社工參與城市治理質性研究

鄭崇明

摘 要： 新型城市治理結構引起了公共行政理論與實踐的高度關注。研究發現，社工參與城市治理水平均受城市經濟發展水平、人口結構、頂層制度設計和民間機構力量的影響。典型城市社工參與城市治理經驗具有一定的可復制性，對具有高度相似性的城市可資借鑒，從而做到少走彎路。

關鍵詞： 社工； 參與； 城市治理； 質性研究

中圖分類號： C912.81 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0061-05

一、研究背景及其意義

近年來，伴隨著我國工業化與城市化進程，城市問題諸如交通擁擠、污染嚴重、人口壓力、能源緊張、犯罪增加等問題已經給人們的生活和工作帶來極大的不便，人們甚至開始逃離城市。美國“進步時代”[1]的城市映像似乎正在中國上演。“讓城市更美好”逐漸成為社會各界的共識。新型城市治理結構也引起了公共行政理論與實踐的高度關注。

早在2006年，胡錦濤總書記就在中共中央十六屆六中全會上就提出“全面開展城市社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”[2]的目標。要“建設宏大的社會工作人才隊伍……抓緊培養大批社會工作急需的各類專門人才。充實公共服務和社會管理部門，配備社會工作專門人員，完善社會工作崗位設置，通過多種渠道吸納社會工作人才，提高專業化社會服務水平”。[2]近年來，隨著經濟社會的發展，政府職能的轉變，公民意識的提高，社工職業化的推進，社工參與城市治理呈現出一片欣欣向榮的景象，特別是在經濟發達的沿海城市如深圳、上海等城市取得了較為明顯的社會效果。因此，研究社工參與城市治理水平影響因素就顯得十分必要。這對于總結社工參與城市治理經驗，特別是對那種具有高度相似性的城市而言，經驗的復制可以避免少走彎路。

隨著海南國際旅游島上升為國家戰略，作為我國最大經濟特區省會城市，海口城市治理問題提上了日程。因此，在社工職業興起的現實關照下，研究社工參與海口城市治理不僅有助于改善海口城市治理結構，提升海口城市治理水平，更重要的是有助于提升海口城市建設軟實力，為海南國際旅游島建設注入新的元素。

二、已有研究回顧

（一）城市治理

城市治理在西方國家已經非常普及（Pierre，1999），往往是基于社群主義的自我治理。在國內，城市治理研究主要集中于城市治理興起背景、城市治理基本含義的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理實踐、城市治理效果評估、城市治理研究的反思等方面[3] （趙挺，2010）。但總體來說，中國的城市治理研究基本上處于初級階段（夏書章，2007），特別是對城市治理影響因素的定量分析和質性研究還不夠深入。

（二）社區治理

從西方國家城市的發展和變遷來看，城市治理在很大程度上就是社區治理。社區治理意味著更多的公民參與。如果說“20世紀社區治理制度主要致力于創造和推行政府結構性改革”，那么“當代面臨的挑戰是由居民選擇和決定社區的愿景”，“社區治理就是要不斷地回應社區政治” [4] （Box，2005：31）。真正的社區是包含歸屬感、歸根意識、歷史感和傳統感、地域感、認同感和包容性的（Frank Benest，1999：6）。因此，領導者必須倡導改革公共管理的模式，需要將社區建設作為地方政府的一項使命和重要的管理目標，更為重要的是，公民需要獲得參與治理的合作能力，建設可持續發展戰略的社區。從國內研究來看，社區治理研究主要集中于空間性城市社區和非空間性城市社區研究現狀研究。空間性城市社區研究包括城市社區空間結構，城市社區空間擴散及邊緣區，城市社區空間環境質量，城市社區感應空間等[5][6][7]（孫胤社，1994；顧朝林， 王法輝，2003；陳忠祥，2003；陳偉，2005）。非空間性城市社區研究包括城市社區服務，城市社區治安，城市社區文化，城市社區經濟，城市社區管理體制等[8] （高靈芝，2004；鄭淑蓉，2004；黃晨熹，1999；王均平，2003；吳宏洛，2004）。

（三）社會工作

一般而言，城市治理主體不僅僅是公民、社工，更多的是政府，特別是對集權國家而言，更是如此。公民獲得參與城市治理的權利在很大程度上是公民與政府相互博弈的結果。[9]讓社會承擔城市治理部分功能同時也是社會發展的基本趨勢，[10]而社會工作則是其最重要的組成部分。社會工作最早見于英國工業革命時期教會濟貧事業。由于其彌補市場缺陷與政府失靈方面的獨特功能，[11] 社會工作迅速在西方國家得以普及。社會工作既是一種制度（Witmer，1942），也是一種專業服務（Friedlander，1980），其目的在于協助人們解決其個人、群體（尤其是家庭）、社區的問題，以及運用個案工作、群體工作、社區工作、行政和研究等方法，促使個人、群體和社區之間的關系達到滿意的狀態[12]（Skidmore，1994）。就城市社區治理中的社會工作而言，主要是指社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優撫安置、醫療衛生、青少年服務、司法矯治等社會服務。目前，國內社會工作研究方面主要集中于政府購買社工服務方面，其中主要包括政府購買社會工作服務的概念界定、理論基礎、效果評價和比較研究等方面（劉君，2012）。

三、研究對象與研究方法

（一）研究對象

社工參與城市治理涉及諸多個人隱私，比如司法矯治中的心理咨詢等。因此，在樣本選擇方面，本研究采取便利抽樣方式，運用研究者自身的人際網絡，通過朋友介紹，為研究提供方便。研究對象是指與城市社會工作相關的個體，其中包括社工工作崗位開發的政府公職人員，社工機構管理者，社會工作者，具有社會工作職業資質的社工師，社工服務對象等。深圳方面包括：深圳民政局、深圳福田社區司法矯治辦、深圳福田團委、深圳慈善公益網、香港社工督導、深圳市殘聯、深圳社工等；海口方面包括：海南省委組織部、海口市團市委、海口市龍華區樂助社會服務社、海口市龍華區大同里社區、海口市龍華區大同街道辦、海口司法所、海南社工QQ群社工等部門。

（二）研究方法

1. 質性研究取向。所謂質性研究（qualitative research ），主要是指非統計程序或其他量化手續而產生研究結果的方法。質性研究的長處是可以深入當自然情境中去深描、把握特定文化場域的社會真實。如何看待社工參與城市治理，它有著什么樣的現實意義？如何分析社工參與城市治理的制約因素？如何建構新的城市治理模式？等等，都需要深入自然情境中去理解。顯而易見，深入研究社工參與城市治理影響因素，特別是從社會科學的角度，選擇質性研究方法有其自洽性。

2. 資料收集：深度訪談設計。社工參與城市治理的效果及其影響因素具有多樣化特征，且難以量化。為增進研究者與受訪者之間互為主體性的審查，并建構彼此內在觀點的意義，本研究采用板結構式深度訪談，即事先擬定訪談提綱，但在訪談過程中并不完全依照提綱進行，而是根據具體場景加以調整或追問。為了保證訪談記錄的可靠性和完整性，在征得受訪者同意后將訪談過程全程錄音。

四、研究結果

研究結果分兩個方面，一是深圳社工參與城市治理的研究發現，二是海口社工參與城市治理的研究發現。

（一）深圳社工參與城市治理研究結果

1. 城市經濟發展：有錢才好辦事。在馬克思主義政治經濟學看來，經濟是基礎，經濟基礎決定上層建筑。社工參與城市治理無疑是上層建筑的重要組成部分。從這個角度來看，城市經濟越發達，社工參與城市治理的水平越高。

“不要說社工，在深圳，涉及經費方面的問題，只要是正當合理的，基本不用考慮。我是從06年就開始從事（社工崗位開發）這方面的工作。政府開發的社工崗位，起薪就是每個月6000塊，還不包括獎勵。全國除了個別城市，幾乎沒有哪個城市能出這么高的定價。還有就是深圳市委市政府是花了血本來做這個工作的。我講兩個方面，一是市委市政府組織了好幾批人到新加坡、美國、歐洲專門考察學習社工參與社會工作，二是為了把深圳的社工工作做好，我們請了香港社工來（做）督導，專門為社工提供培訓和指導工作。從香港請過來的督導，年薪20萬。

“社工是個新興的職業，前幾年大部分社工都還沒有通過考試，拿到社工師資格證。這幾年參加社工師考試的人越來越多。我記得2007年的社會社工才30多人，好像是37人，現在已經3000多人了。按照這個速度，2015年肯定會突破6000人。你想，就算按每個社工崗位6000每月，那要多少錢，而且這些錢都是政府出。沒有錢，根本辦不了，也吸引不了這么多（社工）來干這個工作。

“作為一個社工，我很榮幸有機會到美國去參觀和考察美國的社工情況。去美國考察費用很高，單單來回差旅費就是幾萬。這些費用我自己出了一小部分，大部分是（社工）機構和政府出的。

“總體來說，社工的薪酬還不高。作為一門新興的職業，如果沒有體現社會工作人才專業價值的薪酬制度，提高社會工作人才收入待遇，使社會工作成為受人尊重的職業，就沒有人愿意來從事這個工作。我們已經在社工方面投入了大量的經費，但是還不夠，政府還要加大對社會工作的投入。我想以深圳的經濟實力，是完全可以解決這個問題的。”

由此可見，深圳雄厚的經濟基礎為社工參與城市（社區）治理奠定了堅實的基礎，并且，經濟基礎反過來進一步刺激了社工參與城市治理的熱情。到目前為止，社工服務已經覆蓋殘障、衛生、計生、婦女兒童、社區、民政、教育、司法、禁毒、青少年、企業、信訪、綜治、少數民族與軍隊等14個領域，服務總量達200多萬人次。社工參與深圳城市治理既是經濟社會發展的結果，也是政府職能轉變的必然要求。經濟的發展促進了公民意識的增強，為社工參與深圳城市治理奠定了堅實的物質基礎。

2. 人口結構：移民、流動性及其融合。經濟社會的發展往往始于先進的社會意識，特別是外來先進因素的介入，從而帶動整個區域的發展。深圳社工參與城市治理也不例外。

“深圳本身就是個移民城市，本地人只是占少數。說得夸張點，深圳奇跡就是外來人才創造的。剛剛改革開放的時候，深圳也就3萬多人，包括關外。2011年的時候，深圳戶籍人口280萬，常住人口1000多萬，其中95%以上都是外來人口。

“你知道的，深圳原本就是個小漁村，發展這么快，主要是政策好。搞經濟特區嘛，人才是關鍵。深圳吸引了大批優秀人才，說實在的，這些人才不僅僅是學歷高，主要還是素質問題。現在落戶深圳越來越難了。能夠來深圳的都是混得很不錯的。要么有大量資金投資，要么就是高端人才。

“我們慈善公益網招聘的社工中，絕大部分（社工）是外來人口。從這幾年的情況來看，從社會工作畢業的學生越來越多投入到這個行業中。中山大學是我國最早開設社會工作專業的高校，中大還招收了社工專業學位碩士生。現在已經有畢業生在我們慈善公益網從事社工工作了。我所知道的中大社工專業的有些老師自己就注冊了社工機構。”

外來人口大量進駐深圳，不僅改變了原有的人口數量格局，更重要的是改變了深圳人口的素質結構，從而極大地帶動了公民意識的提升，也促進了社工參與城市治理的興起。

3. 頂層設計：制度平臺至關重要。2007年10月，深圳以市委、市政府名義出臺《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》等“1+7”系列政策文件，提出了通過3～5年的努力，初步建立起有中國特色、深圳特點的社會工作制度體系，也因此催生出國內第一支專業化、職業化的社工人才隊伍。在諾斯看來，“制度提供了人類相互影響的框架，它們建立了構成一個社會，或確切地說是一種經濟秩序的合作與競爭關系。”“制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范，它旨在約束主體福利或效用最大化利益的個人行為。” 好的制度意味著好的產出。深圳對社工參與城市治理出臺的一系列文件本身就是一種頂層制度設計，為深圳社工參與城市治理提供了良好的平臺。

“深圳社工跟香港社工不一樣，香港社工是在市民社會的基礎上自然而言發展起來的， 當然，這個跟英國治理因素分不開。深圳就不一樣了，深圳社會工作完全是政府主導的。從大陸的情況來看，政府主導社會工作崗位的開發還是有積極意義的。畢竟政府從一開始就出臺了這方面的規定。‘7+1文件就是最早的規定。

“殘疾人生活行動都不方便，稍不注意就出問題。從前年起就有社工到我們殘聯。社工比一般的工作人員還是更專業。而且他們來還是政府規定的。

“我們深圳社工制度算是做得很好的了。深圳現在實行的是政府購買社工服務這種模式。從社工崗位的開發，到社工機構的招標、社工服務的考評機制都是很完善的。在制度建設這方面，我個人決定是很有前瞻性的，一方面我們考察了香港、新加坡、美國等成功的做法和經驗，另一方面，深圳實行政府購買社工服務這種模式已經體現了出了優越性，起到了示范作用。這兩年其他兄弟城市陸續來深圳考察就是說明了這一點。

“社工機構是中介機構，我們是非營利性的。既要體現公益，又要以優厚的薪酬吸引社工。除了政府的規定外，我們鵬星自己就制定了一整套人力資源管理制度，對管理人員、社工的聘用、晉升、薪酬系統等方面都做了詳細的規定。

“香港督導來深圳工作，我們根據自己的實際情況，也制定了《社工機構行為規范指引》、《社工機構評估辦法》、《社工行為準則》、《社工行業投訴處理辦法》等規范性文件，從而構建了社工的制度監管體系。”

正如訪談中獲得的資料所言，深圳社工能有這樣的社會效益，在很大程度上取決于政府購買社工服務制度的設計。在所有制度設計中，頂層制度設計最為重要。它是其他一切制度的“元”制度，是社工參與城市治理的基本依據。

4. 社工機構：必要且重要的中介。隨著深圳經濟社會的發展，公民社會的成長，作為社會治理重要主題的社工機構承擔的職能和扮演的角色越來越重要。社工機構不僅承接了從政府轉移出來的社會職能，而且是社工參與深圳城市治理必不可少的載體。社工機構不僅是社會治理的重要主體，而且是連接政府與社工的橋梁。社工機構的興起是公民社會走向成熟的標志。目前深圳已有各類社工機構80余家，其服務范圍涵蓋社會救助、社會福利、社區建設、減災救災、慈善事業、優撫安置、扶貧開發、青少年服務、殘疾人服務、流動人口服務等領域，為有需要的個人、家庭、機構和社區提供專業社會服務，幫助其舒緩、解決和預防社會問題，恢復和發展社會功能。

“社工機構主要有兩類，一種是原來本身就是有行政色彩的事業單位，它們都是在行政改革中剝離出來的，比如慈善公益網就是這種。但這些機構承擔的職能基本沒變，只不過從官家下嫁到民間了。這種機構和政府之間的聯系還是很緊密的。另一種就是純粹的民間人士注冊成立的機構。這種機構跟剛才那種（從政府剝離出來的社工機構）不同，它們更具有專業性。但不管怎么說，這些機構在社區工作方面確實起到了很大的作用。

“深圳發展很快，外來流動人口多，城市管理難度越來越大。但值得一提的是，深圳社工機構雨后春筍般的增長，在很大程度上緩解了政府城市管理的壓力。社工機構現在已經有80多家了。這些社工機構消化了大量的社會問題和城市服務工作。流動人口帶來的社會問題明顯比前幾年減少了很多。另外，社工機構在減災救災方面也發揮了他們的專業特長。老實說，通過政府宣傳的方式加強市民的消防意識遠遠比不上社工機構派遣社工現場互動的效果。

“我們公司（深圳市冠旭電子有限公司）跟至誠買了兩名社工。最初我們是想通過社工與員工的溝通交流，解決員工在生活和工作中的問題，把員工留下來繼續工作。中國社會科學院MSW（社會工作碩士）教育中心在我們這里做過統計，76.8%的員工接受過社工的服務；84.2%的人同意社工是和藹可親、值得信任的；74.74%人同意或非常同意‘社工促進了員工與企業之間的溝通。這說明社工機構和社工在這方面的工作是很有效果的。”

（二）海口社工參與城市治理研究發現

在深圳經驗的基礎上，研究者以上述四個維度對海口社工參與城市治理進行了深度訪談，為了更好地獲取真實有效的信息，研究者加入了海口樂助社工QQ群，結果發現：海口社工參與城市治理同樣受到上述四個維度的影響。

1. 經濟總量不足嚴重制約社工參與城市治理水平。作為海南省會城市，海口經濟總量不足，在全國省會城市中，海口經濟總量排名倒數第四。盡管早在2010年，海南省委組織部等11個部門已經聯合印發《海南省社會工作人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》，但海口社工起步晚，總量少的現狀并沒有得到有效的改善，政府在這方面投入的經費也不多。社工在受訪對象中， 86%的人不知社工為何物。

“社工？什么是社工哦？沒聽說過。

“深圳、上海才有社工吧。海口的社工，我都沒聽說過…… 我們老師說了， 社工只能在有錢的地方發展……所以，我們悲劇了啊……都去深圳、香港吧……社工不愁沒工作，就愁養不活自己。

“跟報考其他職業資格證的比起來，報考社工的人很少，有時候就十來個人。

“社工事業在海口還是起步階段，要做好需要花錢的，國際旅游島建起來了，看會不會好些。”

2. 外來高端人口移民速度加快，有望借助外力提升公民意識，進而促進社工參與海口城市治理水平。可以說海口完全就是個移民城市。建省之初，海口贊助外來暫住人口2萬人。隨后大批外地人員南下海口，據統計，1992年，海口迎來了外來人口的第一個高峰。外來海口市各機關、學校、企事業單位、三資企業、外駐機構應聘試聘工作和從事建筑、運輸、種養、經商及投親的流動人口總計約有15萬人。第二次移民高潮是隨著國際旅游島建設的推進，越來越多的內地人口涌入海口，海口的空氣與便利吸引了大批外地人，尤其是東北、內蒙古、新疆、四川和重慶的人把海口作為第二故鄉定居。當然，能走在海口定居的多大是經濟情況較好的，至少它們可以在海口購買一套房子。隨著《海南省社會工作人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》的實施，大批高端人才進入海口，從而及大地改變了海口人口結構，也有助于提升海口市民公民意識，促進海口公民社會成長。正是在這種情況下，政府意識到了社工參與城市治理的必要性和重要性。

3. 海口社工參與城市治理缺乏制度保障。如上所述，《海南省社會工作人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》僅僅是對海南社工未來發展的初步設想，許多具體的制度措施還沒有出臺。頂層制度的缺失是制約海口社工發展的重要因素。

“很多東西我們拿不準，吃不透。前段時間看到報紙說，政府可以購買社工服務，究竟怎么購買，沒得下文啊。

“人家大陸（海南人把一水之隔的內地稱之為大陸）做得好，我們現在都是參照深圳的做法。呵呵，電腦里存了不少深 圳社工方面的資料呢。我們海口就只有一個什么規劃哦 [指《海南省社會工作人才隊伍建設中長期規劃（2011-2020年）》]，其他就沒啥文件規定了，最多就是政協的什么領導說幾句話，要加大投入啊，繼續研究社工和設計機構啊，但現在都還是沒有出臺文件嘛。

“這是我們社工網的主頁，你看，里面列出來的文件，要么是中央的，要么是大陸的，海口沒得。”

4. 社工機構數量短缺，難以吸引社工參與城市治理工作。政府職能轉變將歸還社會職能，這些職能無疑將由民間組織來承擔，特別需要大量的社工中介機構。如上所述，社工機構是政府與社工之間的紐帶，是社工服務的載體。海口目前僅有1家獨立的社工機構。社工機構的數量非常短缺，難以承接從政府剝離出來的社會職能，為政府購買社工服務搭建良好的平臺。

五、小結與討論

從上述分析可以看出，經濟發展、人口結構、制度設計與社工機構是影響深圳、海口社工參與城市治理的重要因素。鑒于深圳、海口兩座城市的高度相似性，我們建議，海口市政府要加大經費投入，改善人口素質結構，強化社工制度設計，培育公民社會和社會機構，充分借鑒深圳經驗，探索海口社工參與城市治理模式。但也要看到，深圳和海口仍然存在著很大的差異，特別是地理和文化上，還需要深入探討，深圳毗鄰香港的地緣優勢是無可比擬的。此外，雖然同為特區城市，深圳國際化程度遠遠高于海口。因此，必須立足海口，打造具有海口特色的社工參與城市治理模式。

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[責任編輯、校對：楊栓保]