行政服務中心建設的發展展望

呂承文+周國寶

摘 要： 行政服務中心建設是轉型時期我國政府在擴大公眾參與與社會發展方面機制創新的重要舉措。相關研究多是站在政府的角度探討行政服務中心問題，這種居高臨下的姿態容易忽略行政服務中心發展的機制與體制之間沖突和行政服務中心自身的政民二元互動規律。為此，筆者采取了公眾問卷調查的研究途徑來深入認識社會公眾對行政服務中心的態度和看法。行政服務中心是當前行政改革取得的基本成就，但這不能看作是政府單一努力的機制產物，而是爭取公眾參與的政治結果。長遠來看行政服務中心建設的發展，將成為我國社會主義民主政治完善的重要切入口。

關鍵詞： 行政服務中心； 建設； 發展； 展望； 問卷調查

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0065-04

一、國內研究概述

行政服務中心又稱“一站式”服務（one-stop service），是采取部門審批、窗口辦公、便捷服務等以程序簡化為基本內容的行政審批改革方式。自1999年浙江金華市建成第一個真正意義上的行政審批中心以來，“到2011年年底為止，由省延伸到鄉鎮，全國行政服務中心已經超過6000多個。” [1] 可以說，構建“一站式”服務體系，轉變地方政府服務職能和方式已獲得廣泛的認同和共識。基于行政服務中心在我國的迅猛發展，在實踐的帶動下學界關于行政服務中心的理論研究也初具規模，主要集中于以下幾個方面。

1. 基礎性研究。何修良認為行政服務中心的“出現和新公共管理理論與治理理論相契合，在很大程度上反映了其理論思想和精髓，打破了原有組織的“串聯式”封閉聯系的各自為主的工作格局，[2]形成了“并聯式”開放回應性的相互協作的工作局面”；潘迎春指出行政服務中心的運行存在幾個方面的優勢：（1）創新政府管理方式，提高行政效率；（2）重新配置權力結構，轉變政府職能；（3）促進行政民主化；（4）降低管理成本，取得經濟效益。[3] 可以看出，學界對行政服務中心的當前現狀予以充分肯定。

2. 主要問題和現實困境研究。由于受整個行政體制與各地政情的制約，行政服務中心也像其他新生事物一樣面臨一些問題，劉熙瑞認為當前面臨創新與舊體制、管理權與人事權、整體與部門、理論、立法等七個方面的矛盾與問題；[4] 吳愛民列舉了思想困境、制度困境、現實困境、管理與監督困境等四大困境。[5]可以看出，學者的觀點主要集中于行政服務中心的法律地位、授權問題、制度缺失和監管缺位等問題。

3. 完善對策研究。面對行政服務中心在實際運行中存在的主要問題，張銳昕提出通過構建行政審批網絡平臺、政府門戶網站互聯互通、網上并聯審批、三級聯網建設等內容實現行政服務中心的網絡化；[6]唐璨則從法制建設的角度提出，從行政組織法開始構建行政服務中心之法秩序，應以地方立法為重心逐步搭建行政服務中心組織法體系，著重規定行政服務中心的機構性質、行政隸屬關系、職責與職權、機構設置、公務人員編制和管理等問題。[7]

4. 實證研究。佘建國以北京市懷柔區為例，介紹其發展歷程和利弊得失，突出分析案例在并聯審批制創新上的諸多突破，并促使行政服務中心制度化、法制化的建設；[8]鄧雪琳以廣東省中山市為例，作為全國第一個全部審批項目上網的地級市，通過虛擬平臺，整合資源，加強流程再造，建設電子化政府，形成“整體政府”的做法。[9] 實證研究多以介紹性描述為主，為各地行政服務中心建設提供有益借鑒。總體來看，我國現階段對行政服務中心的研究遵循一定的路徑，即由現實中的問題到對策建議的思考，從而大致覆蓋了現實運行過程中的方方面面，對指導行政服務中心的現實建設形成了巨大的促進作用。

二、問卷調查情況：研究起點

行政服務中心是我國改革開放三十年來適應市場經濟快速發展的機制創新產物，它的一端聯系著受原來計劃體制慣性影響的舊行政體制，另一端打開了通往真正市場體制下的變革之路。具體來看，行政服務中心在現實中也有自己的機制運作兩端——政民互動聯系：一端是政府部門，另一端則是社會公眾，而如何使得這兩端緊密聯系起來，則考驗著行政服務中心的現實運作效率。因此，宏觀層面的行政服務中心對當下的影響是政治性的，即推動著體制改革當量的積蓄。然而，微觀層面的行政服務中心所產生的效應則是社會性的，即在長遠上促進著社會的發展與進步。在我國社會主義民主政治發展過程中，行政服務中心最初源自社會發展的考慮——如何提升政府部門運作效率及改進公共服務質量，而在中間的建設環節中由于無法繞開現行體制的束縛，由此在不自覺地撬動舊體制的努力同時，又在不經意地充當體制改革的尖兵和民主進步的前沿。

我國各地行政服務中心建設態勢各有不一。有的發展朝前，如吳江行政服務局將相關職能部門的審批權完整移位，從“一站式”到“一章式”，逐步將服務大廳相關職能的窗口進行合并，打造出“服務大廳式大部制”的嶄新格局，從而將審批流程當作服務責任，一窗到底、全程負責。也有的停滯不前，如重慶個別區縣行政審批大廳遭遇以“不少政府部門陸續從行政服務大廳中撤出”為主要特征的“開倒車”[10]現象，這反映出我國行政服務中心建設難以突破體制瓶頸的基本事實。

本論證主要是從定性的邏輯推理和定量的調查分析雙重途徑入手，力求定性與定量研究途徑之間優勢互補，從而實現有力證實我們預期的假設。如果行政服務中心能夠符合或遠大于我們所預設的通過推進社會發展從而帶動我國社會主義民主政治完善的政治目標，那么就說明筆者沒有白費筆墨。為做好本文的論證，筆者在蘇州大學地方政府研究所科研團隊的協助下，有針對性地發放了1200份調查問卷，收回1088份，其中有效問卷989份，有效率占總體樣本的82.4%。參與調查的人群主要涵蓋了教師、醫生、學生、公務員及公司職員等行業，學歷均在大專以上，其中本科以上占74.2%，大專以上占25.8%，年齡分布在18～22（16.3%）、22～32（40.7%）、32～40（43.0%）的范圍之內。這樣是考慮到行政服務中心作為一種隨著我國市場快速發展而催生的產物，年紀較大的老同志，一般很少關注行政服務中心，而學歷層次在大專以下的，也較少與行政服務中心接觸；采取上述人群抽樣調查，能夠比較客觀反映社會現實。因此，筆者考慮從全國行政服務中心的整體發展態勢來評價其在社會發展中的地位與功效，兼論及由此促動的我國社會主義民主政治發展的前景和展望。

三、體制改革的重要內容：行政服務中心建設

行政服務中心最早發端于西方國家商務資源外包服務，本意是指企業為客戶提供完整的“一條龍”服務。最早在撒切爾夫人執政時期，英國人率先將這一理念引入政府改革實踐中，明顯提升了英國政府的行政效率。此后，澳大利亞、美國都出現類似行政服務中心的運行模式，韓國也實施了“親切服務運動”。西方行政改革的浪潮同時也沖擊到我國。隨著改革開放的不斷深入，地方政府為了適應市場完善和促進社會發展的需要，不斷致力于服務型政府建設，服務理念不斷提升，服務內容不斷拓展，服務形式也不斷豐富。其中，“一站式”服務首先被一些地方政府應用到了招商引資環節當中。1995年，深圳率先將外商投資審批有關的18個政府部門集中起來，成立了“外商投資服務中心”， 盡管結構比較松散，但卻是國內最早的專業性聯合審批現象。之后，浙江金華市設立了我國第一個真正意義上的“一站式”服務機構，在此基礎上浙江上虞縣首次打造了我國行政服務中心的雛形模式。2001年，自國務院開展行政審批制度改革后，全國縣市級政府紛紛成立“一站式”服務機構。截至2011年底，全國縣級以上“一站式”行政服務機構就有6000多家。

我國行政服務中心建設經過多年的發展已取得了一定的成就，而且獲得了社會的廣泛認知和贊同。從本次問卷調查的情況來看，有76%的民眾表示聽說過行政服務中心，而去過行政服務中心的人數占調查樣本的半數以上的達到52%，并且去過的人群中有72%的民眾認為行政服務中心有用，即使沒去過的人群中也有61%的民眾認為有用。從這些調查數據中可以清晰看出，行政服務中心在社會領域的認可度和影響力已具備較大規模，成為大部分民眾政治生活中不可或缺的重要組成部分。行政服務中心對社會發展的影響不僅僅體現在社會認同的廣度，更在于從思想認識和行為邏輯上推動社會變革的深度。從思想認識上來看，行政服務中心的存在引發了政府和公眾同時在政治意識上的更新；從行為邏輯上來看，行政服務中心推動了政府對公共服務的漸進追求及公眾對公共服務的切身體驗。因此，無論是從思維方式上還是行為邏輯上，行政服務中心建設都印證了當前行政改革的基本內容。這主要體現在三大方面：

1. 宣告了行政行為的本質由管制嬗變為服務。這一點已然為政府及其公務員和公眾廣泛接受。在傳統行政體制中，政府與民眾的交互行為往往傾向于行為的合法合理程度，而在行政服務中心的平臺中，政府與民眾的互動過程則以政府提供公共服務的質量和效率為核心。具體來說，在本次問卷調查中有81%的民眾首先關注于政府公共服務的質量和效率。其中57%的民眾認為行政服務效率比較高；41%的民眾表示行政服務中心辦事流程比較方便；60%的民眾認為辦事不會遇到阻礙。總體來看，六成以上的的民眾表示行政服務中心能夠提供令人滿意的行政（審批）服務。由此觀之，行政服務中心作為現階段政府與民眾互動過程中重要的戰略平臺，為二者提供了一個相對暢通的對話渠道，從而迫使原本高高在上的政府可以深入群眾、認知基層，從而更好地為民眾服務，實現行政行為的本質性回歸。

2. 政府對公眾的行政行為由剛性演化為柔性。盡管背后有強大的暴力機關（軍隊、公檢法）作為后盾，但政府僅能從中獲取權威性力量，卻無法得到以公眾認同為主要標志的合法性基礎。公眾是由一個個生動的、有著各自豐富內心世界的人格個體構成，他們只能在有限范圍內接受政府剛性（暴力）措施。正如亞里士多德指出，優良政府所創造的信任是保持政體穩固的關鍵。[11]因此，政府可以通過柔性的行政服務中心建設，采取人性化服務措施來全方位提高自身的公信力。在本次民調中，有71%的民眾認為政府的行政行為發生了轉變；有15%的民眾認為行政服務中心的優點在于人性化服務。這兩個數據有力地佐證了在行政服務中心中，政府公職人員的行政行為由原來的剛性執法變為柔性執法、由非人格化管理變為人性化服務、由以暴力為后盾變為以服務為支撐，從而實現政府行為邏輯的顯著轉變。

3. 民眾主人翁意識的普遍增強。作為人民民主專政的社會主義國家，人民當家作主、人民是國家的主人、一切權力來源于人民，這些政治理念不僅是政治生活的核心價值，也是憲法精神的關鍵所在。行政服務中心的建立就是對這些理念和價值的有效回應。據調研數據顯示，有62%的民眾參與到民主決議中；58%的民眾在行政服務中心辦事時體驗到主人翁感覺；53%的民眾認為這是一種民主形式；58%的民眾認為能夠給自己帶來一種民主的（即公仆為主人服務）感覺。總體來看，行政服務中心對社會民眾的民主意識和參與精神有積極的推動作用，促使民眾可以自覺地參與到社會公共事務中來，不僅能夠降低政府治理社會的政治成本，而且可以實現民眾身份屬性由市民向公民轉變，從而極大地延伸了行政服務中心改革的增量值。

四、舊體制與新機制的沖突：行政服務中心發展

一般來說，行政體制是指權力結構中各行政要素之間的政治狀態，這是由國家制度衍生出來并關系到行政權力諸因素運行的架構關系，主要涉及行政系統運行的合法性與合理性問題。行政機制是包括了行政體制運行中的流程、技術、形式與程序等要素，主要涉及行政體制運行的有效性與順暢性問題。機制作為體制的表象是體制完善的技術性變量，而體制作為機制的實質是機制有效性的基礎性保障。從宏觀上來看，行政服務中心跨在深層的體制與表層的機制之間。然而，體制與機制之間必然存在自身難以克服的沖突危機，因為二者容易吸收轉化而不易同處共生。如果時機是推動社會發展的因素，那么機制就會不斷地被體制吸收，并催生出全新的體制；如果時機是阻礙社會發展的條件，那么舊體制與新機制之間就會產生不斷的摩擦沖突，最終要么導致舊體制逐步運轉失靈，要么舊體制全面叫停新機制。

在本次調查問卷的統計中，筆者發現懸浮于機制與體制之間沖突思考表面的，還有關于民眾對行政服務中心的感性認識上。比如，關于行政服務中心的未來發展趨勢問題，有58%的民眾認為它將成為一項行政制度；也有20%的民眾表示對行政服務中心的發展趨勢擔憂，認為它可能會曇花一現；剩下22%的民眾對此表示模棱兩可。此外，關于行政服務中心的單位性質上，57%的民眾認為它應該是行政單位，28%的人認為是事業單位，只有7%的人會想到企業單位，當然還有不少于8%的表示難以辨別。由此，引發了人們對行政服務中心的職能性質討論，有接近一半的民眾認為行政服務中心就應該是政府的一個職能部分，也有31%的人比較審慎地否定了這點。

行政服務中心作為一個機制孤島，存在體制與機制“兩張皮”現象，即便盡善盡美，也只能在行政體系中充當一個形象工程而已。有的學者將問題歸并為六點局限，即起點低（體制合法性弱）、行政機構只增不減、行政服務中心窗口業務與原行政部門審批權力對接不到位、行政服務中心仍然依照舊體制進行權力運作、操作運行中資源嚴重浪費及職能與流程之間不銜接等。[12] 行政服務中心只能算是一種機制上的創新，沒有真正觸及行政體制內核。這些問題雖然全都是指向政府，卻實質上與公眾切身相關。行政服務中心在構建過程中，體制與機制所存在的沖突從根本上是由構建措施的漏洞引起的，這種漏洞從深層次上還是反映了政府在制度構建上過分關注自身的公共服務供給的內容、方式及效率，而人為單向地割裂了行政服務中心內在的政民互動失序聯系。公眾缺乏有效的政治參與，正是行政服務中心建設出現機制與體制之間摩擦沖突的核心問題所在。政府主導的單一改革具有明顯的單一性，這主要體現在改革內容上對經濟增長的刻意性的側重，而針對民主政治、文化繁榮、社會和諧、生態文明建設以及民生幸福等方面則出現了相當程度的非均衡性和滯后性。當下不斷強化的GDP崇拜直接忽略公眾的切身利益需求，“反倒使得服務效果大打折扣，這不能不說是一個亟待糾改的大問題”。[13]

五、結論：作為民主完善切入口的行政服務中心

據調查顯示，有58%的民眾在行政服務中心辦事時體驗到主人翁感覺；53%的民眾認為這是一種民主形式；58%的民眾認為能夠給自己帶來一種民主的（即公仆為主人服務）感覺。從整體數據來看，有超過半數的民眾認為行政服務中心的建立和運行是我國社會主義民主政治建設及完善的重要突破口。換句話來說，行政服務中心對民主的制度價值是顯而易見的。

1. 行政服務中心作為政民互動的重要機制內容，可以通過促進社會發展來為我國社會主義民主政治鋪墊好社會基礎。在市場經濟快速發展、科技日新月異的今天，行政服務中心的產生與發展，為政府贏回民心，讓政府回歸本性，為民主重返政治生活提供了堅實的平臺基礎。我國自文革“大民主”之后，在改革開放的三十年間，民眾把大部分時間投入到經濟生活中，卻忽略了日常政治生活，民眾的身份屬性長期在市民社會階段徘徊。同時，人們在抱怨市場這只“無形的手”造成更多更廣泛的新的不公平時，卻對制度化和正式化的改進途徑束手無策。但是，行政服務中心的出現悄然打破了這種政治經濟不平衡發展的格局，在政府與民眾的互動對話中不僅僅提高了民眾參與政治、關心政治的積極性，也有力地擴展了社會政治生活的話語空間，展現了政治的開放性和包容性。

2. 行政服務中心建設的重點在于行政權力重構、公共服務標準設立、服務行為流程設計等，這些內容都直接從以政府為核心轉向以公眾為基礎。一旦政府離開了公眾，行政服務中心建設必將流于形式、懸浮于社會，以往行政服務中心的“傳達室”困境便是重要的教訓。美國政治學家科恩曾指出，民主政治無論采取何種形式，其關鍵都在于民主參與。[14]當各地行政服務中心如雨后春筍般興起時，也就為我國社會主義民主政治奠定了制度基礎和發展載體，因而當諸多條件逐步創立之時，將必然推動民主深入發展和長足完善。

3. 行政服務中心建設要從根本上解決體制與機制之間的沖突問題，也即將懸浮在表層的機制創新深化為觸動內核的體制變革。一國行政體制與政治體制是相輔相成、互為表里的，對行政體制進行一定程度的觸動，就不可避免地要變革政治體制。就行政服務中心而言，首要觸動的是行政體制，關鍵在于對政府權力結構的完善，而后才是在此基礎上對政治體制的深化改革。我國政治體制改革的核心內容便是社會主義民主政治的完善。所以，行政服務中心建設最終要上升到我國社會主義民主政治完善的根本目標。

展望行政服務中心建設的發展未來，它不僅從整體上推動了社會的發展和進步，還將從長遠上促進我國社會主義民主政治的完善。行政服務中心建設強化了政民聯系，逐步提升了政權合法性，為社會主義民主政治夯實了社會基礎，還無形中遵循了由機制到體制的改革規律，一定程度上觸動制度內核，在根本上加速我國社會主義民主政治的全面建設。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]