煤炭資源稅改革對煤炭產業 及內蒙古煤炭主產區的影響分析

于光軍

煤炭資源稅改革由于影響即期宏觀經濟運行表現等因素一直擱置，而在宏觀經濟形勢下行、資源價格趨勢穩定等條件下有望啟動。作為國家根本性的管理制度，煤炭資源稅改革對煤炭主產區、以及煤炭后續產業在地區經濟中占較大比重的地區會產生長遠影響。對內蒙古的影響不僅會體現在自治區財政收入、盟市地方經濟方面，也將通過管理方式和價格傳導效用的變化，波及清潔能源、煤化工和生物制藥等高耗煤產業，進而在內蒙古經濟體系、經濟管理決策中引發微妙變化。

一、煤炭資源稅改革的基本邏輯

煤炭資源稅改革的基本取向是將資源稀缺狀態在市場中體現出來，如將計劃經濟理念下的從量計征改變為依據資源產品在市場中的表現從價計征。一方面，這種改革是基于資源產品市場化逐步完善的基本背景。其中所蘊含的國家治理上的意義是將資源國有、國家指令性使用、收益主要由國家獲得轉變為資源國有、社會依據市場需要使用、收益由法人實體獲得。既是資源在國民經濟中地位、資源開發利用主體社會地位的變革，也是對資源開發利用管理方式的變革。在此意義上，可以將其視為“國家治理體系和治理能力現代化”的一個內容，更直觀的意義上，是中共中央“十八屆三中全會”提出的“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”的一項工作。

之所以在這個角度下定義煤炭資源稅改革的出發點，也基于我國資源稅改革、煤炭資源稅改革屢屢提出、屢屢推延的歷程分析。這一歷程以及其間對資源稅影響的討論，大都與當時面臨的促進宏觀經濟穩中有進、保障資源富集區區域經濟持續發展、控制物價總水平等難題直接相關，而直接轉化為政府決策選擇問題。所以，盡管有較多關于資源稅改革可以提高資源利用效率、完善資源富集區分配機制、改善資源開發企業運營環境等積極意義的判別；也有會因負擔轉移推高資源價格、加重下游企業負擔等消極影響的預判；但因大都局限于經濟學范疇中的談論，沒有從國家治理模式、政府與市場關系方面的研判。因而，也造成對資源稅改革、煤炭資源稅改革推進“短效視角”下的推延。

事實上，也由于我國在“十八大”之前經濟管理領域多年的“行政化”退行，由于資源在推動國民經濟、地方經濟發展中的作用被不斷放大，資源管理市場化或者“將市場作為配置資源的主體”的政策選擇和執行，不斷讓位于資源的行政性管理、配置，各地方在改革取舍中傾向于行政化管理為主的政策選擇，認為其有利于推動地方經濟均衡，所以改革的進程屢屢延誤。這階段，內蒙古由于掌握著資源的行政化配置權益，在招商引資、平衡內部區域財力、調整產業布局等重大區域經濟調控中，得以充分利用資源優勢，尤其是煤炭資源優勢，利用對煤炭資源開發利用的區域政策執行，使得上述政府實現行政目標具有了有力工具。基于這一歷程，資源稅改革以及煤炭資源稅改革，在改變地方政府與資源及資源開發利用的關系，促使政府逐漸從配置資源主體地位上退出，還政府以憲法規定下的本職等方面，構成了“十八大”全面深化改革的重要動作，也必將對國民經濟和區域經濟帶來深遠的影響。

綜上，煤炭資源稅改革盡管其影響會逐漸集中體現于經濟領域，但在一定意義上跨出了經濟學范疇，是我國國家治理體系與治理能力建設的工作之一。

二、煤炭資源稅改革對煤炭行業的影響

煤炭資源稅不管是作為目的稅還是作為一般稅，對煤炭企業的經營行為來講理論上雖然有影響，但從稅改效果的角度，對煤炭行業的影響經過企業對新環境適應過程的衰減效應，加之煤炭行業作為替代率較低的上游產業的負擔轉移能力，短期影響會逐漸被時間拉平。

一直以來在我國，由于長期處于“改革”所帶來的環境不確定性之中，企業和產業運行受政策影響較大，這種影響產生的原因，一方面是企業在生產運營過程中在企業環境、企業內部決策機制、企業的稅負和權益等方面不斷處于調整中，所以，每當有新的政策必然會直接作用于企業；另一方面是長期處于不確定環境中的企業對環境的主導因素——政策必然會十分關注，市場化獲利的基本運營規則，加之政策對市場的不斷調整，制度的不斷變化，企業對市場的反應會低于對政策的反應，政策因素在企業的決策中成為決定性因素。

但這一影響邏輯在當下已經發生根本性變化。一是市場需求在2003年至2009年高漲后的快速下降趨穩，市場的作用越來越成為制約企業發展的重要因素；二是政策調整效能隨政策完善過程，尤其是“十八屆三中全會”確定了市場在配置資源中起決定性作用的政策方向明確之后，政策對企業、產業的行政性影響、直接影響大幅度降低，各級政府對經濟的直接作用能力降低，經過多年的消耗，政府所掌握的資源大幅度減少，政府指令對于越來越龐大的經濟體量的作用效率放緩、效能下降，所以政策變動的效應不會短期內即有所顯現。

2012年以來，我國轉變經濟發展方式的進程加快，城市建設、房地產開發、公用基礎設施建設等建設速度逐步穩定下來，導致基礎材料市場需求增長大幅度下降，下游產品的建材、冶金加工所需的電力能源消耗下降。這個趨勢與在用煤高峰時期煤炭價格高企時期，我國擴展煤炭進口通道，煤炭進口數量短期增速較快，進而拉動煤炭價格下行相一致。所以，總體上判斷，盡管我國各個煤炭主產區都加大了煤炭深加工的控制性規模，煤制天然氣等清潔資源生產量在未來幾年間也會逐漸加大，但因為有風電、核電、太陽能以及生物質發電的后續補充，擴展了電力供給的種類，在數量型擴張向質量型發展的進程中，煤炭市場需求總量的穩定將成為基本態勢。煤炭價格走勢難以回到高利潤率時代的價格水平。從更為廣泛的市場走勢分析，后金融危機時代，我國在曾經推升物價的各項政策和市場環境上，都有明顯的轉變，通脹壓力不斷衰減，除與農產品、勞動力相關的產品價格會繼續受周期性規律影響外，其它領域價格上漲空間正在不斷消失；而且在當前，由于實體經濟領域化解過剩產能從行政性手段逐步向市場化手段深化，企業之間曾經存在的質量、效率多層次結構將在市場規則下向高效率生存模式下調整，煤炭作為上游產品價格傳導機制稅改可能引起的漲價因素一是因為煤炭市場自身因素抑制價格上漲，煤炭價格將保持基本穩定；二是煤炭下游產業面對市場競爭不得不自行化解可能出現的煤炭價格或電力價格、天然氣價格上漲，而不會引發物價水平上升。煤炭資源稅改在宏觀面的影響預判符合當前政策指向。這是本次煤炭資源稅改被再次提上日程的因素之一。

從企業與企業運行環境關系角度，我國企業與政府關系處于變化之中，基本取向是企業經營正在快速脫離政府的影響。在社會主義市場經濟制度改革不斷演進、調整、完善的影響下，我國企業與政府的關系較為緊密，政府權限、行為是企業發展需要予以高度重視的“要素”，甚至在一些產業領域，政府決策直接關系到企業的生存與發展。改革開放以來，這種關系并沒有獲得根本上的改變，以至于這種高度關注政府、隨政府動向調整企業戰略甚至策略的企業決策機制在我區蔚然成風，且有企業家深信不疑。

2014年6月中央財經工作領導小組會議就國家能源戰略提出了近期發展方向，即推動能源消費、能源供給、能源技術、能源體制革命，以及立足國內、加強國際合作、有效利用國家資源。其中在煤炭資源開發利用方面值得注意的是，在能源體制革命方面提出“推動能源體制革命，打通能源發展快車道。堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構建有效競爭的市場結構和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，轉變政府對能源的監管方式，建立健全能源法治體系。”這個政策選擇依據與“十八屆三中全會”深化改革的決定基本明確了政府未來的職能，建設服務型政府，收縮政府在經濟運行領域的權限，管控經濟的手段進一步宏觀化等，使得省區以下各級政府已經基本沒有了直接支持、扶持煤炭企業的手段和工具。經過了十余年，政府通過擁有的土地、礦產、公共財力等關鍵性資源配置權來推進政府社會經濟發展目標的社會發展模式，政府所能掌控的關鍵性資源基本已經消耗殆盡，或者失去了短缺帶來的“關鍵性”，公共財力擴張也進入收縮時代，地方政府的錢袋子一是被管得越來越緊，二是經濟增速減緩帶來了公共財政收入增速下降，三是公共支出部分的養老、城市基礎設施建設、社會保障體系建設等剛性需求越來越旺盛，政府參與市場的能力發生了根本性變化，政府對企業而言的“利用價值”快速降低。

故此，煤炭企業的運營環境在煤炭資源稅改的基本邏輯下更加清晰和穩定，不確定性逐漸消失。企業也就會在煤炭資源稅改后快速適應新的環境，進入企業正常的運營狀態之中。

至于企業內部，提高資源利用效率既是控制成本的需要，也是資源管理政策的要求。而與價格相關的煤炭質量主要受資源狀況影響，后續調控的空間極為有限。所以，煤炭資源稅改對煤炭企業內部運營的影響很小。

三、煤炭資源稅改革對地方經濟的影響

內蒙古煤炭及其關聯產業在內蒙古經濟中占很大比例，基于上述分析，煤炭資源稅改對全區的影響和煤炭主產區財政的影響會很大。這種影響主要是來自于2003年以來煤炭與地方經濟關系對比變化，以及對未來經濟形勢、煤炭市場形勢的長期判斷：

（一）直接影響

煤炭資源稅改對地方經濟的直接影響，一是使財政收入與從量計征相比，具有了一定的不確定性；這種不確定性主要來源于價格的多樣性以及價格的變動。內蒙古煤炭資源種類繁多，各個地方稅后獲利主體地方擁有資源品質不同，各品質的價格走向受下游產業多元化趨勢影響，必然會出現價格走勢的差異，征稅量也會呈現不同波動。對地方政府以收定支的公共財政決策會帶來一定困擾。二是會直接改變我們已經形成的、較為有效的稅款征收方式，為征稅增加了難度和工作量，也為煤炭生產管理提出了新的挑戰。其中既能控制產量、又能簡化稅費征收而卓有成效的“煤票”面臨改革和調整。三是調整了企業與政府的關系，政府對企業的權力縮小，在處理煤炭企業面臨的產區社區問題、礦區土地權益問題時，雙方的博弈力量對比出現微妙變化，對政府如何監管企業減少環境壓力、促進社區共建、保護百姓權益等方面的改革提出了新的課題。

（二）間接影響和長遠影響判斷

一是將導致我區無論是自治區人大（政府）、市縣級人大（政府）決策中資源開發在經濟發展中的強勢地位有所降低，一定時期內會讓一些習慣于以資源開采為著眼點的地方社會經濟發展謀劃無所適從；二是新的政企、社企關系會波及煤炭主采區基層政府管理模式不得不進行調整，煤炭主采區鄉鎮政府以及村委會在安排經濟活動時，將面臨以礦為中心的規劃模式的調整和轄區生產方式的重新構建；三是煤炭采掘企業發展環境更為清晰后，當前制度中礦區、沉降區土地利用的矛盾將不斷顯現出來，在集體土地制度“永久不變”、土地流轉時效等體制約束下簽署的土地關系與新的地企關系會不利于企業，企業將要以承擔更多的社會責任來構建和諧、有利于企業正常生產的地企關系；四是當資源開發與地方社區、礦區原住民之間的權益在不斷深化改革中，按照當前所展露出的趨勢發展，企業獲利將可能不得不以股權讓利的方式分流，資金投資者收益會下降，一定程度上會消減投資者未來發展能力。

其它影響會在社會發展、市場變化、產業結構調整中煤炭現有產業發展、土地關系變革等深化改革、轉變方式中進一步顯現出來。即便是上述可以判別的影響，其影響效果也會不斷變化，這是需要社會、自治區及各地方決策者和咨政工作者予以高度關注的。

責任編輯：楊再梅

故此，煤炭企業的運營環境在煤炭資源稅改的基本邏輯下更加清晰和穩定，不確定性逐漸消失。企業也就會在煤炭資源稅改后快速適應新的環境，進入企業正常的運營狀態之中。

至于企業內部，提高資源利用效率既是控制成本的需要，也是資源管理政策的要求。而與價格相關的煤炭質量主要受資源狀況影響，后續調控的空間極為有限。所以，煤炭資源稅改對煤炭企業內部運營的影響很小。

三、煤炭資源稅改革對地方經濟的影響

內蒙古煤炭及其關聯產業在內蒙古經濟中占很大比例，基于上述分析，煤炭資源稅改對全區的影響和煤炭主產區財政的影響會很大。這種影響主要是來自于2003年以來煤炭與地方經濟關系對比變化，以及對未來經濟形勢、煤炭市場形勢的長期判斷：

（一）直接影響

煤炭資源稅改對地方經濟的直接影響，一是使財政收入與從量計征相比，具有了一定的不確定性；這種不確定性主要來源于價格的多樣性以及價格的變動。內蒙古煤炭資源種類繁多，各個地方稅后獲利主體地方擁有資源品質不同，各品質的價格走向受下游產業多元化趨勢影響，必然會出現價格走勢的差異，征稅量也會呈現不同波動。對地方政府以收定支的公共財政決策會帶來一定困擾。二是會直接改變我們已經形成的、較為有效的稅款征收方式，為征稅增加了難度和工作量，也為煤炭生產管理提出了新的挑戰。其中既能控制產量、又能簡化稅費征收而卓有成效的“煤票”面臨改革和調整。三是調整了企業與政府的關系，政府對企業的權力縮小，在處理煤炭企業面臨的產區社區問題、礦區土地權益問題時，雙方的博弈力量對比出現微妙變化，對政府如何監管企業減少環境壓力、促進社區共建、保護百姓權益等方面的改革提出了新的課題。

（二）間接影響和長遠影響判斷

一是將導致我區無論是自治區人大（政府）、市縣級人大（政府）決策中資源開發在經濟發展中的強勢地位有所降低，一定時期內會讓一些習慣于以資源開采為著眼點的地方社會經濟發展謀劃無所適從；二是新的政企、社企關系會波及煤炭主采區基層政府管理模式不得不進行調整，煤炭主采區鄉鎮政府以及村委會在安排經濟活動時，將面臨以礦為中心的規劃模式的調整和轄區生產方式的重新構建；三是煤炭采掘企業發展環境更為清晰后，當前制度中礦區、沉降區土地利用的矛盾將不斷顯現出來，在集體土地制度“永久不變”、土地流轉時效等體制約束下簽署的土地關系與新的地企關系會不利于企業，企業將要以承擔更多的社會責任來構建和諧、有利于企業正常生產的地企關系；四是當資源開發與地方社區、礦區原住民之間的權益在不斷深化改革中，按照當前所展露出的趨勢發展，企業獲利將可能不得不以股權讓利的方式分流，資金投資者收益會下降，一定程度上會消減投資者未來發展能力。

其它影響會在社會發展、市場變化、產業結構調整中煤炭現有產業發展、土地關系變革等深化改革、轉變方式中進一步顯現出來。即便是上述可以判別的影響，其影響效果也會不斷變化，這是需要社會、自治區及各地方決策者和咨政工作者予以高度關注的。

責任編輯：楊再梅

故此，煤炭企業的運營環境在煤炭資源稅改的基本邏輯下更加清晰和穩定，不確定性逐漸消失。企業也就會在煤炭資源稅改后快速適應新的環境，進入企業正常的運營狀態之中。

至于企業內部，提高資源利用效率既是控制成本的需要，也是資源管理政策的要求。而與價格相關的煤炭質量主要受資源狀況影響，后續調控的空間極為有限。所以，煤炭資源稅改對煤炭企業內部運營的影響很小。

三、煤炭資源稅改革對地方經濟的影響

內蒙古煤炭及其關聯產業在內蒙古經濟中占很大比例，基于上述分析，煤炭資源稅改對全區的影響和煤炭主產區財政的影響會很大。這種影響主要是來自于2003年以來煤炭與地方經濟關系對比變化，以及對未來經濟形勢、煤炭市場形勢的長期判斷：

（一）直接影響

煤炭資源稅改對地方經濟的直接影響，一是使財政收入與從量計征相比，具有了一定的不確定性；這種不確定性主要來源于價格的多樣性以及價格的變動。內蒙古煤炭資源種類繁多，各個地方稅后獲利主體地方擁有資源品質不同，各品質的價格走向受下游產業多元化趨勢影響，必然會出現價格走勢的差異，征稅量也會呈現不同波動。對地方政府以收定支的公共財政決策會帶來一定困擾。二是會直接改變我們已經形成的、較為有效的稅款征收方式，為征稅增加了難度和工作量，也為煤炭生產管理提出了新的挑戰。其中既能控制產量、又能簡化稅費征收而卓有成效的“煤票”面臨改革和調整。三是調整了企業與政府的關系，政府對企業的權力縮小，在處理煤炭企業面臨的產區社區問題、礦區土地權益問題時，雙方的博弈力量對比出現微妙變化，對政府如何監管企業減少環境壓力、促進社區共建、保護百姓權益等方面的改革提出了新的課題。

（二）間接影響和長遠影響判斷

一是將導致我區無論是自治區人大（政府）、市縣級人大（政府）決策中資源開發在經濟發展中的強勢地位有所降低，一定時期內會讓一些習慣于以資源開采為著眼點的地方社會經濟發展謀劃無所適從；二是新的政企、社企關系會波及煤炭主采區基層政府管理模式不得不進行調整，煤炭主采區鄉鎮政府以及村委會在安排經濟活動時，將面臨以礦為中心的規劃模式的調整和轄區生產方式的重新構建；三是煤炭采掘企業發展環境更為清晰后，當前制度中礦區、沉降區土地利用的矛盾將不斷顯現出來，在集體土地制度“永久不變”、土地流轉時效等體制約束下簽署的土地關系與新的地企關系會不利于企業，企業將要以承擔更多的社會責任來構建和諧、有利于企業正常生產的地企關系；四是當資源開發與地方社區、礦區原住民之間的權益在不斷深化改革中，按照當前所展露出的趨勢發展，企業獲利將可能不得不以股權讓利的方式分流，資金投資者收益會下降，一定程度上會消減投資者未來發展能力。

其它影響會在社會發展、市場變化、產業結構調整中煤炭現有產業發展、土地關系變革等深化改革、轉變方式中進一步顯現出來。即便是上述可以判別的影響，其影響效果也會不斷變化，這是需要社會、自治區及各地方決策者和咨政工作者予以高度關注的。

責任編輯：楊再梅