司法改革在試點中探索

陳衛東

陳衛東 中國刑事訴訟法學研究會常務副會長，中國人民大學法學院教授，訴訟制度與司法改革研究中心主任

本次改革的重要特色即先行試點，是一次觸及司法體制“深水區”的改革，涉及面廣、牽扯的利害關系更多。其聚焦的兩大弊病即當前司法的地方化和行政化。

20 13年11月12日，中共中央十八屆三中全會通過并頒布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“全面深化改革決定”），為我國從縱深方向展開的司法體制改革規劃了基本框架，其改革的力度和深度均以從根本上解決司法公正問題和司法權威問題為著力點，并逐步確定上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海以及山西等七個省份，按照“可復制、可推廣”的原則，多重舉措共同匯力，探尋符合中國司法實際的司法體制改革之路。

改革試點應采取多種方案

本次改革的重要特色即先行試點，確定七個試點省份，從中國的東、中、西部區域分配而言，均具有典型性，試點樣本的選擇思路是恰當的。

對于這一方面，可以從試點單位采取的試點方案中窺探。鼓勵各個試點省份針對同一改革目標采取不同試點模式，通過橫向改革過程及其成效的對比，發現各個方案之間的優劣以及在我國試點過程中有哪些可取之處和需要規避的地方。例如，針對法官、檢察官遴選委員會的設置，理論界和實務界對設置有著不同的聲音。故有的省份可以將這一機構設置在政法委部門，有的省份則可以將其作為人民代表大會的組成部分，而有的省份則可以將其作為一項較為獨立的機構單獨設置，等等。又如，針對“員額制”的改革問題，仍值得慎重探討。

在本次改革過程中，上海市率先啟動這一方面的試點。根據上海的試點方案,將司法機關工作人員分成三類：法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員，行政管理人員。同時，這三類人員占總體隊伍人數的比例分別為33%、52%和15%，努力確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。但其他試點省份就沒必要按照上海市的試點方案進行相關人員比重設置，尤其是考慮到省級院、市中級院和基層院之間在案件審理壓力、法律職能定位等方面的差異，各試點單位就有必要結合本地區整體司法人員的在職狀況，對員額制人員試點的比例有所區別。這是穩妥且明智的改革思路。因此，試點方案的設置是準確地號準了當前改革發展方向的脈。

去除司法地方化、行政化兩大弊病

本輪改革是一次觸及司法體制“深水區”的改革，涉及面廣、牽扯的利害關系更多。其聚焦的兩大弊病即當前司法的地方化和行政化，而有關改革舉措也是有針對性地展開的。

一方面，司法地方化現象主要表現在由于檢察機關、審判機關依照各級行政區劃進行設置，由同級人大產生并向其做工作報告，實行黨管干部原則，并且相關經費均由當地政府予以保障，使得司法機關不得不聽命于地方，成為“地方的機關”。針對這些問題，2013年“全面深化改革決定”以及隨后最高人民法院發布“四五改革綱要”等文件，堅持改革司法管理體制的去地方化思路，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，以此確保國家法律統一正確實施。

另一方面，司法行政化問題即我國法院、檢察院等機關的設置及其人員配置，基本仿照政府系統及其公務員體制，體現濃厚行政色彩，司法屬性與行政屬性的差異必然給司法工作帶來難以消弭的沖突，直接后果即難以保證司法工作順暢開展，影響司法工作人員的積極性。解決這一問題有迫切的現實性，因此改革必須遵循司法規律，深化法院人事管理體制，以充分體現司法職業特點，讓審理者裁判、由裁判者負責。

本輪改革應注意的問題

本輪改革的思路和方向是正確的，但同時也應當注意以下三個問題，以防止出現偏差而影響改革的實效。

改革的合法性問題。去除司法地方化，交由省級層面來決定司法人員的選任、升遷及其待遇等，是與我國《憲法》和《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等基本法律規定相沖突的。因為我國《憲法》第101條、第128條、第133條以及《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》都確立了各級人民法院的院長、檢察長由同級人大選舉和罷免。而根據地方司法機關人財物由省級院統管的司法改革措施，則要求地方法院院長和檢察長應當由省級院統一管理任命。這就產生了省級統管與現行人民代表大會任免模式之間的沖突問題。從改革的實效性出發，最根本的解決路徑就是修改現行《憲法》及《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等相關規定，尤其是要修改《憲法》當中法院院長、檢察院檢察長等人員由所在地人大及其常委會選舉和罷免的規定，改由省級人大常委會決定，以徹底解決地方黨政機關對司法機關獨立行使司法權的不當干涉問題。

改革的民主性問題。人財物在省級范圍內得到統一管理，雖然有利于解決司法的地方化問題，但是當所有的人權、財權等權力都集中到省級院之后，卻可能誘發加重司法的行政化，這是與改革趨勢背道而馳的。如果一個省級院擁有對全省各級法院、檢察院所有司法人員升遷任免的決定權，而缺乏必要的監督和制約機制的話，其所帶來的“副作用”甚至要遠遠超過司法地方化所導致的弊端。因此，必須提倡改革的民主性，既要把司法行政事務和司法事務區分開來，省級院在人財物方面的統管只是對司法行政事務的統管而不是對司法事務的統管，又要設置法官、檢察官遴選及懲戒委員會，引入多主體參與決定。

改革的受制性問題。在本輪改革中，強調法官、檢察官依法、獨立辦案，讓審理者裁判，讓裁判者負責，實行權責的有機統一，本是符合世界法治發展潮流的。但考慮到我國現有法官、檢察官等主體的法治素質參差不齊，如果在改革初期即放手交由法官、檢察官統統說了算，受制于司法環境以及法官、檢察官的職業操守，社會公眾能否真正信任司法的權力會被正當地行使？又是否會帶來法官、檢察官的權力濫用問題？因此，在改革過程中必須注重權力的受制性。既要加強法官、檢察官等法律培訓和形成一定的職業倫理意識，又要設置針對法官、檢察官的懲戒和退出機制如紀律懲戒委員會，確保及時對違法違紀法官、檢察官進行追責，還要強化公民對司法的參與，注重司法公開，通過提升人民審判員制度、人民監督員制度等來加強民眾對司法的監督。

概而觀之，本次改革有一套準確思路、宏觀而不失細致規劃的綜合改革方案，與以往兩輪司法改革不同，它更注重試點地區確定的全面性、多樣性，多層次試點，減少改革的盲目性，在最優化的基礎上做好司法的體制性變革。