我國食品安全規制效率的實證分析

葛　娟,李　麗

(安徽工業大學 商學院，安徽 馬鞍山 243002)

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我國食品安全規制效率的實證分析

葛娟,李麗

(安徽工業大學 商學院，安徽 馬鞍山 243002)

摘要：對我國食品安全規制效率綜合評價的結果顯示，2003～2011年間我國食品安全規制的綜合效率和技術效率比較低，且未實現規模有效；綜合效率值和技術效率值均呈現較大波動，效率值的每個上升階段均與我國食品安全規制制度改革重要舉措相對應，說明改革對于提高規制效率確實能起到非常重要的作用。因此，要對食品安全規制進行改革和創新，以提高食品安全效率，改善食品安全狀況。

關鍵詞：食品安全規制;綜合效率;技術效率;規模效率

一、文獻綜述

“國以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品安全直接關系到公眾的身體健康和生命安全，是事關國計民生與社會穩定的重要公共衛生問題。近年來我國頻發的觸目驚心的食品安全事件，如三聚氰胺奶粉、地溝油等，嚴重影響了消費者對食品安全的信心。根據《2010～2011年消費者食品安全信心報告》，僅三成多的人對食品安全狀況感到滿意，九成多的人認為我國食品安全存在問題，近七成的人對食品安全現狀“沒有安全感”。[1]在此背景下，食品安全規制效率問題自然受到關注，需要對其進行評價和分析，揭示問題的關鍵所在，以改善食品安全狀況。

國外學者對食品安全規制效率的研究主要集中于成本-收益角度。Antle認為食品安全領域的規制并不符合效率原則，要使規制有效率必須遵從成本-收益原則。[2]Arrow也認為應基于成本-收益法對規制效率評價的結果，來決定是否進行食品安全規制以及食品安全規制政策的選擇。[3]Antle和Caswell認為市場機制條件下，食品安全規制效率的高低取決于合適的信息制度。[4-5]美國FDA食品安全效率評估指標體系包括投入、活動、產出、中間結果以及對公眾健康影響的結果五個階段，每個階段均包括大量具體指標，該評價指標體系以投入——行動——產出——影響的監管流程為指標體系構建維度和邏輯，而且對產出的考核采用客觀的量化指標，操作性很強。[6]

國內關于食品安全規制效率的研究起步較晚。劉鵬用食物中毒事故數量、食物中毒人數、食物中毒死亡人數以及食品抽檢合格率狀況四大指標來分析我國食品安全監管的綜合狀況和發展軌跡。[7]王能、任運河選取1995～2008年的數據，用DEA方法分析了體制改革中的食品監管的橫向和縱向水平的相對效率。[8]李真、張紅鳳在構建中國社會性規制績效評價體系時，強調了食品生產和衛生的規制投入和結果，凸顯了食品安全規制的重要性。投入指標包括質量技術監督系統從業人員增量和當年質檢、衛生部門頒發、修訂的相關法規數；產出指標包括食品批次合格率、食品衛生抽檢合格率。[9]

目前關于我國食品安全規制效率定量分析的成果還不夠豐富，本文已有研究的基礎上，運用DEA方法對2003～2011年我國食品安全規制效率進行測算，并從規制效率變化趨勢和總體水平兩個方面進行分析，在此基礎上提出相應的政策建議。

二、指標選取與數據處理

本文選取DEA 方法來測算我國食品安全規制的效率。DEA(Data Envelopment Analysis，數據包括分析)是一種用來評價部門間相對有效性的非參數前沿面效率分析方法，在數據處理上較具彈性，可同時處理比率數據及非比率數據；還可處理多項投入、多項產出的評估問題，而不需事先知道投入產出間的函數及預估的參數，實用性較強。

(一)指標選取

采用DEA模型評估我國食品安全規制效率，建立適宜的投入產出指標體系是關鍵環節。

1.投入指標，即食品安全規制成本，指在規制過程中所投入的各種資源。由于食品安全監管經費沒有在部門財政支出決算中單獨列出，食品安全的監管經費投入無從計量，所以我們主要采取人力投入和行政處罰力度兩個投入指標。其中，人力投入用食品質量安全監管方面的出動執法人員數表示，該指標是正指標，數值越大表示食品安全規制的人力資源投入越多。行政處罰力度用相關部門在食品安全監管過程中查處違法案件起數表示，該指標是正指標，公式為：

處罰力度=當場處罰案件起數+立案查處案件起數。

2.產出指標，即反映食品安全規制成效的指標，主要采取食品質量抽檢批次合格率和食品中毒發生率兩個產出指標。

食品質量抽檢批次合格率這一指標值越大，表示食品質量越安全，是正指標。公式為：

食品中毒發生率這一指標值越大，表示食品質量安全狀況越差，是逆指標，數值越小越好，分析中要將其轉化成正指標。數據處理方面參照王能等處理食品中毒發生率的方法，[8]公式表示為：

(二)數據來源及數據處理

食物中毒相關數據來自《衛生部關于全國食物中毒情況的報告》，其他指標數據來自于《中國質量監督檢驗檢疫年鑒》，數據來源可靠。相應的投入產出數據見表1。

表1　食品安全規制效率測算投入產出數據

數據來源：中國質量監督檢驗檢疫年鑒、衛生部官網

根據表1，2003～2011年我國食品質量抽檢批次合格率最低為2006年的80.81%，最高為2011年的95.11%，食品合格率總體呈現上升趨勢，但遠低于我國出口食品的合格率。

投入產出指標的描述性統計分析結果(表2)顯示，投入產出指標的量級較大，指標之間的差異較大。為方便DEA模型的求解，需對投入產出指標的數據進行標準化處理，標準化后的數據=指標原始數據/相應指標的標準差。[10]標準化處理在不影響DEA軟件測算的結果的前提下，減小數據的波動幅度。表1中的投入產出數據經標準化處理后的結果如表3所示。

表2　主要投入產出數據的描述性統計分析

表3　標準化處理后的投入產出數據

三、實證結果與分析

(一)實證結果

運用DEAP2.1軟件中的VRS模型(Variable Returns to Scale)對2003～2011年我國食品安全規制的效率進行測算，得出的DEA有效性的評價結果(表4)。

表4　我國食品安全規制效率評價結果

表4顯示，綜合效率值和技術效率值總體上在2003～2007年都呈現波動性下降的特點，直到2008年以后才出現逐漸上升的趨勢，只有2011年為DEA有效，DEA有效的決策單元占所有決策單元的比例僅為11%；規模效率方面，除了2011年為規模報酬不變，2003～2010年的規模報酬都遞增；從平均值來看，2003～2011年間我國食品安全規制的平均綜合效率值為0.725，平均技術效率值為0.795，平均規模效率值為0.908，效率值較低。

(二)食品安全規制效率變化趨勢分析

為了更清楚地把握和分析我國食品安全規制效率的變化特點，用圖1顯示DEA評價結果。規模效率值在2003～2011年間波動幅度較小，呈現逐步遞增的趨勢，直到2011年效率值為1，說明食品安全規制投入明顯不足或投入資源沒有得到充分利用，沒有實現規模有效，需加大食品安全規制的資源投入并對投入的資源進行合理配置。而我國食品安全規制的綜合效率值和技術效率值在2003～2011年間均呈現較大波動，二者的變動趨勢相似，具體經歷了四個變化階段。

第一階段(2003～2005年)，綜合效率和技術效率值不斷下降。這一趨勢與我國食物中毒變化情況等方面的數據高度吻合。比如，從2003 年開始，中國各地報告的食物中毒事故數量明顯成倍增長，2004年突破2 000 起，2005 年增加到2 453起。規制效率下降主要是因為隨著質檢、工商、農業等部門紛紛開始獲得一定的食品安全管理權，多部門監管存在著職責不清以及職能交叉與相互之間的協調困難等問題，表現為規制的綜合效率和技術效率呈現下降趨勢。

第二階段(2005～2006年)，綜合效率和技術效率值有所提升。規制效率提高的主要原因在于對規制制度進行的改革和完善發揮了重要作用。2004年我國對食品安全監管體制進行了重大改革，9月《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》確定了我國的食品安全監管采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能，明確責任。

第三階段(2006～2007年)，綜合效率和技術效率值下降并達到最低點。主要原因在于規制改革取得一定的成效之后，“分段監管”體制的不足或弱點也隨之暴露，比如不同部門負責不同環節，各部門間責任存在交叉模糊地帶和空白缺位等問題，協調任務重，可能出現相互推諉現象；部門之間相互爭資源，導致政府財政投入分散。這些都會使得政府規制無力，規制成本高昂，降低規制效率。

第四階段(2007年之后)，綜合效率值和技術效率值呈現出逐步上升的趨勢，特別是2008年以后效率值增加幅度加大。規制效率提高是因為三鹿特大嬰幼兒奶粉事件發生以后，政府更加重視食品安全問題，對食品安全規制進行了一系列改革，每年都有重要舉措。比如，2008年國家質量監督檢驗檢疫總局發布《關于停止實行食品類生產企業國家免檢的公告》，停止所有食品類生產企業獲得的國家免檢產品資格；2009年《食品安全法》實施，進一步明確分段監管為主、品種監管為輔的監管方式下各部門的監管職責，確立了以食品安全風險監管為基礎的科學監管體制，進一步完善了食品安全體制；2010年設立國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構；2011年設立食品安全風險評估中心，主要承擔國家食品安全風險評估、監測、預警、交流和食品安全標準等技術支持工作。這些改革措施取得了一定的效果，對于不斷提高政府規制效率具有積極的作用。

圖1　2003～2011年食品安全規制效率相對變化趨勢

(三)食品安全規制效率水平分析

2003～2011年間，我國食品安全規制的綜合效率和技術效率值在大多數年份都處于比較低的水平，綜合效率甚至低至0.539，技術效率最低水平為0.617。綜合效率的平均值和技術效率的平均值也都低于0.8，且未實現規模有效，說明我國食品安全規制的效率總體并不高，食品安全問題沒有得到根本改善。我國食品安全規制效率不高的原因主要有以下幾個方面：

一是食品安全法律法規和標準體系不健全。完善的法律法規和標準體系是食品安全規制的基礎。我國雖然已形成了以《中華人民共和國食品安全法》為基本法，《中華人民共和國產品質量法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國動物防疫法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《流通環節食品安全監督管理辦法》、《餐飲服務食品安全監督管理辦法》等為輔助的食品安全法律法規體系，但這些法律法規多是由各部門立法，相互之間銜接不暢，甚至有些規定存在沖突等問題，各有關部門之間的執法權力難以有機統一, 給食品安全規制留下了空白和隱患。而且，現有法律法規對食品安全違法犯罪行為的懲處力度較輕，比如《食品安全法》規定，違法生產經營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。[11]對違法生產經營者的罰款相對其所得僅九牛一毛，食品生產經營者的違法成本較低，對違法者威懾力不足，從而造成不法商販屢禁不止。

我國現行的食品安全標準體系也存在一定缺陷，標準的層級較多，體系較為混亂，各個標準之間存在著交叉重復、層次不清、重要標準短缺等問題，部門之間要求不一、缺乏協調，結果是各自為政，失去了標準的權威性和統一性，既使得被規制企業無所適從，又增加了政府規制成本。而且我國食品安全質量標準偏低，食品加工業采用國際標準化組織(ISO)食品技術委員會標準的只有40%，采用國際食品法典委員會(CAC)標準的只有12%。[12]

二是政府規制壟斷主導存在缺陷。食品安全人人有責，社會各主體本應在食品安全規制中具有話語權并發揮主動性。但我國食品行業協會組織不健全、行政化傾向嚴重，安全規制中行業自律較弱；消費者缺乏食品安全相關知識和鑒別能力，在食品安全規制中的參與度與積極性不高。[13]結果是，食品安全規制機構主體單一，政府部門成為規制的主體和核心。政府規制壟斷主導必然會帶來較多問題，如規制機構和規制成本日漸膨大，規制缺乏社會監督和有效制約，為地方經濟追求自身利益而放棄公共利益訴求提供了契機，“政府規制失靈”現象也隨之而生。加之，我國處于轉型期，食品安全問題涉及面廣，政府規制職能的分割與多頭管理必然導致規制部門之間和各個規制環節都難以實現有效的銜接，無法形成有效的規制合力，最終規制效率低下。所以單純依靠政府規制難以有效保障食品安全。

三是食品安全信息交流與共享機制不完善。高效的食品安全信息交流與共享機制既能降低交易中的信息不對稱程度，又能為食品安全治理提供統一的信息平臺，降低各經濟主體的信息搜尋成本，提高規制效率。然而，我國食品安全信息交流等機制還不健全，如由于農業及食品加工業生產分散、技術水平低等原因，還未能形成全程可追溯體系；[14]信息公開也嚴重不足和滯后。據2013年7月4日《中國青年報》的報道，3 604名受訪者中的 83.6%的受訪者認為規制部門對當前食品安全信息公開得不充分。

四是食品供給者缺乏社會責任感。出現重大食品安全事件時，社會公眾首先想到的是政府規制不力，實際上安全的食品是生產出來的，而不是規制出來的，食品供給企業是食品安全的第一責任人，其行為方式與食品安全規制效率密切相關。2013年《中國食品安全發展報告》顯示，目前超過半數的食品安全事件緣由供應鏈上利益相關者出于私利或盈利目的，在知情的狀況下造成食品質量安全問題。隨著市場競爭的日趨激烈，一些生產經營者在利潤的驅使下，對大量存在的食品安全法律法規置若罔聞，盲目追求自身利益最大化，忽略食品質量及其商譽，損害公眾利益，喪失了最起碼的良知和社會責任感。

四、結論及政策建議

以上分析表明，雖然我國食品安全規制效率總體水平不高，但是綜合效率值和技術效率值的每個上升階段均與我國食品安全規制制度改革重要舉措相對應，說明改革對于提高規制效率確實能起到非常重要的作用。因此，要對食品安全規制進行改革和創新，以提高食品安全規制效率，改善食品安全狀況。

(一)完善食品安全的法律法規和標準體系

通過立法明確規制主體和職責，建立和完善食品安全法律、行政法規、地方法規、行政規章、規范性文件等多層式的法律法規體系，促進法律法規有效銜接，使其更具可操作性。同時建立最嚴格的監管處罰制度。2014年5月，國務院常務會討論通過的《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》規定，建立最嚴格的監管處罰制度，對違法行為加大處罰力度，構成犯罪的，依法嚴肅追究刑事責任。同時加重對地方政府負責人和監管人員的問責。還要加快食品標準的制訂、修訂工作，同時認真研究有關國際標準狀況和發展趨勢，提高對國際通行標準的采標率，建立適合我國國情并與國際接軌的食品安全標準體系。

(二)轉變規制模式，實現食品安全協同治理

切實提高食品安全規制效率，關鍵在于改革食品安全規制模式，由政府規制主導轉向協同治理。在協同治理模式中，通過建立和完善激勵機制、約束機制等促使食品安全利益相關者利用各自的資源優勢，平等地展開競爭與協作。政府規制部門主要提供食品安全治理的基本服務和基礎平臺，對整體治理狀態進行監督和把握等；食品行業協會要加強食品行業的自律，引導食品生產經營者依法生產經營；新聞媒體應開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，并對違法的行為進行輿論監督；[14]消費者要加強對食品安全知識以及法律、法規的學習，增強自我保護意識和能力，積極投訴舉報食品違法行為。

(三)建立和完善信息交流與共享制度

推進食品安全規制信息化建設，建立健全食品安全源頭可追溯制度。統籌規劃建設食品安全電子追溯體系，統一追溯編碼，確保追溯鏈條的完整性和兼容性，有助于問題產品的召回及相關信息的發布。要定時發布食品監測信息，實現風險信息的交流與共享。在發生食品安全問題時應公布環境風險評估報告和消費者健康風險評估報告,及時通報問題食品召回信息和對事件的處理結果等。

(四)加強食品供給者的社會責任感

通過明確食品供給者的主體責任，強化其責任意識，用法律手段處罰其違法行為，使其承擔相應的責任后果，促使相關企業改善自身生產行為。[15]《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》規定對生產、銷售、餐飲服務等各環節實施最嚴格的全過程管理,強化生產經營者主體責任。當然，利用市場倒逼機制推動相關企業主動提高食品安全質量，也是必不可少的環節。

參考文獻：

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(責任編輯汪繼友)

EmpiricalAnalysisoftheEfficiencyofRulesandRestrictionstoChinaFoodSecurity

GEJuan，LILi

(School of Business,AHUT,Maanshan 243002,Anhui,China)

Abstract:It is indicated in the comprehensive evaluation on the efficiency of rules and restrictions to China food security that the overall efficiency and technical efficiency are relatively lower from 2003 to 2011 and the unrealized scale is quite efficient，and the overall efficiency value and technical efficiency value present to be greatly fluctuated with the corresponding fact that the efficiency value in each upward period is quite equivalent to those important measures that are taken to the system reform of rules and restrictions related to the food security，that is to say，the reform plays indeed an important role in the enhance of the efficiency involved with those rules and restrictions.Hence it is necessary to make the reform and innovation on the rules and restrictions for the improvement on the food security efficiency and conditions.

Key words:rules and restrictions to food security；overall efficiency；technical efficiency；scale efficiency

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9247(2014)06-0041-04

作者簡介：葛娟(1988-)，女，安徽馬鞍山人，安徽工業大學商學院碩士研究生。 李麗(1975-)，女，河北唐山人，安徽工業大學商學院教授，博士。

基金項目：國家社科基金青年項目：我國食品安全監管效率評估與協同治理研究(13CJY005)

收稿日期：2014-05-09