淺析平潭及閩江口水資源配置工程中的生態補償

吳劍英

淺析平潭及閩江口水資源配置工程中的生態補償

吳劍英

福建省水利投資集團有限公司

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為調節相關利益者關系的制度性安排。當前我國生態補償的制度還欠完善，該文以平潭及閩江口水資源配置工程為例，從經濟、行政、法律、科技以及文化等方面對生態補償進行制度優化，供國內供水及其它類似工程參考。

閩江口 水資源配置 生態補償 制度優化

1 生態補償的定義

生態補償作為一種新型的有償使用生態資源的新的模式，能夠有效改善生態環境資源在市場交換和經濟建設中的價值，也能夠提高生態資源的使用價值，督促人們在生產和生活中減少生態成本。生態補償有狹義和廣義之分，狹義的生態補償是對由人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理等一系列活動的總稱；廣義的生態補償不僅包括對損害資源環境的行為進行收費或對保護資源環境的行為進行補償，還包括因對環境保護而喪失發展機會的區域內的居民在資金、技術、實物上的補償、政策上的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境水平而進行的教育科研費用的支出。

2 國外水資源生態補償經驗

當前城市飲用水水源地的生態保護日益重要。一方面，隨著我國城市化的推進，更多人口在城市生活工作，并依賴市政供水及其水源地; 另一方面，水源地政府和人民也有發展經濟的迫切愿望，這給飲用水源地生態環境帶來巨大壓力。如何解決下游城市對水源地生態服務的需求與上游地區相對貧困的經濟狀況之間的關系，成為人們關注的一個問題。

在國外，生態補償或者生態有償服務( PES) 逐漸成為一個解決上下游之間關系，特別是水質關系的潛在的經濟和環境政策工具。在生態補償中，下游為上游提供的環境服務付費，因為下游從上游為防止流域退化所作的努力中受益，這就是“受益者付費”原則，有別于傳統的“污染者付費”原則。如美國Catskill流域是下游紐約市的飲用水水源，但是上游地區有大量以戶為單位的養牛場，紐約市與上游地區達成了生態補償協議，紐約市提供資金為上游養牛戶改善管理和治理污染，河流水質也以較低的成本達到了飲用水水源質量標準；在厄瓜多爾，基多市成立以灌區水費、流域下游農戶水費、基多市政水務公司交納水銷售額1%以及國家補助資金的流域水保持基金，主要用于保護上游的Cayambe-Coca流域的水土，其用途包括為上游居民提供替代的生計方式、購買生態敏感區土地等方面，該基金以公司的形式運作，公司設理事會，獨立于政府，但是和政府的生態環境保護項目相配合。

3 平潭及閩江口水資源配置工程及對生態補償的要求

平潭島內水資源總量1.853億m3，人均水資源擁有量481m3，屬絕對貧水區，本島水資源難以滿足經濟社會的跨越發展需要，迫切需要建設島外引（調）水工程解決供水安全問題。以福州為中心的閩江口都市圈是海峽西岸經濟區的重要組成部分，包括福清市、長樂市等主要縣市在海峽西岸區域經濟發展布局中處于重要位置，該區域現狀取水水源主要為閩江下游，受海水咸潮上溯影響，現有取水口水質安全已難以保障。

大樟溪是閩江下游一級支流，流域面積4843km2，多年平均徑流量47.58億m3，水量豐富，流域內生態環境良好，森林覆蓋率達76.4％。閩江是福建省第一大河流，流域面積60992km2，閩江干流竹岐河段多年平均徑流量約526億m3，多年平均流量1670m3/s。福州市已將大樟溪列為第三水源。

平潭及閩江口水資源配置工程是以大樟溪為主、閩江干流補充，共同解決平潭及閩江口地區供水問題。工程總體布局方案為“一閘三線”，即以大樟溪莒口攔河閘作為本工程主水源，自閩江竹岐引水補充大樟溪枯水期水量；工程多年平均引水量8.93億m3，其中大樟溪引水量7.56億m3，閩江竹岐泵站引水量1.37億m3，其中平潭綜合實驗區供水量2.25億m3，長樂市1.83億m3，福清市1.78億m3，福州市南港片2.24億m3。供水量中，城鎮生活供水量為4.46億m3，工業供水量為3.64億m3。該項目是福建省重大的水利基礎設施工程，是解決閩江口區域水資源安全保障問題的關鍵性工程。由于本項目的受水區是福建省內經濟發達地區，供水區范圍包括平潭綜合實驗區、福清市、長樂市、福州市南港片（含福州南臺島，福州科學城及汽車城，即閩侯的青口、尚干、祥謙、南通、南嶼等鎮），提供水源的地區永泰縣為省級貧困縣和生態縣（國家級生態縣正在創建中）。由于本工程的實施，對大樟溪水源地的保護將會十分嚴格，水源地保護的投入也要大大增加，將導致永泰縣經濟受限，建立以水權交易為主要內容的生態補償機制已具備基本條件，且意義重大。水源區與受水區分擔的補償量的多少直接關系到補償能否順利實施。如果經濟發達地區所提供的補償數量過少，不能滿足水源區保護和涵養水源的基本要求，水源區就無法積極地處理污染問題和加大生態建設強度，而受水區提供的補償的數量過多，超過當地財政承受能力，受水區就很難提供補償，只有當補償數量能夠讓受水區與水源區雙方滿意和接受時，生態補償才能有效進行。

4 項目生態補償方案建議

考慮水源地區人民的強烈發展愿望和終端用戶的承受能力，應科學地評估生態建設的損失和效益，采取相應的量化方法，確定合理的生態補償標準，采取多個渠道為水源地籌集生態補償資金。

4.1 根據工程的不同時期，分別采取政府主導和市場主導的方式

工程建設期，由于水源區生態環境建設的受益主體涉及地區和群體眾多，難以明確界定。盡管工程建設的目標明確，但是在現有的社會制度下，通過橫向的區際間生態補償，要求在建設期由受水區承擔一部分生態環境建設的責任，事實上難以操作。因此，建設期的補償主體主要定位為中央政府與水源地所在地，主要以國家縱向財政轉移支付、政府主導為主，市場化手段難以應用。在工程運營期階段，受水地開始享受到供水服務，此時的主要生態補償主體應該為水源地和受水區，利益相關方關系明確，可以根據受益者付費原則構建水源區和受水區之間的橫向轉移支付補償方式，實現由政府主導向市場主導轉變。

4.2 建立水源地生態保護激勵機制

被補償者在保護水源地生態環境時引入激勵機制和水質定期監測評估制度。比如將一部分補償資金按保護區面積分配，另一部分則按出境水質分配，出境水質劣于一定標準時取消該水質補償資金。這樣，從政策上和財政上支持鼓勵資源節約、環境保護的行為，最大限度地調動區域內部門、企業、個人保護生態環境的積極性，從而使生態補償效益最大化。

4.3 統籌使用現有的生態保護專項資金

整合現有水土保持、退耕還林、天然林保護等生態保護方面的專項資金，優先用于水源地保護等生態功能重要區，集中資金進行生態保護與建設，以進一步加大生態補償力度。

4.4 完善產業扶持補償機制

上級政府要通過制定一系列諸如財政稅收、產業發展、項目建設等方面的優惠政策，扶持上游水源地永泰縣加快綠色轉型，創造綠色GDP，實現綠色增長，加大職業培訓力度，促進貧困農村勞動力轉移，提高農村勞力技能素質，拓寬就業門路，減輕農村人口與環境壓力，促進地方經濟、社會和自然的和諧發展。

4.5 建立對口支援和合作開發機制

水源地永泰縣是經濟落后的地區，面臨發展經濟和改善生態環境的雙重任務，受益區多為經濟發達地區，具有資金、人才、技術等方面的優勢，因此要積極引導受益區加強對水源地的交流、協作和幫扶，建立對口幫扶交流機制，通過異地開發、技術交流、人員培訓等方式，增加水源區的發展能力，形成自我發展機制，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發展的能力。

4.6 收取生態水費

將水資源生態保護費納入水價，通過征收生態水費，籌集部分資金直接補償給水源區用于生態建設。根據供水下游后的用水結構和《福建省水資源費征收使用管理辦法》（閩政[2007] 27號文）中制定的水資源費征收標準，在目前平均0.07元/ m3的征收標準基礎上，本項目擬向福建省物價主管部門申請專項增加水資源費0.03元/ m3。

通過以上方式建立水源保護生態補償機制，專項用于飲用水源保護、污染治理、生態建設和扶持水源區經濟社會發展，加強水源區造血功能，既考慮到供水區水源地保護力度，也能兼顧到受水區居民生活用水承受能力，促進大樟溪水資源的保護和高效使用、優化配置。

5 結語

建立生態補償機制有利于調動社會各方面保護生態環境的積極性，促進優化經濟結構和轉變經濟增長方式，促進樹立科學發展觀和建立資源節約型社會，促進區域均衡發展和社會的公平、和諧與穩定，具有十分重要的意義。生態補償機制的建立涉及政策、法律、財政以及許多規則和措施的制定，是一個復雜的系統工程，需要在工程實踐中認真研究和逐步實施完善。

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