從鄂爾多斯的房地產困境看 城鎮化健康發展需注意的幾個問題

劉衛民++王輝

鄂爾多斯市是內蒙古“呼包鄂經濟圈”中的新興城市之一。在煤炭、天然氣、稀土等資源型產業的帶動下，鄂爾多斯的經濟總量規模迅速擴張，城鎮化率不斷提高，房地產也一度成為當地投資熱點。但自 2012 年以來，鄂爾多斯房地產出現明顯的庫存周轉失速、房價大幅下降、資金運轉困難等一系列問題。實地調研 表明：鄂爾多斯陷入房地產困境既是市場運行規律的客觀反映，也具有其產業結構的特殊原因，更有城鎮化發展路徑的選擇問題，值得其他城市特別是處于城鎮化快速推進階段的新興城市思考和借鑒。

一、1998 年以來鄂爾多斯市房地產市場發展歷程

鄂爾多斯受特定產業結構、城鎮化發展模式、居民收入增長、房地產供求關系變化以及宏觀經濟形勢等諸多因素影響，房地產市場發展呈現不同的階段性特點：

（一）1998―2004 年：房地產市場啟動時期

自1998 年我國住房制度全面改革以后，房地產市場進入迅猛發展時期，全國房地產投資占 GDP 的比重逐步提高。但當時鄂爾多斯作為欠發達的西部地區，房地產市場啟動速度明顯滯后全國平均水平。由于以前房地產市場規模的基數較低，2000 年至2004 年間，鄂爾多斯商品房施工面積和新開工面積復合增長率分別達到 35.3%和23.1% ，但2004 年房地產投資占 GDP 比重仍僅有1.7%左右，較當時全國平均水平低 6.5 個百分點，期間的商品房名義價格增速也相對較 為穩定（見圖 1 ）。

（二）2005―2011 年：房地產市場爆發式增長時期

第二個階段是房地產爆發式增長時期，其特點表現為施工面積、新開工面積以及土地購置面積大幅攀升，房價持續較快上漲。

2005 年至 2011 年，鄂爾多斯商品房施工面積和新開工面積復合增速分別為 61.1%和 43.7% ，較房地產市場啟動階段明顯提升。2005年的土地購置面積也從 2004 年 21.9萬平方米，一躍達到220.2 萬平方米，隨后每年土地購置規模平均保持在250 萬平方米左右（見圖 2 ）。這一階段當地房地產市場快速擴張的主要原因主要有：

第一，區域經濟持續快速增長是鄂爾多斯房地產市場超常規發展的主要動力。自2002 年以后，全國煤炭行業進入所謂的黃金十年。在這個大的產業背景下，鄂爾多斯作為典型的資源型城市，憑借煤 炭工業作為龍頭產業，迅速擴大區域經濟總量規模，二次產業增加值比重不斷提高。2005 年至2011 年，原煤產量年增速為25.2% ，二次產業比重提高了 7.9 個百分點，達到 60% 以上（見圖3 ）。與此同時，鄂爾多斯GDP 也保持快速增長態勢，2011 年人均 GDP 達到 17.5萬元，相當于北京人均 GDP的7.4 倍。可以說，這一階段鄂爾多斯房地產市場日趨活躍的主要動因是區域經濟特別是以煤炭為代表的支柱產業進入擴張周期，區域經濟社會進入快速增長通道，居民消費結構升級也進入“住行消費”的新階段。另外，由于國家規范煤炭開采業務，提高煤炭深加工相關行業進入門檻以后，大量因煤而生、因煤而聚的民間資本由于缺乏其他有效投資渠道，不得不選擇 進入房地產開發領域，從而進一步促使房地產市場增溫。

第二，新增城鎮人口的剛性住房需求以及原有居民的改善性需求規模擴大。從城鎮人口增長分析，2011 年鄂爾多斯的城鎮常住人口達到 141.3 萬人，城鎮化率達到70%以上。2005 年至2011 年，鄂爾多斯平均每年新增城鎮人口 8.9 萬人，年均增速為 8.5%，城鎮化率提高16.8 個百分點，城鎮化速度遠遠高于同期全國水平（見圖4 ）。在這些大量新增城鎮人口中，有一部分屬于“帶房進城”的農村戶籍人口，但還有相當一部分家庭必須通過購買住房才能解決住房問題，另外，經濟快速發展也提高了原有居民的改善性需求釋放速度。在這兩方面住房需求力量的拉動下，區域房地產市場規模持續擴大，市場交易也日趨活躍。

第三，城市交通、通信、給排水等市政硬件設施不斷改善，增加了鄂爾多斯市房地產市場的吸引力。在經濟總量擴張的基礎上，鄂爾多斯市財政實力得到長足發展。2011 年，鄂爾多斯市財政總收入 796.5 億元，其中公共財政收入為 346.2 億元。2005 年至 2011 年期間，公共財政收入的名義增速為39.9%。充足的財政實力為相關市政環境改造和軟硬件設施建設提供了有力的資金支持。城市公共設施條件明顯改善，以交通條件為例，2002年，鄂爾多斯市的人均城 市道路面積還僅為6.9 平方米，比同期全國水平低 14.7%。而2011 年，鄂爾多斯人均城市道路面積就已經增加到 68.2 平方米，相當于2002年的 9.8 倍，相當于同期全國水平的 4.9 倍。歷經短短數年大規模投資建設，鄂爾多斯市的市政基礎設施、城市環境以及人居品質已達 相當高的水平（見圖5 ）。

第四，在當地住房市場價格大幅上升的同時，城鎮居民家庭收入也顯著提高，城鎮家庭住房支付能力仍較為堅挺。2011 年，鄂爾多斯商品住房均價達到4320 元/平方米，2005 年至2011 年期間，當地住宅價格上漲了 2.8 倍。與此同時，城鎮居民人均可支配收入也增長了2.7 倍。可見大幅度的房價上漲并未對城鎮家庭住房支付能力造成過大壓力。從房價收入比[ 本報告房價收入比是指按照當地商品住宅價格和城鎮人均可支配收入，三口之家購買100 平方米住宅所需時間，即房價收入比=（當地商品住宅價格×100 ）/（城鎮人均可支配收入×3 ）]

橫向比較來看，2005 年至 2011 年，鄂爾多斯房價收入比均值為4.9 年，相當于全國平均水平的 58.3% ，比北京和上海分別低 68%和 60.3%（見圖6 ），這也是支撐當地房地產市場高位運行的基礎條件之一。

（三）2012 年至今：房地產市場低迷階段

鄂爾多斯房地產市場經過連續幾年的超常規發展，自2011 年開始，有些先行的實物量指標（如銷售面積、土地購置面積等）已經出現回調征兆。在宏觀經濟增長趨緩、煤炭產業下滑以及房地產調控效應逐步顯現等多重因素作用下，自2012 年開始，鄂爾多斯房地產市場全面進入低迷階段。主要反映為幾個方面：第一，房地產投資規模大幅下滑。2012 年，當地房地產投資完成額為 175.3 億元，較上年下降 58.8% ，而商品房施工面積和新開工面積，分別較上年下降 39.7%和 33.9%。在對房地產市場悲觀 預期下，開發企業的拿地熱情驟減，土地購置面積在 2011年和 2012年連續兩年顯著縮減，2012年土地購置面積僅為2008 年拿地高峰時的 1/10左右。企業資金鏈趨緊也使得前期停工項目的開復工速度較為緩慢，甚至影響到部分保障性住房項目建設速度。第二，房地產銷售受阻，去庫存周期大大加長。2012年商品房銷售面積 232.7萬平方米，相當于 2011年歷史高點的 43.4% ，商品住宅銷售均價下降 6.6%（見圖7 ）。實地調研中，有些開發企業的樓盤去庫存周期甚至加大到 5 年。第三，房地產融資能力下降，民間融資風險凸顯。由于當地房地產市場不景氣、開發項目資金回籠不暢，金融機構縮緊了房地產開發貸款規模。2013年上半年，金融機構整個貸款規模同比回落 9.1個百分點。另外，當地房地產投資中民間融資規模較大，市場大幅回落導致民間融資收益難以實現、民間借貸風險加劇。

二、鄂爾多斯 “房地產困境”的深層次原因分析

導致鄂爾多斯陷入房地產市場困境的原因是多方面的。認真客觀分析和總結鄂爾多斯房地產發展面臨問題的原因，對于提高新型城鎮化的質量，具有重要意義。

（一）供給過剩是導致鄂爾多斯陷入房地產困境的主因

在煤炭行業和房地產市場以及居民收入處于上漲預期階段，鄂爾多斯房地產開發規模出現超常規增長，從而直接帶來后續房地產供給過剩嚴重，這是鄂爾多斯房地產出現大幅波動的主要原因。以2011年的歷史高點為例，鄂爾多斯市人均商品房新開工面積為12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全國人均水平的 4.6倍。繼連續數年新開工量和施工面積屢創新高，隨之而來的是大量商品房建成投放市場。即使在房地產市場已經出現全面下行的2012年，當地商品房竣工面積的增幅仍然接近 100%，這無疑對本來脆弱的房地產市場供求關系帶來更大的沖擊。截至 2012年，鄂爾多斯市人均住宅使用面積為 38平方米，如果按照 1.3的換算系數，人均住宅的建筑面積為 49.4 平方米，是同期全國平均水平的 1.5 倍左右。因此，從經濟客觀規律上看，過度寬松的供求關系和旺盛的投資投機需求雙重作用，必然最終誘發房地產行業增長失速和市場低迷。

（二）產業結構單一與發展不協調加劇了房地產市場波動

鄂爾多斯市的超常規發展高度依賴煤炭等資源型產業。近年來，雖著力發展裝備制造、電子信息、氧化鋁等非煤產業以及文化旅游、金融商貿等服務業，煤炭產業比重有所下降，但“一煤獨大”的特 征仍十分明顯。2012年，鄂爾多斯原煤產量 6.4億噸，占當年全國總產量的 17.5%；煤炭工業完成財政收入378.1 億元，實現工業增加值 1270 億元，分別占財政總收入和規模以上工業增加值的 46.1%、62.4%。隨著煤炭產業快速發展，第二產業占GDP 比重從2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三產業比重則從40.7% 降至37% ，第二 產業對經濟增長的貢獻率超過 60%。2012年以來，受煤炭市場需求不景氣影響，鄂爾多斯原煤均價從 2011年的峰值 435元/噸降至 2012 年上半年的 270元/噸，降幅達 38%，2013年上半年煤炭行業利潤 同比下降約 19%，51家煤礦停產。這導致當年鄂爾多斯主要經濟指標增速持續回落，財政收入同比下降 9% ，部分企業生產經營困難，社會資金流動性嚴重不足，加劇了房地產市場波動。

（三）人口集聚嚴重滯后于城鎮規模擴張

近年來，鄂爾多斯城鎮化實現了跨越式發展。2006―2012年，全市建成區面積由138平方公里擴展到 250 平方公里，其中城市核心區建成區由 56 平方公里提高到162.6平方公里，擴張1.9 倍，然而由于缺乏相應產業支撐，同期全市常住人口僅增長了32.3% ，城市 人口集聚嚴重滯后于規模擴張。2012年末，全市常住人口 200.4 萬人，城鎮化率 72% ，其中市外流入人口 48.3萬人，僅占總人口的24.1% ，市區常住人口（東勝區和康巴什—阿騰席連片區）約 80萬人，康巴什新區約7 萬人。按照規劃，到2030 年市區人口預計達到240 萬，其中康阿片區 100 萬人，從目前產業發展和人口流入規模、趨勢看，實現這一目標的難度較大。

（四）經濟增長的包容性不足制約了有效需求釋放

包容性增長對于社會有效需求的充分釋放至關重要。鄂爾多斯連續多年保持 20% 以上的經濟增速，2002―2012 年，該市 GDP 增長17.9 倍，人均 GDP 增長 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消費支出僅增長 5.3 倍?！笆晃濉逼陂g，該市勞動者報酬占地區生產總值的比重逐年下降，從2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3個百分點，遠低于全國平均水平。2012年，該市城鎮單位就業人員 22.3萬人，總人口就業率只有25%左右，明顯低于其城鎮化率和全國平均水平，國有單位和資源型相關產業、金融地產業在崗職工平均工資水平，明顯高于非國有單位和其他行業。這些數據說明，鄂爾多斯經濟增長的包容性不夠，廣大居民通過正規就業渠道分享資源性產業增長成果的機會不足，社會財富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社會需求的充分釋放。

三、幾點啟示

（一）房地產發展與城鎮化建設要與產業發展和人口集聚相適應，不宜過度超前

鄂爾多斯是城鎮化發展的一個典型案例，資源型產業的高速發展是其實現城市規?？焖偻卣沟慕洕A。然而，從本質上講，城鎮化是人口和經濟社會活動向城市聚集的自然過程，產業發展是基礎，人口集聚是結果，其他的變化都是城鄉人口結構變化的派生產物。超越這一客觀規律，過度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的產業支撐和實現人口集聚的客觀條件，不僅會造成土地、資金的極大浪費，影響生態環境，也易引發財政金融風險、激化社會矛盾。美國底特律城市破產的教訓就是極好的借鑒。鄂爾多斯必須實現城鎮化發展方式的轉型，更加注重提高城鎮化質量，通過改善城鄉公共服務、增強就業吸納能力、優化人口布局等方式加速人口集聚實現以業興城、依城聚人。

（二）有序推進資源型城市轉型是實現其城鎮化健康發展的重要保障

鄂爾多斯的城鎮化有很強的資源依賴特征，如何跳出“資源詛咒”，避免資源性產業周期性波動對城鎮化健康發展的不利影響，實現產業轉型和經濟社會可持續發展是資源型城市面臨的共性問題。近年來，鄂爾多斯在煤炭深加工、非煤產業和現代服務業發展方面取得一定成效，但尚未在煤炭產業之外形成強有力的增長點。這既有產業培育周期的原因，也受體制機制因素制約。例如，煤炭資源的利益分享問題，煤電一體化發展問題，電力輸送通道建設問題，清潔能源產業審批問題等，都制約了鄂爾多斯產業更加均衡、可持續的發展。建議制定資源型城市創新發展的政策體系，在實施差異化產業政策、優化財稅分配體制、設立資源型城市發展專項基金、統籌節能減排考核、發展清潔能源等方面進行積極探索，為資源型城市轉型和可持續發展提供動力，為其城鎮化健康發展注入活力。

（三）著力推進包容性城鎮化，有序實現就業吸納和人口集聚

經濟增長和城鎮化的包容性不足，經濟高速成長的成果沒有充分惠及全體居民，城鎮化質量未與水平同步提升，是鄂爾多斯經濟社會發展面臨的深層次問題。鄂爾多斯應把著力推進包容性發展作為城鎮化工作的重點，要積極創造更多正規就業和體面勞動機會，打破勞動力市場分割，消除就業歧視，提高就業質量。要統籌城鄉發展，加快推進基本公共服務均等化，逐步形成外來人口與城市居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務體系，實現就業、教育、醫療衛生、住房保障的實際全覆蓋。要努力營造公平公正的經濟社會環境，為中低收入群體提供更多的發展機遇和通道，推進社會權利平等，激發居民和民營部門的創新活力與積極性，提升幸福感、安全感、歸屬感。要完善社會治理機制，加強流動人口服務管 理，構建現代城市管理體系，提高治理透明度，引導居民有序參與，促進社會融合。

（四）住房是高質量城鎮化的重要支撐，在城鎮化快速發展階段，引導住房向居住本質回歸尤為重要

高質量城鎮化的出發點就是要“以人為本”，住房是廣大居民安居樂業的基礎，確保廣大居民實現居住權是高質量城鎮化的客觀要 求。另一方面，從國內外實踐經驗也表明，城鎮化快速推進階段往往是住房需求旺盛、房地產市場容易過熱的階段，因此，在這一特殊發展階段，公共政策尤其要強調引導住房向居住本質回歸，適當抑制投資需求，嚴格遏制投機需求，通過信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實現房地產供求基本平衡和市場的平穩運行。

責任編輯：楊再梅

二、鄂爾多斯 “房地產困境”的深層次原因分析

導致鄂爾多斯陷入房地產市場困境的原因是多方面的。認真客觀分析和總結鄂爾多斯房地產發展面臨問題的原因，對于提高新型城鎮化的質量，具有重要意義。

（一）供給過剩是導致鄂爾多斯陷入房地產困境的主因

在煤炭行業和房地產市場以及居民收入處于上漲預期階段，鄂爾多斯房地產開發規模出現超常規增長，從而直接帶來后續房地產供給過剩嚴重，這是鄂爾多斯房地產出現大幅波動的主要原因。以2011年的歷史高點為例，鄂爾多斯市人均商品房新開工面積為12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全國人均水平的 4.6倍。繼連續數年新開工量和施工面積屢創新高，隨之而來的是大量商品房建成投放市場。即使在房地產市場已經出現全面下行的2012年，當地商品房竣工面積的增幅仍然接近 100%，這無疑對本來脆弱的房地產市場供求關系帶來更大的沖擊。截至 2012年，鄂爾多斯市人均住宅使用面積為 38平方米，如果按照 1.3的換算系數，人均住宅的建筑面積為 49.4 平方米，是同期全國平均水平的 1.5 倍左右。因此，從經濟客觀規律上看，過度寬松的供求關系和旺盛的投資投機需求雙重作用，必然最終誘發房地產行業增長失速和市場低迷。

（二）產業結構單一與發展不協調加劇了房地產市場波動

鄂爾多斯市的超常規發展高度依賴煤炭等資源型產業。近年來，雖著力發展裝備制造、電子信息、氧化鋁等非煤產業以及文化旅游、金融商貿等服務業，煤炭產業比重有所下降，但“一煤獨大”的特 征仍十分明顯。2012年，鄂爾多斯原煤產量 6.4億噸，占當年全國總產量的 17.5%；煤炭工業完成財政收入378.1 億元，實現工業增加值 1270 億元，分別占財政總收入和規模以上工業增加值的 46.1%、62.4%。隨著煤炭產業快速發展，第二產業占GDP 比重從2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三產業比重則從40.7% 降至37% ，第二 產業對經濟增長的貢獻率超過 60%。2012年以來，受煤炭市場需求不景氣影響，鄂爾多斯原煤均價從 2011年的峰值 435元/噸降至 2012 年上半年的 270元/噸，降幅達 38%，2013年上半年煤炭行業利潤 同比下降約 19%，51家煤礦停產。這導致當年鄂爾多斯主要經濟指標增速持續回落，財政收入同比下降 9% ，部分企業生產經營困難，社會資金流動性嚴重不足，加劇了房地產市場波動。

（三）人口集聚嚴重滯后于城鎮規模擴張

近年來，鄂爾多斯城鎮化實現了跨越式發展。2006―2012年，全市建成區面積由138平方公里擴展到 250 平方公里，其中城市核心區建成區由 56 平方公里提高到162.6平方公里，擴張1.9 倍，然而由于缺乏相應產業支撐，同期全市常住人口僅增長了32.3% ，城市 人口集聚嚴重滯后于規模擴張。2012年末，全市常住人口 200.4 萬人，城鎮化率 72% ，其中市外流入人口 48.3萬人，僅占總人口的24.1% ，市區常住人口（東勝區和康巴什—阿騰席連片區）約 80萬人，康巴什新區約7 萬人。按照規劃，到2030 年市區人口預計達到240 萬，其中康阿片區 100 萬人，從目前產業發展和人口流入規模、趨勢看，實現這一目標的難度較大。

（四）經濟增長的包容性不足制約了有效需求釋放

包容性增長對于社會有效需求的充分釋放至關重要。鄂爾多斯連續多年保持 20% 以上的經濟增速，2002―2012 年，該市 GDP 增長17.9 倍，人均 GDP 增長 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消費支出僅增長 5.3 倍?！笆晃濉逼陂g，該市勞動者報酬占地區生產總值的比重逐年下降，從2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3個百分點，遠低于全國平均水平。2012年，該市城鎮單位就業人員 22.3萬人，總人口就業率只有25%左右，明顯低于其城鎮化率和全國平均水平，國有單位和資源型相關產業、金融地產業在崗職工平均工資水平，明顯高于非國有單位和其他行業。這些數據說明，鄂爾多斯經濟增長的包容性不夠，廣大居民通過正規就業渠道分享資源性產業增長成果的機會不足，社會財富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社會需求的充分釋放。

三、幾點啟示

（一）房地產發展與城鎮化建設要與產業發展和人口集聚相適應，不宜過度超前

鄂爾多斯是城鎮化發展的一個典型案例，資源型產業的高速發展是其實現城市規模快速拓展的經濟基礎。然而，從本質上講，城鎮化是人口和經濟社會活動向城市聚集的自然過程，產業發展是基礎，人口集聚是結果，其他的變化都是城鄉人口結構變化的派生產物。超越這一客觀規律，過度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的產業支撐和實現人口集聚的客觀條件，不僅會造成土地、資金的極大浪費，影響生態環境，也易引發財政金融風險、激化社會矛盾。美國底特律城市破產的教訓就是極好的借鑒。鄂爾多斯必須實現城鎮化發展方式的轉型，更加注重提高城鎮化質量，通過改善城鄉公共服務、增強就業吸納能力、優化人口布局等方式加速人口集聚實現以業興城、依城聚人。

（二）有序推進資源型城市轉型是實現其城鎮化健康發展的重要保障

鄂爾多斯的城鎮化有很強的資源依賴特征，如何跳出“資源詛咒”，避免資源性產業周期性波動對城鎮化健康發展的不利影響，實現產業轉型和經濟社會可持續發展是資源型城市面臨的共性問題。近年來，鄂爾多斯在煤炭深加工、非煤產業和現代服務業發展方面取得一定成效，但尚未在煤炭產業之外形成強有力的增長點。這既有產業培育周期的原因，也受體制機制因素制約。例如，煤炭資源的利益分享問題，煤電一體化發展問題，電力輸送通道建設問題，清潔能源產業審批問題等，都制約了鄂爾多斯產業更加均衡、可持續的發展。建議制定資源型城市創新發展的政策體系，在實施差異化產業政策、優化財稅分配體制、設立資源型城市發展專項基金、統籌節能減排考核、發展清潔能源等方面進行積極探索，為資源型城市轉型和可持續發展提供動力，為其城鎮化健康發展注入活力。

（三）著力推進包容性城鎮化，有序實現就業吸納和人口集聚

經濟增長和城鎮化的包容性不足，經濟高速成長的成果沒有充分惠及全體居民，城鎮化質量未與水平同步提升，是鄂爾多斯經濟社會發展面臨的深層次問題。鄂爾多斯應把著力推進包容性發展作為城鎮化工作的重點，要積極創造更多正規就業和體面勞動機會，打破勞動力市場分割，消除就業歧視，提高就業質量。要統籌城鄉發展，加快推進基本公共服務均等化，逐步形成外來人口與城市居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務體系，實現就業、教育、醫療衛生、住房保障的實際全覆蓋。要努力營造公平公正的經濟社會環境，為中低收入群體提供更多的發展機遇和通道，推進社會權利平等，激發居民和民營部門的創新活力與積極性，提升幸福感、安全感、歸屬感。要完善社會治理機制，加強流動人口服務管 理，構建現代城市管理體系，提高治理透明度，引導居民有序參與，促進社會融合。

（四）住房是高質量城鎮化的重要支撐，在城鎮化快速發展階段，引導住房向居住本質回歸尤為重要

高質量城鎮化的出發點就是要“以人為本”，住房是廣大居民安居樂業的基礎，確保廣大居民實現居住權是高質量城鎮化的客觀要 求。另一方面，從國內外實踐經驗也表明，城鎮化快速推進階段往往是住房需求旺盛、房地產市場容易過熱的階段，因此，在這一特殊發展階段，公共政策尤其要強調引導住房向居住本質回歸，適當抑制投資需求，嚴格遏制投機需求，通過信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實現房地產供求基本平衡和市場的平穩運行。

責任編輯：楊再梅

二、鄂爾多斯 “房地產困境”的深層次原因分析

導致鄂爾多斯陷入房地產市場困境的原因是多方面的。認真客觀分析和總結鄂爾多斯房地產發展面臨問題的原因，對于提高新型城鎮化的質量，具有重要意義。

（一）供給過剩是導致鄂爾多斯陷入房地產困境的主因

在煤炭行業和房地產市場以及居民收入處于上漲預期階段，鄂爾多斯房地產開發規模出現超常規增長，從而直接帶來后續房地產供給過剩嚴重，這是鄂爾多斯房地產出現大幅波動的主要原因。以2011年的歷史高點為例，鄂爾多斯市人均商品房新開工面積為12.6 平方米，是同期北京人均水平的 5.2 倍，是同期全國人均水平的 4.6倍。繼連續數年新開工量和施工面積屢創新高，隨之而來的是大量商品房建成投放市場。即使在房地產市場已經出現全面下行的2012年，當地商品房竣工面積的增幅仍然接近 100%，這無疑對本來脆弱的房地產市場供求關系帶來更大的沖擊。截至 2012年，鄂爾多斯市人均住宅使用面積為 38平方米，如果按照 1.3的換算系數，人均住宅的建筑面積為 49.4 平方米，是同期全國平均水平的 1.5 倍左右。因此，從經濟客觀規律上看，過度寬松的供求關系和旺盛的投資投機需求雙重作用，必然最終誘發房地產行業增長失速和市場低迷。

（二）產業結構單一與發展不協調加劇了房地產市場波動

鄂爾多斯市的超常規發展高度依賴煤炭等資源型產業。近年來，雖著力發展裝備制造、電子信息、氧化鋁等非煤產業以及文化旅游、金融商貿等服務業，煤炭產業比重有所下降，但“一煤獨大”的特 征仍十分明顯。2012年，鄂爾多斯原煤產量 6.4億噸，占當年全國總產量的 17.5%；煤炭工業完成財政收入378.1 億元，實現工業增加值 1270 億元，分別占財政總收入和規模以上工業增加值的 46.1%、62.4%。隨著煤炭產業快速發展，第二產業占GDP 比重從2007 年的55% 提高至 2012 年的 60.5% ，第三產業比重則從40.7% 降至37% ，第二 產業對經濟增長的貢獻率超過 60%。2012年以來，受煤炭市場需求不景氣影響，鄂爾多斯原煤均價從 2011年的峰值 435元/噸降至 2012 年上半年的 270元/噸，降幅達 38%，2013年上半年煤炭行業利潤 同比下降約 19%，51家煤礦停產。這導致當年鄂爾多斯主要經濟指標增速持續回落，財政收入同比下降 9% ，部分企業生產經營困難，社會資金流動性嚴重不足，加劇了房地產市場波動。

（三）人口集聚嚴重滯后于城鎮規模擴張

近年來，鄂爾多斯城鎮化實現了跨越式發展。2006―2012年，全市建成區面積由138平方公里擴展到 250 平方公里，其中城市核心區建成區由 56 平方公里提高到162.6平方公里，擴張1.9 倍，然而由于缺乏相應產業支撐，同期全市常住人口僅增長了32.3% ，城市 人口集聚嚴重滯后于規模擴張。2012年末，全市常住人口 200.4 萬人，城鎮化率 72% ，其中市外流入人口 48.3萬人，僅占總人口的24.1% ，市區常住人口（東勝區和康巴什—阿騰席連片區）約 80萬人，康巴什新區約7 萬人。按照規劃，到2030 年市區人口預計達到240 萬，其中康阿片區 100 萬人，從目前產業發展和人口流入規模、趨勢看，實現這一目標的難度較大。

（四）經濟增長的包容性不足制約了有效需求釋放

包容性增長對于社會有效需求的充分釋放至關重要。鄂爾多斯連續多年保持 20% 以上的經濟增速，2002―2012 年，該市 GDP 增長17.9 倍，人均 GDP 增長 11.9 倍，而同期人均可支配收入、人均消費支出僅增長 5.3 倍。“十一五”期間，該市勞動者報酬占地區生產總值的比重逐年下降，從2006年的26.3%降至2010年的19%左右，下降 7.3個百分點，遠低于全國平均水平。2012年，該市城鎮單位就業人員 22.3萬人，總人口就業率只有25%左右，明顯低于其城鎮化率和全國平均水平，國有單位和資源型相關產業、金融地產業在崗職工平均工資水平，明顯高于非國有單位和其他行業。這些數據說明，鄂爾多斯經濟增長的包容性不夠，廣大居民通過正規就業渠道分享資源性產業增長成果的機會不足，社會財富分配的公平性、普惠性有待提升，不利于社會需求的充分釋放。

三、幾點啟示

（一）房地產發展與城鎮化建設要與產業發展和人口集聚相適應，不宜過度超前

鄂爾多斯是城鎮化發展的一個典型案例，資源型產業的高速發展是其實現城市規?？焖偻卣沟慕洕A。然而，從本質上講，城鎮化是人口和經濟社會活動向城市聚集的自然過程，產業發展是基礎，人口集聚是結果，其他的變化都是城鄉人口結構變化的派生產物。超越這一客觀規律，過度超前甚至盲目地圈地造城，缺乏充分的產業支撐和實現人口集聚的客觀條件，不僅會造成土地、資金的極大浪費，影響生態環境，也易引發財政金融風險、激化社會矛盾。美國底特律城市破產的教訓就是極好的借鑒。鄂爾多斯必須實現城鎮化發展方式的轉型，更加注重提高城鎮化質量，通過改善城鄉公共服務、增強就業吸納能力、優化人口布局等方式加速人口集聚實現以業興城、依城聚人。

（二）有序推進資源型城市轉型是實現其城鎮化健康發展的重要保障

鄂爾多斯的城鎮化有很強的資源依賴特征，如何跳出“資源詛咒”，避免資源性產業周期性波動對城鎮化健康發展的不利影響，實現產業轉型和經濟社會可持續發展是資源型城市面臨的共性問題。近年來，鄂爾多斯在煤炭深加工、非煤產業和現代服務業發展方面取得一定成效，但尚未在煤炭產業之外形成強有力的增長點。這既有產業培育周期的原因，也受體制機制因素制約。例如，煤炭資源的利益分享問題，煤電一體化發展問題，電力輸送通道建設問題，清潔能源產業審批問題等，都制約了鄂爾多斯產業更加均衡、可持續的發展。建議制定資源型城市創新發展的政策體系，在實施差異化產業政策、優化財稅分配體制、設立資源型城市發展專項基金、統籌節能減排考核、發展清潔能源等方面進行積極探索，為資源型城市轉型和可持續發展提供動力，為其城鎮化健康發展注入活力。

（三）著力推進包容性城鎮化，有序實現就業吸納和人口集聚

經濟增長和城鎮化的包容性不足，經濟高速成長的成果沒有充分惠及全體居民，城鎮化質量未與水平同步提升，是鄂爾多斯經濟社會發展面臨的深層次問題。鄂爾多斯應把著力推進包容性發展作為城鎮化工作的重點，要積極創造更多正規就業和體面勞動機會，打破勞動力市場分割，消除就業歧視，提高就業質量。要統籌城鄉發展，加快推進基本公共服務均等化，逐步形成外來人口與城市居民身份統一、權利一致、地位平等的公共服務體系，實現就業、教育、醫療衛生、住房保障的實際全覆蓋。要努力營造公平公正的經濟社會環境，為中低收入群體提供更多的發展機遇和通道，推進社會權利平等，激發居民和民營部門的創新活力與積極性，提升幸福感、安全感、歸屬感。要完善社會治理機制，加強流動人口服務管 理，構建現代城市管理體系，提高治理透明度，引導居民有序參與，促進社會融合。

（四）住房是高質量城鎮化的重要支撐，在城鎮化快速發展階段，引導住房向居住本質回歸尤為重要

高質量城鎮化的出發點就是要“以人為本”，住房是廣大居民安居樂業的基礎，確保廣大居民實現居住權是高質量城鎮化的客觀要 求。另一方面，從國內外實踐經驗也表明，城鎮化快速推進階段往往是住房需求旺盛、房地產市場容易過熱的階段，因此，在這一特殊發展階段，公共政策尤其要強調引導住房向居住本質回歸，適當抑制投資需求，嚴格遏制投機需求，通過信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實現房地產供求基本平衡和市場的平穩運行。

責任編輯：楊再梅