抓制度執(zhí)行時緊時松，執(zhí)行制度的長效機制有待形成。其四是紀(jì)檢監(jiān)察組織力量分散，紀(jì)檢監(jiān)察專職人員相對較少，紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)技能掌握的廣度和深度與現(xiàn)行政治發(fā)展相比還不盡相稱，不能較好地貫徹和落實監(jiān)督工作和提升其執(zhí)行力。

4. 紀(jì)檢監(jiān)察困境的主導(dǎo)性因素：紀(jì)檢監(jiān)察的自身制度不善

“打鐵還需自身硬”。紀(jì)檢監(jiān)察工作有效推進的主導(dǎo)因素是其自身建設(shè)。隨著紀(jì)檢監(jiān)察工作的深入開展，“誰來監(jiān)督紀(jì)委”成為世人關(guān)注的重大課題。按照監(jiān)督原則，監(jiān)督者也要接受監(jiān)督，否則同樣也會濫用權(quán)力。根據(jù)近年來的腐敗案例，不少地方紀(jì)委書記和紀(jì)檢人員成為違法亂紀(jì)分子，這也是“誰來監(jiān)督紀(jì)委”課題提出的現(xiàn)實原因。從理論上看，紀(jì)委與黨委都由黨代會選舉產(chǎn)生，紀(jì)委組織形式與黨委具有同構(gòu)性，健全紀(jì)委全委會制度，紀(jì)委常委會將重大事項決策權(quán)交還給全委會，在紀(jì)委內(nèi)部實現(xiàn)民主監(jiān)督，這是實現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察自身制度創(chuàng)新的重要策略之一。但是，這種策略仍然是體制內(nèi)的制度創(chuàng)新，從某種意義上是延長了監(jiān)督的鏈條。也有些學(xué)者和部門思考和探索一些帶有制度外監(jiān)督的做法。如2003年10月15日，高檢院印發(fā)了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》和《人民監(jiān)督員制度試點工作方案》，在檢察院設(shè)立人民監(jiān)督員，對檢察機關(guān)執(zhí)法活動實施有效的外部監(jiān)督。人民監(jiān)督員由機關(guān)、團體、企事業(yè)單位推薦產(chǎn)生，主要對檢察機關(guān)直接立案偵查案件中擬作撤訴、不起訴處理和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的“三類案件”進行剛性的外部監(jiān)督。這種監(jiān)督解決的是“三類案件”在偵查、逮捕、審查起訴等環(huán)節(jié)缺乏有效外部監(jiān)督的問題，具有實質(zhì)性的內(nèi)容，并有剛性的監(jiān)督程序做保證，從程序上彌補了檢察環(huán)節(jié)的監(jiān)督空白。從現(xiàn)行監(jiān)督機制來看，還有一種是主要針對地方領(lǐng)導(dǎo)班子的巡視監(jiān)督工作，這種監(jiān)督對紀(jì)檢監(jiān)督自身制度的完善也構(gòu)成一定的壓力。這三種探索都不同程度地存在，但都有進一步完善發(fā)展的制度空間。

與制度的執(zhí)行及自身建設(shè)相比，紀(jì)委監(jiān)察工作存在制度困境的深層原因還在于制度設(shè)計不力。一方面在制度設(shè)計理念方面沒有遵從“無賴”原則，使制度設(shè)定中存在不受權(quán)力制約的空間，如各級黨委書記的權(quán)力監(jiān)控的真空。實際上，雖然各級黨委書記確實是通過層層選舉一步一步上來的，是不斷擇優(yōu)的結(jié)果。但是，不能否認的是政治實踐中確實存在“帶病上崗”與“帶病提拔”的問題。這說明，在制度設(shè)計中不能將任何人都想象成“好人”，更不能以此為基礎(chǔ)不設(shè)置對他們手中權(quán)力的制約。事實也反復(fù)證明，“無論是‘好人政治，還是‘好人社會都不過是一種烏托邦”，“我們不能期盼用道德救贖來實現(xiàn)好人政治與好人社會”，“必須把更多的精力投入到法治建設(shè)和制度建設(shè)之中”，⑥而這種法治和制度構(gòu)建的原則同樣也不能建立在“好人”基礎(chǔ)之上，否則也就沒有建構(gòu)這種法治與制度的必要了。另一方面在機構(gòu)設(shè)置實踐方面沒有遵循制衡原則，往往在反對西方“三權(quán)分立”的同時將其制衡精神也反對掉了，犯了“倒洗澡水時連嬰兒一起倒掉”的錯誤。從現(xiàn)行紀(jì)委檢察機構(gòu)設(shè)置來看，我們實行的是“一套人馬、兩塊牌子”，紀(jì)委同黨委都由同級黨代會選舉產(chǎn)生，它本身只有監(jiān)督權(quán)，而由于黨代會不常任，黨委實際上擁有決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。實際上，從我國的政治制度方面來看，我們絕不能照搬西方的“三權(quán)分立”，但這并不意味著我們不能取其權(quán)力制衡精神。黨內(nèi)也需要分權(quán)與制權(quán)，決策、執(zhí)行與監(jiān)督本身確實需要相互監(jiān)控，當(dāng)黨委既承擔(dān)決策權(quán)又承擔(dān)執(zhí)行權(quán)時，黨內(nèi)權(quán)力的配置就失衡了，在權(quán)力配置失衡的情況下監(jiān)督權(quán)力是硬不起來的，這種情況下的監(jiān)督只能寄希望于監(jiān)督者的素養(yǎng)與能力，而在制度的力量面前人的素養(yǎng)不具有長久性與持續(xù)性。所以，治理體系的現(xiàn)代化影響和制約著治理能力的現(xiàn)代化水平，沒有良好的機構(gòu)設(shè)置理念與實踐，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督職能就難以發(fā)揮好。

二、創(chuàng)新：紀(jì)檢監(jiān)察制度的發(fā)展策略

創(chuàng)新是事業(yè)興旺發(fā)達的重要引擎，是民族與國家的希望所在。與影響紀(jì)檢監(jiān)察工作實效性的關(guān)鍵在制度一樣，提升紀(jì)檢監(jiān)察工作實效性的關(guān)鍵也在制度，在于制度創(chuàng)新。創(chuàng)新制度必須立足現(xiàn)實，尤其應(yīng)針對我國紀(jì)檢監(jiān)察制度定位偏差、體系不完善、執(zhí)行力不足和自身建設(shè)四個方面對癥下藥。

1. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的前提條件：明確制度定位

紀(jì)檢監(jiān)察制度定位可以指導(dǎo)其努力的方向，明確其工作的程序。我國紀(jì)檢監(jiān)察制度存在的定位問題概言之就是定位不高，主要體現(xiàn)在紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的弱勢地位方面。從理論上講，紀(jì)檢監(jiān)察要有效完成監(jiān)督制約任務(wù)，應(yīng)擁有與被監(jiān)控者同樣的權(quán)力。誠如丹尼斯·布朗在談及權(quán)力的非對稱與平衡時所言：權(quán)力雙方不能有一方占據(jù)絕對優(yōu)勢，“其中一個參與者在特定情況下和特定行為范圍內(nèi)——通常稱為‘領(lǐng)域——控制另一參與者，而另一參與者通常在其他活動領(lǐng)域占優(yōu)勢”⑦。在現(xiàn)實政治生活中改變紀(jì)檢機關(guān)的弱勢地位，應(yīng)著眼于兩方面的突破：其一，試行黨代會常任制度，切實發(fā)揮黨代會對黨委與紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督作用，改變事實上存在的黨委領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委的制度設(shè)計。實行黨代會常任制，可以改變黨代會權(quán)利虛置的職權(quán)狀況，有利于充分發(fā)揮黨代表的監(jiān)督作用，以權(quán)利來制約權(quán)力。黨代表通過對黨委和紀(jì)委工作的監(jiān)督，提出質(zhì)詢與詢問、批評與建議以及對黨員干部的彈劾、罷免、撤職等，實現(xiàn)黨代會對權(quán)力的監(jiān)督。其二，完善紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立與同級黨委平行的黨內(nèi)監(jiān)督機制，實行黨的各級紀(jì)委直接受上一級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。在這種體制下，要注意處理好三方面的問題：第一，同級黨委對紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)限于政治領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)對紀(jì)委的具體監(jiān)督活動加以干涉，上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)主要以業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)為主，負責(zé)全盤安排部署反腐敗工作；第二，下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)班子的產(chǎn)生由上級紀(jì)委提名，同級黨代會選舉，黨委負責(zé)日常管理，遇到重大人事變動同級黨委要同上級紀(jì)委協(xié)商解決；第三，進一步增強紀(jì)委作為專門監(jiān)督機關(guān)的獨立性與權(quán)威性，如建立健全紀(jì)委黨委列席同級黨委會常委會制度，加強紀(jì)委對“三重一大”問題的監(jiān)督力度，業(yè)務(wù)經(jīng)費和裝備經(jīng)費由上級紀(jì)委劃撥，人頭費由地方財政按標(biāo)準(zhǔn)足額及時開支等。

2. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的根本舉措：完善制度體系

有學(xué)者指出，“為了有效地制約權(quán)力，防止權(quán)力的變異及其腐化，各國都設(shè)計了符合本國實際的制度體系”，就我國而言，使權(quán)力制約與監(jiān)督與時俱進，“關(guān)鍵是整合監(jiān)督資源，理順監(jiān)督體制，強化監(jiān)督效果”⑧。從實際上看，我國紀(jì)檢監(jiān)察工作的主體多樣，形式多樣，進而形成的制度規(guī)范確實不少。如何發(fā)揮不同監(jiān)督主體的功能，形成不同監(jiān)督主體間的相互支撐與合力，是提升監(jiān)督水平必須要解決的重要問題。解決這一問題，關(guān)鍵在于完善監(jiān)督制度體系。根據(jù)我國監(jiān)督制度體系現(xiàn)狀，按照十八大的要求推進制度體系的完善要重點解決如下六方面問題：其一，加強黨內(nèi)監(jiān)督，要重點加強領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督，落實集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)相結(jié)合的制度，確保全局性的問題、重大決策、重要干部的任免和大額度資金使用，都要由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定。其二，加強人大監(jiān)督，人大要加強對行政權(quán)、司法權(quán)行使過程的監(jiān)督，根據(jù)政治、經(jīng)濟、社會生活中所發(fā)生的重大問題進行具體監(jiān)督。其三，加強政協(xié)民主監(jiān)督，要依法保護政協(xié)委員的監(jiān)督權(quán)利，擴大政協(xié)委員的知情范圍和參與程度，創(chuàng)造寬松、和諧的環(huán)境，切實保障政協(xié)委員提出意見和批評的權(quán)利。其四，加強司法監(jiān)督，要加強案前、案中和案后管理機制，完善人民陪審員制度，落實審判公開、檢務(wù)公開和警務(wù)公開，加強對辦案人員執(zhí)行工作紀(jì)律等情況的監(jiān)督，健全公安、審判、檢察機關(guān)相互配合和制約的工作機制及各自內(nèi)部的監(jiān)督機制。其五，加強行政監(jiān)督，強化行政監(jiān)察職能，加強對政府部門履行職責(zé)、執(zhí)法程序的監(jiān)督力度，深入開展行政效能監(jiān)察，強化審計監(jiān)督，突出對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金的審計，加強監(jiān)察、審計機關(guān)的協(xié)調(diào)，加強執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門之間的協(xié)調(diào)配合。其六，加強社會監(jiān)督，充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、居民委員會、村民委員會等群團組織的作用，進一步完善信訪、舉報制度，深入推行政務(wù)公開，確保新聞媒體要有的放矢地開展輿論監(jiān)督。

3. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的重中之中：強化執(zhí)行力度

提高紀(jì)檢監(jiān)察制度的有效性，不僅要建立和健全制度，更重要的是使現(xiàn)有制度運轉(zhuǎn)起來，真正提高現(xiàn)有制度的執(zhí)行力。根據(jù)現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作面臨的執(zhí)行力不足的問題，需要從如下三個方面著手予以解決：其一，要提高制度設(shè)計的質(zhì)量和水平，設(shè)計制度時應(yīng)堅持無賴原則、系統(tǒng)原則、穩(wěn)定原則與民主原則。要限定權(quán)力范圍及其運行方式，減少制度執(zhí)行自由裁量空間；要防止和消除不同制度規(guī)范之間的矛盾和沖突，發(fā)揮制度的集合效應(yīng)和整體功能；要準(zhǔn)確把握違紀(jì)違法行為的發(fā)展趨勢，防止制度朝令夕改，增強制度的公信力與權(quán)威；要防止部門利益法定化，規(guī)范社會公示聽證、專家咨詢論證和意見采納反饋等工作，注意發(fā)揮制度設(shè)計中廣大群眾的參與作用。其二，要提高執(zhí)行者的綜合素養(yǎng)，尤其是其執(zhí)行技法方面的水平。紀(jì)檢監(jiān)察人員要提高利用信息手段監(jiān)督監(jiān)察的能力，以信息技術(shù)固化制度執(zhí)行流程，實現(xiàn)對權(quán)力運行的電子化控制，依托權(quán)力網(wǎng)上透明運行平臺，加強對制度執(zhí)行過程的實時監(jiān)控，提高對制度執(zhí)行管理的能力和效果。其三，要改善制度執(zhí)行的社會環(huán)境，形成全社會尊崇制度的濃厚氛圍。領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守、執(zhí)行制度，形成務(wù)實務(wù)細、堅定不移、一抓到底的執(zhí)行作風(fēng)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”應(yīng)切實擔(dān)負起對制度執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任，及時糾正和處理違反制度的行為。同時，要加強對制度執(zhí)行情況的社會監(jiān)督，暢通和拓寬民主監(jiān)督渠道，調(diào)動廣大干部群眾監(jiān)督制度落實的積極性，通過廣大干部群眾的外圍壓力來促進紀(jì)檢監(jiān)察水平的提升。

4. 改善紀(jì)檢監(jiān)察工作的奠基工程：加強自身建設(shè)

“權(quán)力就其本質(zhì)而言是邪惡的，不論其行使者是誰。”⑨作為以監(jiān)控權(quán)力為主要職責(zé)的紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，其監(jiān)控權(quán)力本身也是一種權(quán)力。為了防止這種權(quán)力濫用和發(fā)揮其正能量，還必須加強紀(jì)檢監(jiān)察自身建設(shè)。對于加強紀(jì)檢監(jiān)察自身制度創(chuàng)新應(yīng)置于監(jiān)督制度的創(chuàng)新之中，從現(xiàn)有的情況看就是上級黨委派駐的巡視組制度，這種制度對于下級黨委、紀(jì)委監(jiān)督部門加強自身建設(shè)造成一定的外圍壓力，著力解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，是一種督促變革與創(chuàng)新的動力。針對紀(jì)檢監(jiān)督制度自身，有學(xué)者提出了實行紀(jì)委全委會制度，按照由誰產(chǎn)生、向誰負責(zé)的民主原則和權(quán)力授受關(guān)系，理順紀(jì)委全委會與常委會的關(guān)系，確立全委會在黨代會閉會期間紀(jì)律檢查最高決策機構(gòu)和最高監(jiān)督機構(gòu)的地位。同時，還需要做到以黨代會為核心配置黨內(nèi)權(quán)力，使黨代會成為黨內(nèi)唯一的授權(quán)機構(gòu)，實現(xiàn)黨代會就黨內(nèi)監(jiān)督和反腐敗重大方針政策及時做出決議、審議批準(zhǔn)紀(jì)委全委會做出的決策、常任制代表和黨代會常設(shè)機構(gòu)負責(zé)對紀(jì)委全委會成員進行日常監(jiān)督的目標(biāo)。也有學(xué)者提出了一種超越“左”與右的所謂中性變革方略——改良監(jiān)督模式。在這種模式下，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督主體范圍十分寬泛，已經(jīng)不限于紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)力所管理和指向的對象，還自覺或不自覺包括處于監(jiān)督鏈條中的所有部門與人員。這種公眾廣泛參與的壓力，放大了群眾監(jiān)督的力量，超過了權(quán)力監(jiān)督者、權(quán)力執(zhí)行者的力量。這種公眾普遍參與的監(jiān)督遠比“少數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人”的體制內(nèi)監(jiān)督有效。因為在這里，監(jiān)督者無法被收買，因而也不會腐敗，更不需要通過再延伸監(jiān)督的鏈條造成機構(gòu)的臃腫。更重要的是，這種允許公眾參加的互動式監(jiān)督只會對官員的濫用權(quán)力和權(quán)力運用不當(dāng)構(gòu)成壓力，而不會妨礙權(quán)力的正常行使。

黨的十八屆三中全會指出：“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，健全懲治和預(yù)防腐敗體系”⑩，實際上這句話包含了權(quán)力分解與制衡的理念。破除紀(jì)檢監(jiān)察工作的制度困境，應(yīng)按十八屆三中全會精神，不僅應(yīng)強化紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威，還要確保紀(jì)檢監(jiān)察工作的權(quán)威不會被濫用。為此，一方面應(yīng)在制度設(shè)置中貫徹制衡理念，進一步平衡紀(jì)委與黨委的權(quán)力，通過進一步提升紀(jì)委權(quán)威來加大紀(jì)委對同級黨委監(jiān)督的力度，尤其是對黨委書記的監(jiān)督力度。從理論上講，應(yīng)當(dāng)存在兩方面思路：其一是通過相對弱化黨委的權(quán)力，可以通過黨代會常任制度改革，實化黨代會的決策權(quán)，實際上將黨委決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)進行合理的分解，形成黨內(nèi)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的制衡機制；其二是通過相對強化紀(jì)委的權(quán)力，根據(jù)紀(jì)委改革創(chuàng)新的探索經(jīng)驗，可以進一步加強上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的直接領(lǐng)導(dǎo)，加強紀(jì)委對同級“黨委決策干預(yù)機制”和“涉案初步調(diào)查處理機制”等，11相應(yīng)弱化同級黨委對紀(jì)委的影響力。另一方面，無論是相應(yīng)弱化黨委對紀(jì)委的控制權(quán)還是相應(yīng)強化紀(jì)委對黨委的監(jiān)督權(quán)，都不能使紀(jì)委監(jiān)察權(quán)力過大，形成新的不受制約的權(quán)力。當(dāng)然，對于紀(jì)委監(jiān)督同樣不能寄希望于好人政治基礎(chǔ)上的自律，而必須通過發(fā)揮紀(jì)檢體系自身相互監(jiān)督與體制外監(jiān)督兩個方面的作用。就體制內(nèi)的監(jiān)督而言，主要是兩個方面：首先是黨委對紀(jì)委的監(jiān)督，各級黨委要主動把對紀(jì)檢干部的監(jiān)管抓在手上，其次是紀(jì)檢部門和公檢法之間的相互約束和監(jiān)督，及時反映對方的問題以便及時監(jiān)督和查處。就體制外的監(jiān)督而言，主要應(yīng)拓展公開的社會性監(jiān)督渠道，只有做好輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督和各種民眾參與式監(jiān)督，才能更好地消除不受監(jiān)督的權(quán)力空檔，減少紀(jì)委成員違法犯罪的可能性。

總之，權(quán)力自身的特點和民眾對權(quán)力正能量的期待，決定了權(quán)力監(jiān)督與制約的必然性與必要性。對權(quán)力主體的監(jiān)控離不開具體的控制主體——紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及其工作人員。只有正確定位紀(jì)檢監(jiān)察工作的職能，完善紀(jì)檢監(jiān)察的制度規(guī)范，不斷提升紀(jì)檢監(jiān)察工作的執(zhí)行力，才能最終有效控制權(quán)力的濫用，真正做到將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

注釋：

①（英）阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健、范亞峰譯，北京：商務(wù)印書館，2001年，第342頁。

②鄧小平：《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第333頁。

③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。

④張惠敏、李申：《健全有中國特色的橫向分權(quán)制約制度》，《當(dāng)代世界社會主義問題》2004年第4期。

⑤（德）馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上卷），北京：商務(wù)印書館，2006年，238頁。

⑥楊雪冬：《好人政治與好人社會》，《決策》2011年第12期。

⑦（美）丹尼斯·朗：《權(quán)力論》，陸震綸、鄭明哲譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2001年，第11頁。

⑧張穹、張智輝：《權(quán)力制約與反腐倡廉》，北京：中國方正出版社，2009年，第275-276頁。

⑨轉(zhuǎn)引自（美）博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來、姬敬武譯，北京：華夏出版社，1987年，第344頁。

11龍翔：《探索與完善紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督》，《唯實》2014年第3期。

⑩《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。