開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用面臨的問題及對策——以福建省莆田市涵江區(qū)為例

方文貴

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開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用面臨的問題及對策——以福建省莆田市涵江區(qū)為例

方文貴

莆田市國土資源局涵江分局

開發(fā)區(qū)土地承載力較高,是轄區(qū)工業(yè)發(fā)展和土地開發(fā)利用的集中區(qū)域，在促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和高科技產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)中發(fā)揮示范、輻射及帶動作用。開發(fā)區(qū)土地集約利用對于解決區(qū)域內(nèi)土地資源緊張、促進開發(fā)區(qū)土地高效利用及國土資源土地利用管理水平具有重要意義。該文以筆者工作所在轄區(qū)為例，通過調(diào)查研究區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)土地利用情況，分析其節(jié)約集約利用面臨的問題，并提出如何提高開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的對策和建議。

開發(fā)區(qū)土地 節(jié)約集約利用 對策

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)可利用土地資源日益緊張，經(jīng)濟發(fā)展用地需求和土地資源的有限性矛盾加劇。作為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，開發(fā)區(qū)是工業(yè)發(fā)展土地利用的重點集中區(qū)域。但近年來，區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)出現(xiàn)了土地開發(fā)程度不高、土地供應結(jié)構(gòu)不合理及土地利用強度較低等問題，本文旨在通過摸清轄區(qū)內(nèi)開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀，分析其存在問題及根源，并提出提高開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的對策及建議。

1 轄區(qū)內(nèi)開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀

本文研究轄區(qū)內(nèi)有13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦、管委會），依法設(shè)立的國家級工業(yè)園區(qū)1個、區(qū)級工業(yè)園區(qū)2個（均位于國家級開發(fā)區(qū)輻射擴展區(qū)內(nèi)）。工業(yè)園區(qū)已初步形成了以生產(chǎn)液晶顯示器、新型電子元器件、通訊終端為主的電子信息，以生產(chǎn)數(shù)控機床、機械零配件為主的機械以及鞋革服飾等三大產(chǎn)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。截至2013年底，入駐企業(yè)方面，開發(fā)區(qū)已入駐企業(yè)243家，其中：已建成投產(chǎn)的企業(yè)有231家（屬高新技術(shù)企業(yè)16家），正在建設(shè)的企業(yè)有12家；用地供應方面，開發(fā)區(qū)內(nèi)除管委會、醫(yī)院、學校、變電站及安置區(qū)等公共設(shè)施用地外，園區(qū)規(guī)劃工業(yè)及倉儲用地總面積358.31公頃，其中已入駐的243家企業(yè)供應土地面積307.21公頃（含16家高新技術(shù)企業(yè)用地面積31.62公頃，占已供應總用地的10.29%），尚未供地面積51.10公頃；開發(fā)程度方面，開發(fā)區(qū)地上總建筑面積267.27萬平方米，建筑基底面積94.16萬平方米，工業(yè)用地綜合容積率和建筑密度分別為0.87和30.65%；用地效益方面，產(chǎn)業(yè)園區(qū)累計完成固定資產(chǎn)投資562000萬元，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值1342200萬元，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強度為1829萬元/公頃，工業(yè)用地產(chǎn)出強度為4369萬元/公頃（其中，16家高新技術(shù)企業(yè)用地產(chǎn)出強度為7809萬元/公頃）；在品牌建設(shè)上，園區(qū)內(nèi)半數(shù)規(guī)模以上企業(yè)擁有自有品牌，其中全國馳名商標2個，中國名牌、省名牌共19個；閑置土地方面，未按國有土地出讓合同約定的動工期限或建設(shè)條件開發(fā)并造成閑置土地的企業(yè)6家，閑置土地面積21.67公頃,占開發(fā)區(qū)已供工業(yè)及倉儲用地總面積的7.05%。

2 開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題

2.1部分項目土地開發(fā)利用程度不高。主要表現(xiàn)在：一是用地容積率較低，有的還不足0.8；二是在項目招商引資過程中，由于放寬項目準入門檻，部分勞動密集型及高新技術(shù)含量低的項目獲準進入園區(qū)，投資強度及產(chǎn)出強度較低，造成土地集約利用度不高；三是部分企業(yè)非生產(chǎn)的辦公及生活服務(wù)性建筑超過現(xiàn)行政策規(guī)定的比例，或綠化面積偏大，造成土地生產(chǎn)性利用效率低下；四是部分企業(yè)在取得土地后，改變原開發(fā)用途或?qū)⑼恋爻鲎饨o他人另作用途使用，造成實際投資產(chǎn)出與規(guī)定的指標不符，如：投資強度高的機械、電子等產(chǎn)業(yè)變更為投資強度低的食品、輕工等產(chǎn)業(yè)，其土地利用整體效應變低。

2.2高新技術(shù)項目少，帶動土地節(jié)約集約利用作用不突出從開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀分析可知，高新技術(shù)企業(yè)工業(yè)用地產(chǎn)出強度是開發(fā)區(qū)平均值的1.79倍，可見高新技術(shù)項目在土地利用效率方面具有明顯的優(yōu)勢。但目前開發(fā)區(qū)高新技術(shù)項目相對較少，大部分企業(yè)產(chǎn)品科技含量及附加值低，且高新技術(shù)項目與一般項目產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，高新技術(shù)項目對開發(fā)區(qū)的輻射和帶動作用不明顯。在考慮引進更多的高新技術(shù)項目的同時，也引申了另一個更深層次的問題，開發(fā)區(qū)一般項目引進和總體布局應充分考慮與現(xiàn)有或擬建高新技術(shù)項目的相關(guān)上、下游產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性，以促進開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚度的整體提升，這是當前開發(fā)區(qū)突破用地效益發(fā)展瓶頸面臨的主要問題之一。

2.3 存在土地閑置現(xiàn)象。開發(fā)區(qū)內(nèi)少數(shù)企業(yè)因自身原因，不按國有土地出讓合同約定的動工期限、規(guī)劃條件建設(shè)或一直未動工建設(shè)，造成土地資源浪費，甚至構(gòu)成閑置用地。在區(qū)域內(nèi)土地資源日益緊張的形勢下，閑置土地不但擠占有限的建設(shè)用地指標，而且造成違法違規(guī)的負面影響。如何盤活開發(fā)區(qū)內(nèi)閑置土地并實現(xiàn)項目二次嫁接，從而緩解區(qū)域內(nèi)土地資源緊張并有效提升土地節(jié)約集約利用水平，是開發(fā)區(qū)應著重解決的重大問題。

2.4 土地利用監(jiān)管機制不完善。在土地利用管理方面，存在“重審批、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，在項目用地批后監(jiān)管環(huán)節(jié)措施不力、效果不佳，出現(xiàn)了用地審批管理與土地開發(fā)利用管理脫節(jié)現(xiàn)象。如：未全面理順開發(fā)區(qū)管理部門、規(guī)劃建設(shè)部門及國土資源管理部門的職責分工和歸責問題；未建立土地利用獎懲制度；未針對土地利用中容積率、層高、綠化率等計算指標配套專業(yè)性儀器和人員，并缺少相關(guān)培訓；未明確自交付土地后有關(guān)部門介入監(jiān)管的各個時間節(jié)點。

3 開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用的對策和建議

3.1 科學規(guī)劃，合理布局。開發(fā)區(qū)用地的科學規(guī)劃可以從源頭上保障開發(fā)區(qū)項目布局合理，并充分發(fā)揮土地資源利用效益。主要從三個方面考慮：一是開發(fā)區(qū)在現(xiàn)有規(guī)劃基礎(chǔ)上，應統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將開發(fā)區(qū)作為一個大的工業(yè)園區(qū)來定位，依據(jù)規(guī)劃從嚴控制供地；二是統(tǒng)籌考慮開發(fā)區(qū)各類用地的規(guī)模、布局，整合現(xiàn)有相關(guān)配套設(shè)施，如：優(yōu)化園區(qū)路網(wǎng)、合理布置綠化帶并嚴格控制其寬度、建設(shè)集中的員工宿舍樓及相關(guān)商業(yè)服務(wù)設(shè)施等；對于工業(yè)用地，在現(xiàn)行政策標準基礎(chǔ)上，分別從投資強度、容積率、非生產(chǎn)性用地比例等方面制定更為具體、更有針對性的用地控制標準，使節(jié)約集約用地有據(jù)可依；三是對尚未引進項目的開發(fā)區(qū)用地和擬收回處置的閑置土地，應重點規(guī)劃、合理布局與開發(fā)區(qū)主導功能相適應的產(chǎn)業(yè)，制定有針對性的項目準入制度和二次嫁接機制，特別優(yōu)先安排高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和品牌優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為提升開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用整體水平打下堅實的基礎(chǔ)。

3.2 加強產(chǎn)業(yè)引導，提升用地集約水平。當前開發(fā)區(qū)內(nèi)的電子信息、機械制造等高新技術(shù)龍頭產(chǎn)業(yè)具有土地節(jié)約集約利用的示范作用，并具有輻射和帶動潛力。今后應積極推動“龍頭項目帶動”戰(zhàn)略，充分考慮其上、下游關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈的培育和發(fā)展，以龍頭企業(yè)的引領(lǐng)和帶動，吸引更多資金、科技、人才和其他關(guān)聯(lián)企業(yè)向龍頭企業(yè)聚集，促進企業(yè)向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，打造產(chǎn)業(yè)集群的核心主體，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的擴張力。同時，在提高項目準入門檻上采取有效措施，園區(qū)管委會應制定明確的項目準入制度并嚴格執(zhí)行。如：開發(fā)區(qū)內(nèi)鞋業(yè)、服裝及低端電子等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，其用工多、配套生活設(shè)施建設(shè)占用土地大及土地產(chǎn)出強度低，應嚴格限制進入園區(qū)；優(yōu)先安排環(huán)保科技、精密機械或儀器、科技含量高電子及綠色生態(tài)類等土地綜合利用率高的產(chǎn)業(yè)入駐園區(qū)；對土地低效利用或收回的存量土地，通過高新技術(shù)項目對接、合作等方式嫁接新的項目，進一步發(fā)揮土地利用水平。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和土地資源高效利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 加大閑置土地處置力度，保障土地資源合理利用。目前,閑置土地仍存在監(jiān)管難、收回難等現(xiàn)象?？刹扇∫韵滦麓胧阂皇羌哟箝e置土地執(zhí)法查處力度，依法對超過約定動工建設(shè)期限1年的用地單位征收土地閑置費，對超過2年的閑置土地，應依法無償收回，并納入政府儲備用地，作為存量建設(shè)用地進行管理使用；二是積極盤活閑置土地，嫁接新的工業(yè)項目，實現(xiàn)土地二次開發(fā)利用，確保閑置土地“盤得活、用得好”，防止再次產(chǎn)生閑置土地現(xiàn)象；三是對閑置土地進行就地改造，通過增加建筑層數(shù)、提高容積率或改為產(chǎn)品展示廳、再就業(yè)培訓中心等方式，充分發(fā)揮土地利用潛力，保障土地資源合理利用。

3.4 強化園區(qū)用地批后監(jiān)管，建立土地節(jié)約集約利用考核機制。在用地監(jiān)管方面，為提高土地節(jié)約集約利用水平，應重點對容積率、投資強度、非生產(chǎn)性的辦公及生活配套建設(shè)比例、是否按規(guī)定的建設(shè)期限及少批多占等進行批后監(jiān)管，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在項目竣工驗收階段，相關(guān)職能部門應各自對照規(guī)劃設(shè)計文件、施工報建文件及國有土地使用權(quán)出讓合同等驗收依據(jù)，逐一復核，確保土地有效開發(fā)利用；配備先進的測量儀器和專業(yè)人員，準確界定項目開發(fā)建設(shè)有關(guān)工程數(shù)據(jù)，為判定土地利用效率提供科學決策依據(jù)。在項目企業(yè)用地考核機制方面，應當建立嚴格的開發(fā)區(qū)工業(yè)項目土地利用評價考核制度，明確獎懲措施；評選獎勵土地利用效益突出的企業(yè)，對產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約且考核成績?yōu)閮?yōu)秀的企業(yè)，在企業(yè)擴建需要新增建設(shè)用地時，優(yōu)先安排用地指標；實行土地供應率與建設(shè)用地審批掛鉤的制度，對園區(qū)內(nèi)近三年供地率未達到70%的，暫停該園區(qū)新建設(shè)用地報批。

[1] 周偉,王秀蘭.節(jié)約和集約用地評價指標體系研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學,2007(2): 491-493.

[2] 陳海燕.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式背景下土地集約利用機理研究[D].南京: 南京農(nóng)業(yè)大學,2011.