論農村空巢老人精神養老的政府責任

周湘蓮+劉英

摘要：農村老人空巢率快速上升，空巢老人精神養老嚴重缺失，是我國面臨的嚴峻現實問題。農村空巢老人精神養老作為準公共產品，無論從理論還是從現實看，政府都必須承擔道德、行政、經濟和法律等方面的責任。但是，由于思想認識、管理體制和現實環境等因素的影響，政府在履責中還存在不少問題。因此，政府應構建明確的責任體系，切實履行自身職責，積極維護和保障農村空巢老人的養老權利。

關鍵詞：農村空巢老人；精神養老；政府；責任體系

作者簡介：周湘蓮，中南大學馬克思主義學院教授（湖南 長沙 410081）

劉英，首都經濟貿易大學副教授（北京 100070）

農村空巢老人是繼農村留守兒童后，又一個社會關注的焦點。到2012年底，我國農村家庭的空巢率已達45%左右。2013年9月，我國農村老齡化水平平均高于城鎮1.24個百分點，農村空巢老人數量已近5 000萬，而農村養老服務存在著缺乏生活照料和精神慰藉、失能無靠等突出問題。①當前，許多農村空巢老人存在不同程度的焦慮、孤獨、失落、抑郁等情緒，已成為我國自殺高峰人群。與生理疾病的傷害相比，缺乏精神慰藉是一種更大的傷害。馬克思認為，人具有類的尊嚴，人性尊嚴是社會關系的最高價值尺度。精神養老是一種準公共產品，是一個有關人性尊嚴的價值問題，探討農村空巢老人精神養老的必要性，強化政府的責任意識，可以促使人們更多地關注這一弱勢群體，積極應對我國老齡化這一世紀之困。

一、農村空巢老人精神養老政府履責的理論依據與現實需求

精神養老是指關注并滿足老年人的情感、社交、娛樂、教育、自我實現等精神需求，使其感覺、思維等意識活動和一般心理狀態呈現出積極健康的特征，從而提高老年人生活質量，全面實現老有所養。長期以來，人們對于農村空巢老人普遍的養老觀念就是提供物質供養和生活照料，而精神養老沒有得到應有的重視。政府作為現代社會的治理主體，為農村空巢老人提供精神養老，有著充分的理論依據和緊迫的現實需求。

1.農村空巢老人精神養老政府履責的理論依據

（1）馬克思主義關于人的精神需求理論。精神養老是對老人各種精神需求的關注和滿足，馬克思理論大廈的基石“人的需求理論”就描述了人有精神需求。馬克思認為，人們所從事的一切生產活動無不源于人的需求，“人以其需求的無限性和廣泛性區別于其他一切動物”②。在《1844年經濟學哲學手稿》中，馬克思比較詳盡地論述了人的需求問題，提出了人有肉體的需求、自然的需求、社會的需求、勞動的需求、個人的需求、交往的需求，等等。在這里，對社會的需求、交往的需求等，便深深地蘊含著對人的精神需求的關注。馬克思把人的精神需求當作人的精神權利來看待，這種精神需求與精神權利得不到實現和保障也就無所謂人的解放和人的全面自由的發展。習近平同志在談到中國共產黨人所追逐的中國夢的時候，指出中國夢的本質內涵就是民族復興、國家富強和人民幸福。追求“人民幸?！笔邱R克思主義執政黨的核心價值，我們所做的一切都要著眼于讓人民過上更加幸福、更加有尊嚴的生活，這就離不開對農村空巢老人精神需求的關注。

（2）政府責權統一理論。精神養老服務是一種準公共產品，具有不完全的非排他性和非競爭性，具有市場和社會力量共同承擔供給成本的特性。不論提供主體是政府、市場還是社會，其準公共產品屬性不會改變?，F代國家作為公民自然權利的集中體，其力量來自于公民權利的讓渡。政府作為公共權力的委托代理——執行機構，接受了公共權力，也就意味著必須對公眾負責，這是政府的本質所在。美國管理學家法約爾指出：“人們在想到權力時不會不想到責任，也就是說不會不想到執行權力的獎懲—獎勵與懲罰。責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。凡有權力行使的地方，就必須有責任。”③我國學者劉熙瑞指出，服務型政府是“按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”④。精神養老既然是一種準公共產品，政府就應轉變傳統的只由家庭供給的認識觀念，將其作為公共事業的重要組成部分，構建明確的責任體系，并以責任保證權力的運行不缺位。

（3）政府維護社會公平正義理論。黨的十八大報告指出：公平正義是中國特色社會主義的內在要求，要建設服務型政府，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。美國公共行政學家H·喬治·弗雷德里克森指出：“倡導公共行政的社會公平是要推動政治權利以及經濟福利轉向社會中那些缺乏政治、經濟資源支持、處于劣勢境地的人們?！雹萦捎谖覈青l二元結構，城鄉發展不平衡，城鄉老人所享受的福利保障差異大。農村老人，尤其是農村空巢老人，無論物質上還是精神上，都主要是依靠自己或家庭來養老，政府提供的養老保障嚴重缺失，是典型的社會弱勢群體。政府作為社會公平正義的維護者，就應該在全體社會成員間合理平等地分配社會資源，實現利益共享，形成公平正義的價值文化氛圍，切實承擔起農村空巢老人的物質與精神養老責任，維護農村空巢老人的養老權益。

（4）政府主導的社會支持系統理論。社會支持是社會為個人提供的幫助，是個人處理緊張事件和問題的一種潛在資源，“是一定的社會網絡運用一定的物質和精神手段對弱勢群體進行無償幫助的一種選擇性社會行為”⑥?！稗r村獨居老人無論從生理、心理和社會性交往或從其三者的綜合性來看，都是一個社會弱勢群體，需要社會支持”⑦。無論從社會支持的主體還是客體來看，精神支持是社會支持必不可少的介體。精神養老就是一種精神支持，其社會支持一般來源于兩個基本渠道，一是非正式支持系統，如家人、鄰居、親戚、朋友和同事等；二是正式的支持系統，包括社區、機構和國家等。⑧具體來說，在農村空巢老人精神養老的社會支持系統中，政府（國家）是主導，家庭是基礎，社區是依托，社會是重要的參與力量，從而形成嚴密的社會支持系統。在家庭精神養老支持日漸弱化的今天，必須強化政府在支持系統中的主導作用，凝聚多種力量滿足農村空巢老人的精神養老需求。

2.農村空巢老人精神養老政府履責的現實需求

（1）農村老齡化和空巢化快速發展。一是農村老齡化程度高于城市。到2013年底，我國老人數量超過2億，老齡化率達14.8%。⑨而我國農村老齡化程度高于城市，在2011年底，農村老齡化率就已超過15.4%，到2013年，農村老齡化水平高于城鎮1.24個百分點，這一差距將繼續擴大。⑩二是農村空巢率迅速上升。到2012年9月，農村老人空巢率為38.3%，僅僅一年之后，即到2013年9月，農村老人空巢率即達到45%左右，而且還在以較快的速度上升。全國老齡辦《中國老齡事業發展報告（2013）》披露：我國老年人口數量2013年達到2.02億人，其中空巢老人突破1億人，這1億人中，有近一半生活在農村。相對于城市而言，農村老齡事業的發展明顯滯后，農村精神養老尚未得到國家、社會和家庭應有的關注和重視。尤其是農村空巢老人，精神養老嚴重缺乏。11解決農村空巢老人生活單調、空虛孤獨和焦慮抑郁等難題，是擺在各級政府面前的一個嚴峻的民生問題。

（2）農村空巢老人精神需求顯著增強。一方面，按照馬斯洛的“人類需求層次論”，人隨著物質需求的滿足，自然會追求更高層次的精神需求。中國雖然是“未富先老”，但老齡化是伴隨著中國經濟的快速持續繁榮而來。我國1999年進入老齡化社會時，GDP總量不到2萬億美元，到2013年GDP總量已過9萬多億美元。經濟的快速發展必然帶來精神需求的增長。另一方面，根據美國新精神分析學家艾里克森的人生發展階段論，60歲以上的老人正處于人生發展八個階段中的最后一個階段，即自我整合的絕望感，心理健康狀況不斷滑坡，對精神撫慰的心理需求不斷增強。但是，孤獨的空巢生活，讓很多老人產生抑郁，引發嚴重的心理疾病?！?013年11月初，我國公益組織‘愛心傳遞熱線一項對35 000名老年人心理求助電話的統計分析顯示，超過40%的獨居老人有抑郁癥傾向?！?2空巢老人產生的各種各樣的心理問題，通常被稱為老年空巢綜合癥。因此，加強農村空巢老人精神養老，促進老人身心發展，是政府必須考慮的現實課題。

（3）農村家庭精神養老支持削弱。由于計劃生育和子女外出工作，我國農村家庭結構呈現出明顯的小型化、空巢化特征，很多家庭無力給老人提供精神養老。同時，農村傳統孝道文化日漸式微，也影響著家庭精神養老的供給。中國傳統文化中本來有著非常濃厚的尊老敬老的孝道文化氛圍，但是，現在全社會孝道文化日漸衰落，農村孝道文化滑坡比城市更為嚴重。全國老齡辦副主任吳玉韶指出，“中國敬老愛老的優良傳統在滑落，在農村52%的年輕人對父母感情麻木”13。比如在湖北漢江平原北部的顧村，老年人“有吃有穿就是孝順”作為一種標準已經被村民廣泛接受，老人們的精神生活幾乎一片空白，因病痛孤苦而自殺的情況很常見，子女不僅很少有內疚感和負罪感，反而認為這樣的老人是明白人。14現在，這種情況在農村并非個案。在農村家庭精神養老支持弱化之時，由政府主導彌補精神養老的不足，是其義不容辭的職責。

（4）精神養老政策法規不斷變遷。我國《憲法》和《婚姻法》都規定，子女有贍養老人的義務。1996年通過的《老年人權益保障法》規定：“贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務?！边@里的贍養人都是指家庭成員，而且在實際中也只對未履行物質贍養義務的贍養人追究法律責任（如遺棄罪）。2013年實施的新的《老年人權益保障法》對精神養老給予了更為強烈的關注，明確規定地方各級人民政府要為老年人提供精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。這就把精神贍養的法律義務人首次從家庭延伸到政府，應該確立以政府為主導的各方共同參與的精神養老機制。養老政策法規的變遷，為政府提供和維護農村空巢老人精神養老提出了剛性的法律要求。

二、農村空巢老人精神養老中政府責任的理性定位與現實反思

在農村空巢老人精神養老中，政府的責任是影響精神養老程度和水平的關鍵變量，這就要求對政府責任進行厘定，即理性定位政府的責任。對政府責任的厘定是對政府責任的理想設計，但現實卻是政府在履責中存在種種責任缺失的問題，這種“應然”與“實然”的不一致是阻礙農村空巢老人精神養老事業順利發展的主要障礙。

1.農村空巢老人精神養老中政府責任的理性定位

（1）道德責任：弘揚孝道文化。要建立新型孝道文化。傳統孝道中有順親、敬親、廣敬等積極思想，但也存在代際不平等性的缺陷。因此要建立符合時代要求的新型孝道文化，強調孝道的義務性、自律性和互益性。要加強孝道教育，使人們把孝道這一外在的規范轉化為內在的道德品質，為精神養老提供內驅力。要加強輿論引導，揚善抑惡，為精神養老提供輿論支持，在全社會形成敬老愛老的優良氛圍。

（2）行政責任：強化組織管理。要健全從中央到地方的組織機構體系，條塊結合，以塊為主，分級管理，職責分明；要鼓勵、扶持社會與市場參與，提供多樣化、多層次服務，實現多中心治理；要完善農村社區精神養老服務體系，提供精神養老服務設施與人員，對精神養老的對象、內容、質量等加強評估監管等。

（3）經濟責任：加強財政支持。我國“城鄉二元結構”的制度安排，使城鄉財政投入和社會保障差距很大，許多農村空巢家庭養老基礎極為薄弱。政府應健全公共財政投入制度，為農村空巢老人精神養老提供基本的財政保障；應改革現有的碎片化的養老保障體系，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度；應完善財政補貼和稅費優惠政策，為農村空巢老人精神養老擴大財政援助和救濟，并鼓勵社會與市場進入農村精神養老領域。

（4）法律責任：完善政策法規。精神養老權利具有法定性，政府應積極制定和完善精神養老法規體系；應嚴格執行現有養老法規，尤其是新的強化了精神養老的《老年人權益保障法》；應積極制定與現有法規相一致的政策體系，并逐步上升到國家法律和行政法規層面，保證農村空巢老人精神養老權益獲得應有的法律保障。

2. 農村空巢老人精神養老中政府履責存在的問題及原因分析

農村空巢老人精神養老作為一項急需發展的新興事業，目前政府在完善法律制度、建立服務設施、成立服務機構、設立服務項目等方面進行了一定的探索。但是，在諸多方面還存在責任缺失的問題。

第一，農村社會養老保障投入不夠。我國農村養老保險制度自20世紀90年代初試點以來，并沒有很順利地推行，甚至一度停辦。2012年，我國制定了新型農村社會養老保險制度，但參保范圍不廣，特別是高齡老人有限，保障水平也不高，要實現 “?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續”這一基本原則任重道遠。醫療保障方面，新農合還沒有打破城鄉和戶籍界限?！巴瑯邮轻t療保險，城鎮職工、城鎮居民基本醫療保險由社會保障部門主管，‘新農合由衛生部門主管，由于醫療保險實行省級統籌，因此不同省的老人所能報銷的比例也不同。老齡政策中存在如此多的不公平和不均衡給老年人帶來諸多不便，也固化了城鄉二元結構。”15在涉老救助和福利方面，貧困空巢老人最低生活保障及高齡老人補貼覆蓋面小，保障水平低。養老保障投入不夠導致貧困空巢家庭精神養老缺乏必要的物質基礎。

第二，對精神養老組織的成立與運行缺乏引導。各類精神養老組織是精神養老的具體組織者和實施者，當前，在發達國家普遍存在的精神養老組織在我國農村還非常缺乏，主要表現為：社區互助組織缺乏，社區互助還停留在自發水平，養老資源沒有得到充分利用；維權組織和志愿者組織等公益組織缺乏，當老人受到精神虐待，或精神空虛、孤獨寂寞時，很少有維權組織為其爭取權利，很少有志愿者組織提供精神慰藉服務；老年興趣組織和社團組織幾乎沒有，農村空巢老人精神養老，除村委會按照政府要求提供極為有限的服務外，很少有民間組織介入。由于我國“大政府小社會”的治理格局，政府應強化“社會管理、公共服務”的職能，引導成立各種精神養老組織，并確保其有效運行。

第三，老齡組織機構缺乏有效協調。我國目前應對人口老齡化在組織體系方面的準備仍很不充分。一是我國老齡工作領導組織中國老齡協會的職能定位是協調議事機構，沒有實體職能，沒有上下對口機構，權威性不夠，實際履行協調職能困難。二是“目前我國關于老年人的養老、醫療保障等政策碎片化嚴重，十多個部委都可以出臺政策”16。“目前，在我國各地，養老問題的管理工作分散在民政局、人力資源和社會保障局、醫療衛生部門、老齡辦等多個部門和單位。由于多頭管理，使得我國養老工作在法律、政策和體制層面缺乏有效協調，配套性差、可操作性不高、執行低效等問題頻出。”17比如，“像民辦養老機構的土地優惠政策、稅收優惠政策、水電費優惠政策等分別由國土局、稅務局和水電公司等執行，實際上有的部門執行，有的部門不執行，為此而扯皮的事情并不少見。”18

第四，精神養老設施與人員投入不足。吳玉韶認為，“目前政府在老齡服務市場上的投入和監管都不足，一個突出的表現就是社區養老服務設施不足。其實，老年人最需要在他居住的社區附近能有間活動室，可以和其他老人聊聊天，步行一刻鐘就能到。”19目前在大部分農村地區，精神養老服務設施還是一片空白，在一些經濟條件稍好的農村社區，也就是設施簡單且使用效率不高的老年活動中心，而老年圖書室、心理咨詢室等精神養老服務設施也嚴重缺乏。精神養老人員也極其缺乏，除家庭成員和少數志愿者為農村空巢老人提供少量的精神養老支持以外，專職服務人員極少，在數量和專業水平方面遠遠滿足不了農村空巢老人精神養老的需求。

第五，精神養老法規和政策制定不全。我國《憲法》和《婚姻法》規定成年子女有贍養父母的義務，但主要是指對老人的物質贍養。我國新的《老年人權益保障法》明確規定政府也是精神養老的責任人，并把子女“常回家看看”從道德義務上升為法律義務。但對政府和子女不履行職責缺乏明確法律界定和懲處措施，使新法在精神養老領域顯得過于原則化，可操作性不夠。同時，精神養老政策制定也存在問題，主要是：政策不足和政策碎片化情況。當前，我國還沒有與新法相配套的完整的政策體系，精神養老政策只是散見于地方和基層政府的少數“文件”或“意見”中，缺少前瞻性和全局觀，也缺少統籌意識和統籌制度性設計。

政府在農村空巢老人精神養老中種種責任的缺失，其原因是多方面的。一是思想認識不足。政府對大量農村空巢老人缺乏精神慰藉對社會和老人所帶來的沖擊還缺乏必要的認識和心理準備。政府更愿意把資金、精力等投入到那些能帶來顯著經濟效益的建設項目中去，而忽視更具社會效益的精神養老事業。二是政府職責不明。農村空巢老人精神養老作為準公共產品，還是一個新生的事物。在家庭養老功能弱化和老人精神養老需求增強的情況下，政府應該在其中承擔什么樣的責任，政府和市場、社會、家庭以及個人應該在其中扮演什么樣的角色，到目前為止還是不太明確的。三是法制觀念淡薄。政府對維護老人的精神養老權利缺乏必要的法制意識，法制觀念淡薄，致使精神養老政策法規滯后，政府責任制度生長的法制土壤缺乏。四是現實環境困擾。西方一些國家“先富后老”，尚不能很好地解決老齡化問題，而我國未富先老，“財政蛋糕”如何分割嚴峻考驗著政府。同時，在政策法規和組織機構不健全等情況下，解決農村空巢老人精神養老問題，形成完善的應對之策還需要時間。

三、農村空巢老人精神養老中政府責任體系的構建

農村空巢老人精神養老是一項緊迫而艱巨的任務，也是一個巨大復雜的系統工程，當前，政府應基于自身責任的定位和履責中存在的問題，從加強孝德文化教育、明確機構職能定位、健全社區服務體系、推行多中心治理、加強財政支持、完善政策法規等方面構建明確的責任體系，切實履行自身職責。

1.加強孝德文化教育，形成尊老敬老的文化氛圍

“在責任政府的責任體系中，道德責任是核心。”20精神養老是一種道德實踐，政府在其中承擔著教育者、引導者、踐履者的責任。一是在全社會加強傳統孝德教育，引導人們樹立正確的養老觀。傳統孝德文化既重視物質供養，又重視精神贍養。孔子說，今之孝者，是謂能養。至于犬馬皆能有養；不敬，何以別乎？曾國藩在著名的“八本堂”家訓中所言“事親以得歡心為本”，便把孝道目標指向“歡心”，即強調精神愉悅。在孝道文化日漸衰落的今天，加強傳統孝道思想教育對于我們樹立正確的養老觀，做到物質與精神養老并重有著特別的警醒作用。二是重視政府行政人員和精神養老從業人員的道德操守和教育。重視精神養老，不僅是對老人的尊重，更是對生命的敬畏。這要求從事該領域的行政人員和從業人員有一定的道德門檻，要有內心的善念和良好的品行。這就要加強道德教育，進行道德監管，在政府行政人員中提倡公仆精神和服務意識，在精神養老從業人員中提倡奉獻精神和敬業精神，共同以高度的道德責任感和使命感來促進、推動農村空巢老人精神養老事業的發展。

2.明確機構職能定位，強化精神養老的協調管理

“行政組織是提供各種公共服務的具體承擔者，因此，行政組織結構和功能狀況與公共服務的質量密切相關”21。涉及農村養老服務的各行政組織管理機構在職能定位方面，應適應農村迅速變化的老齡化和空巢化環境，加強養老事業的科學設計，消除養老工作中的多龍治水現象，明確職能定位，實現協調管理。一是明確老齡部門職能定位，增強機構的權威性。我國負責老齡工作的老齡協會權威性不夠，履行綜合協調職能困難。因此，要“重新定位老齡工作機構職能，理順老齡工作體制機制，從法律上明確規定老齡部門為貫徹實施老年人權益保障法的政府職能部門，并賦予其行政執法主體資格”22。二是明確政府相關部門職能定位，加強各部門之間的協調合作。目前，我國養老問題的管理工作分散在民政部門、人力資源和社會保障部門、醫療衛生部門，以及黨委政府聯合設立的老齡委等。要明確這些部門的職能定位，打破部門間的條塊分割，加強部門間的協調合作，集中力量破解養老困局。三是成立統一的領導小組，建立一體化組織領導機構。在各管理部門職能難以準確定位、工作難以協調合作的情況下，為解決現實中已經出現的多頭管理、職能重疊、執行低效等問題，應將養老工作納入國家（地方）發展戰略規劃，加強頂層戰略設計，成立統一的領導小組，對各養老工作部門進行統一協調管理?？蛇x擇養老工作做得比較好的地方進行試點，實行精神養老“一把手”負責制，待經驗成熟再向全國推廣。

3.健全社區服務體系，發揮社區養老的依托作用

社區作為社會治理的基層單位，是農村空巢老人精神養老的重要依托。一是要建設農村社區精神養老服務場所，完善配套設施。和城市不同的是，隨著農村年輕人口的大量外流和家庭結構小型化，農村空置的房屋越來越多，農村社區可以“就地取材”，對這些房屋以租借等形式加以充分利用，以較低的成本改造成老年活動中心等精神養老服務場所。配套設施則由政府提供，或政府采取優惠政策和宣傳教育鼓勵社會、民間組織或村民提供。二是要建設農村社區精神養老服務隊伍。我國農村有龐大的空巢老人數量，精神養老從業人員需求巨大。同時，我國農村有大量剩余勞動力，其中有許多4050人員（指處于勞動年齡段中女40歲以上、男50歲以上的想就業而難以就業者）。我們要利用這一勞動力優勢，對4050人員進行專門培訓，使之成為專職精神養老服務隊伍。同時還要吸收社區和社會熱心人士作為兼職服務隊伍或志愿者隊伍。要開展社區精神養老專業資格認證工作，提高社區精神養老服務隊伍素質。三是要延伸農村專業養老機構的精神養老服務范圍。我國各鄉鎮都有供“五保”老人養老的敬老院等專業養老機構，有著較為完善的精神養老服務。在農村空巢老人大量出現的新的歷史時期，應通過政策鼓勵其拓展精神養老服務范圍，讓一些老年活動、服務場所和設施向周邊社區的空巢老人開放，并以其標準化的精神養老服務指導農村社區，帶動農村社區精神養老服務質量的提升。

4.推行多中心治理，健全政府引導的多主體養老機制

黨的十八屆三中全會指出，要創新社會治理體制，改進社會治理方式，鼓勵社會各方參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動?，F代社會治理改革的重要內容是合理分權，“關注創造條件以實現有秩序的管理和集體行動，通常包含私人部門、非營利部門以及公共部門的各種機構”23。“治理理論的最重要內容是公共生活治理主體的多元化，強調的是多元主體之間信息權利責任義務的合理分配，政府在其中起主導作用。”24農村空巢老人精神養老是一個復雜的系統工程，應當健全政府引導的多主體養老機制。一是要強化家庭精神養老的基礎地位。在子女就近就業、與老人共同居住、生活照料、精神慰藉等方面實施鼓勵政策，緩解政府養老壓力。同時要引導老人保持健康、樂觀的心態，學會自我心理調適，提升精神自養的意識與能力。二是要發揮社區精神養老的依托作用，加大財政投入，鼓勵設施興建，改革機構設置，加強隊伍建設。三是要鼓勵社會力量參與精神養老，出臺土地、稅收、貸款、水電等優惠政策，使社會養老團體、慈善機構等在精神養老方面有所作為，逐步成為精神養老服務的主力軍。四是要引導市場力量參與精神養老，要制定積極的民營化政策，培育成熟的市場?？傊?，在精神養老的多中心治理中，“不管是公共還是私營，最基本的‘善就是效率，效率就是公共行政的目標和標準”25。我國農村巨大的精神養老需求，為發展精神養老事業提供了巨大的機遇。政府要抓住機遇，健全多中心治理機制，提高精神養老服務效率，積極化解農村空巢老人精神養老不足的難題。

5.加強財政支持，實現公共利益的共享分配

英國憲政思想家柯克對政府的主體作用進行了說明：國家就是一群自由的人為了享受權利和共同的利益而在理性的引導下聯合的團體。換言之，政府的責任就在于在正義的機制下實現資源、利益共享分配。26加大財政支持，從根本上讓農村空巢老人共享社會資源與利益，是政府責任的根本。一要加大財政投入力度。農村空巢家庭將是本世紀我國農村老年人家庭的主要模式，空巢老人精神養老需要專門的財政投入，要納入各級政府財政預算，逐步加大。二要推行稅收優惠政策。對從事農村精神養老服務的機構、人員要實行稅收優惠政策，如免征營業稅，自用房產、土地的房產稅，土地使用稅等。三要加強財政補貼。一方面，政府財政補貼是彌補準公共產品社會與市場融資不足的最重要力量。我國經濟尚不發達，社會化和市場化水平較低，政府在精神養老服務中實施財政補貼能激勵社會與市場融資的實現，從而擴大精神養老服務的有效供給。另一方面，財政補貼能促進農村經濟的發展。精神養老離不開經濟基礎的支撐，要在農村積極推行鄉鎮企業補貼、農產品價格補貼、農村家電補貼等，大力發展農村經濟。四要加大對農村的財政轉移支付。要加大中央財政對貧困地區的轉移支付，加大農村社會保障專項轉移支付等。

6.完善政策法規，加強精神養老的制度保障

完善政策法規，從戰略高度對農村空巢老人精神養老進行頂層設計，是政府責任的內在要求，也是政府履責的保障。一是制定與新的《老年人權益保障法》配套的政策法規。要按照農村空巢老人的精神需求，對精神養老的主體、內容、方式、環境等作出與時俱進的地方立法保障，不要使新法的執行與落實出現“空窗期”。各級政府應出臺配套的政策體系，明確農村空巢老人精神養老在財政保障、稅費優惠、人員培訓、設施供給、法律援助等方面的政策，制定相應的實施細則。政策體系應有法規支撐，各項政策之間也要相互銜接和協調，以增強政策的科學性和執行力，從而實現農村空巢老人精神養老服務的制度化和法制化。二要完善相關行政法規，強化行政監管。加強執法檢查工作，定時檢查農村老齡事業發展情況，空巢老人精神文化生活和參與社會發展情況等，特別加強對農村空巢老人家庭贍養情況的監管。一旦發現問題，及時對贍養人采取說服教育，行政處罰等措施，并積極與其他相關單位部門協商解決方案。三要完善相關制度和獎懲政策。制定相關規定，促使企業單位切實保障務工人員休假探親的權利；鼓勵就近就業，通過資金援助、稅收優惠、人才支持等政策，鼓勵有條件的農民工回鄉創業；采取激勵措施，對盡精神慰藉義務的贍養人提供稅收、貸款等方面的優惠；建立獎懲機制，通過評選“模范孝子”等活動，表彰孝敬老人的行為，營造農村社區尊老敬老的文明風尚，對不履行精神慰藉義務者加大懲戒力度，在教育、譴責的同時，對情節嚴重者依法懲處。

注釋：

①梁建強：《農村留守老人也應“老有所依”》，《新華每日電訊》2013年9月24日第3版。

②馬克思、恩格斯：《馬克思恩格斯全集》（第49卷），北京：人民出版社，1982年，第130頁。

③法約爾：《工業管理與一般管理》，周安華等譯，北京：中國社會科學出版社，1982年，第24頁。

④劉熙瑞：《服務型政府：經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。

⑤H·George Frederickson：“New Public Administration”，Tuscaloosa：The University of Alabama Press，1980，pp.6-7。

⑥陳成文等：《論社會支持的社會學意義》，《湖南師范大學社會科學學報》2000年第6期。

⑦秦儉：《農村獨居老人養老困境及其化解之道》，《湖南社會科學》2013年第3期。

⑧張文宏：《中國城市的階層結構與社會網絡》，上海：世界集團出版社、上海人民出版社，2006年，第72頁。

⑨吳玉韶：《中國老齡事業發展報告》（2013），北京：社會科學文獻出版社，2013年，第2頁。

⑩海量：《民政部副部長：中國農村老齡化水平高于城市 人口老齡化城鄉倒置》，《中國日報》2012年5月17日第2版。

11吳玉韶：《〈中國老齡事業發展報告（2013）〉新聞發布稿》，全國老齡門戶網站，http：//www.cncaprc.gov.cn，2013年2月27日。

12楊小明：《孤獨是最傷老人的刀》，《健康時報》2013年11月14日第2版。

13陳治家、程霖：《全國老齡辦副主任吳玉韶：農村子女多對父母冷漠》，《廣州日報》2012年4月17日第A9版。

14袁松：《當下農民的觀念變化》，《書摘》2010年第4期。

15161718王亦君、關爾佳：《老齡政策碎片化，不能只當滅火隊》，《中國青年報》2013年2月28日第2版。

19李長安：《養老工作深陷“多龍治水”窘境》，《環球時報》2013年10月14日第9版。

20王友良：《論我國樓市的政府倫理責任》，《湖南社會科學》2013年第3期。

21宋增偉等：《服務型政府建設的理論與實踐》，北京：中國經濟出版社，2012年，第15頁。

22徐元鋒：《明天，我們如何“老有所養”？》，《人民日報》2011年7月13日第17版。

23（美）羅伯特·B.丹哈特、珍妮特·V.丹哈特：《新公共服務：服務而非掌舵》，劉俊生譯，《中國行政管理》2002年第10期。

24周湘蓮：《居家養老服務中的政府責任》，《學?！?011年第6期。

25（美）羅伯特·丹哈特：《公共組織理論》，項龍、劉俊生譯，北京：華夏出版社，2002年，第67頁。

26于翠平：《公平正義：社會主義和諧社會的價值向度》，《黑龍江社會科學》2011年第5期。