小額貸款公司的行政性監管問題探討

李雪萍

摘 要：在我國目前正逐步走向“小政府，大社會”的社會管理轉型期，政府管理工作一定要突出監管與服務并重，突出規范和引導作用。主管部門要對小額貸款公司進行評級分類監管，應建立恰當的監管標準，創新監管手段，充分利用信息技術，加強非現場監測，將日常管理與監督檢查有機銜接，形成監管合力，提高管理效能；同時保證監管的公正、公平、有效。

關鍵詞：小額貸款公司；行政性監管；分類監管

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）05-0058-03

自2005年10月國內啟動小額貸款公司試點工作以來，在各地政府的大力推動下，小額貸款公司如沐春風，如遇甘霖，快速發展。截至目前，全國已成立八千多家小額貸款公司。快速發展的小額貸款公司給監管部門和主管部門提出了新的挑戰。目前，我國目前正處在逐步向“小政府，大社會”的社會管理轉型期，小額貸款公司的行政性監管管理工作一定要突出監管與服務并重，突出規范和引導作用。主管部門要對小額貸款公司進行評級分類監管，通過建立恰當的監管標準，創新監管手段，充分利用信息技術，加強非現場監測，將日常管理與監督檢查有機銜接，形成監管合力，提高管理效能；同時還要保證監管的公正、公平、有效。

一、小額貸款公司的監管目標、原則

對小額貸款公司的監管應該把握什么尺度，目前有兩種觀點，一種觀點認為小額貸款公司用自有資金放款，自擔風險，自負盈虧，應該自主經營，自我約束就夠了，監管部門對小額貸款公司的監管應該采用非審慎監管原則；另一種觀點認為小額貸款公司自主經營的前提是在法律法規規定的范圍內開展業務，但資本天生的逐利性可能會導致小額貸款公司在合法的牌照下做著不合法的事情，所以對小額貸款公司的監管應采用審慎監管原則。

小額貸款公司現在面臨的最大問題是再融資渠道不暢，融資成本太高。根據《中國銀行業監督管理委員會中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號），小額貸款公司可以從銀行業金融機構獲得不超過資本凈額50%的融資，雖然有地方對優秀小額貸款公司適當放寬了融資比例，但最大融資杠桿也只有2倍。在實際操作中，從銀行融資往往難以獲得。目前，除國家開發銀行對小額貸款公司有較大額度的批發資金外，僅個別商業銀行嘗試對小額貸款公司融資，各地能從銀行融資的小額貸款公司一般不足10%。并且杯水車薪，遠不能滿足小額貸款公司的融資需求，不能跟上其市場開拓步伐。于是，有些小額貸款公司轉向銀行外探索融資渠道，如政府建立小額貸款公司再貸款中心、與信托公司合作推出信托產品、發行私募債、小額貸款資產證券化等創新業務頻頻出現。小額貸款公司強烈的融資沖動考驗著小額貸款公司對社會公眾的防火墻。除了這些陽光下的創新融資，個別自我約束不強的小額貸款公司也有可能沖擊非法集資、非法吸收公眾存款等底線，借貸對象極易擴大到社會不特定群體，進而演化為非法金融機構；甚至銀行的信貸資金也會變相流入小額貸款公司，進而將風險傳導到銀行體系。

另一方面，小額貸款公司雖然經營的是自己的錢，如果不對其貸款投向進行合理引導，如果大量的錢流入國家限制、禁止、淘汰產業，也會對國家政策執行和經濟發展造成一定的沖擊。

中國人民銀行原副行長、現人大財經委副主任委員吳曉靈女士在談到小額貸款公司監管問題時強調，玩自己的錢給他自由，玩公眾的錢就要對他監管。玩公眾的錢就有風險公眾化、擴散化的可能性。所以，監管的目的應該是引導小額貸款公司依法合規經營，破除洗錢、非法集資等非法行為的生存基礎，遏止違反國家產業政策的行為；引導小額貸款行業成為農村金融服務體系中重要的組成部分，為農村的經濟和社區小微企業發展、促進經濟轉型升級做出積極的貢獻。監管的核心是小額貸款公司不能碰“四條高壓線”，即嚴禁吸收存款，嚴禁非法集資，嚴禁放高利貸，嚴禁暴力收貸。

通過以上的分析，有必要對小額貸款公司進行分類評級，差別監管，尤其對有外源融資的小額貸款公司應進行審慎性監管，而對大多數合規守法、經營穩健的小額貸款公司實行非審慎性監管，降低監管成本。

二、小額貸款公司的監管標準

監管標準的制定應從促進小額貸款公司的規范發展出發，促進其融入正規金融體系。對小額貸款公司應重點關注的是其股東層、管理層的能力及責任心，小額貸款公司的管理水平直接決定了它的風險管理能力和內部控制水平。小額貸款公司地處不同區域，經濟發展水平不同，監管層自上而下制定統一的風險管理和內部控制規則，不利于小額貸款公司充分發揮“靈活”的特點。所以小額貸款公司由地方政府管理，也是充分考慮到我國南北地區不同經濟發展水平的差異。各省在制定小額貸款公司監管標準時，不能盲目照搬其他省份的監管指標，應充分考慮到本地區特點；也不能盲目照搬銀行等金融機構的監管指標，應根據小額貸款的本質確定監管標準。制定小額貸款公司監管標準時，還應充分考慮到小額貸款公司“自主經營、自我約束”的原則，監管標準應更具柔性、科學性，重鼓勵，重引導，防止造成監管標準過嚴，而實質監管不當等問題。

目前國家或各地方政府均沒有對小額貸款公司立法，雖然各省都出臺了不少小額貸款公司監管方面的制度，建立了本省的監管標準，從實踐結果來看，由于缺乏手段和法律支撐，都還有待于進一步完善、提高。要建立一套真正適合小額貸款公司監管工作的標準，我們還要繼續求索。

三、小額貸款公司的監管措施

目前，對小額貸款公司主要采取現場檢查、非現場檢查、社會監督舉報、誡勉談話等監管措施。

（一）現場檢查

創造了兩家世界500強公司的日本京瓷公司的創始人稻盛和夫先生說：現場有神靈，答案永遠在現場。所以監管者必須經常深入到小額貸款公司經營場所進行現場檢查。通過問詢股東、高級管理人員、工作人員以及客戶、鄰居等，查閱有關文件、資料，檢查業務系統，了解小額貸款公司管理水平、業務經營情況。

現場檢查以小額貸款公司的第一手材料為客觀基礎，易于查清問題，但要花費大量的人力、物力，并且受時間、空間的制約，一時一地檢查也缺乏全面性。省級監管部門面對遍布全省各縣區的幾百家小額貸款公司，以目前的監管力量只靠現場檢查防范風險明顯不足。所以，主要依靠市、縣、鄉監管人員定期、不定期深入現場檢查。省級監管部門定期抽查，督促、指導地方做好現場檢查。

（二）非現場檢查

監管者對小額貸款公司報送的經營數據、統計報表進行分析，評價其風險狀況。現在通常運用電子信息技術，建立非現場監測系統，將小額貸款公司各類經營數據、業務信息按要求輸入計算機，經過分析統計，通過與監管者設立的標準監管參數比較、分析，發出風險預警。

利用信息技術的非現場監測可以實現對小額貸款公司監管范圍的全覆蓋，使監管者對整個行業“摸得透，講得清”，對個別涉嫌違規者篩選、辨別得更加準確、快捷，便于高效鎖定現場檢查的重點對象，從而使監管者可以從大量的事務性工作中解脫出來，專心研究行業發展政策和制定行業監管制度，真正履行政府部門的行業規劃引導、監督管理等職能。

現場檢查和非現場監測的搭配模式可以不同。現場檢查可以以有效的非現場監測為基礎。監管者可以根據非現場監測到的風險趨勢或違規行為，制定合理的現場檢查方案，合理配置監管資源，提高現場檢查的針對性，提高現場檢查效率，充分發揮非現場監測的預警性和指導性作用。非現場檢查也可以作為現場檢查的延續，對現場檢查發現有問題的小額貸款公司加強非現場監測，了解其整改情況。

監管部門應該每年對小額貸款公司進行評級，實行分類監管，現場檢查和非現場檢查的結果應做為分類評級的重要依據，尤其是現場檢查的結果。對小額貸款公司的現場檢查應根據評級結果至少每年一次，評級低的公司應加大現場檢查頻率。

（三）誡勉談話

通過現場檢查結果、非現場監測預警、或公眾舉報信息約談有不當行為或不當行為趨勢的小額貸款公司股東、高級管理人員，進行誡勉。金融業林林總總的風險，歸根結底，都是人的風險。所以監管部門要特別重視對小額貸款公司股東和高管的風險教育。

四、小額貸款公司的監管重點

2012年臨近春節，南方某小額貸款公司實際控制人攜款外逃。過去三年時間里，這家小額貸款公司通過虛構杜撰莫須有的農戶貸款，大量用內部人冒名貸款，以給股東企業超規模發放關聯貸款等形式把資本金抽空，利用假報表、假流水賬和偽造客戶印章蒙騙相關金融機構。

該小額貸款公司造成的不良影響讓小額貸款公司的監管部門深深反思：這樣的小額貸款公司是否還有第二個、第三個……？如何防止此類風險再度發生？政府部門應該從以下幾方面入手，實現有效監管。

（一）控制審批節奏，嚴把市場準入

地方政府在審批設立小額貸款公司時，應堅持“合理布局、有序發展”的思想，本著“成熟一個，設立一個”的原則，不要盲目“追量”，更要“求質”。從嚴設立標準，堅持“讓有實力的好人辦公司、讓有能力會管理的金融家經營公司”的原則。盡可能深入了解發起人和股東背景、真實動機、創立條件，資金來源的真實性、合法性，內部控制和風險管理制度是否健全。如果僅僅停留在形式審查上，就可能埋下風險隱患。應該通過明察暗訪，社會監督，加強對主發起人及其他股東、管理層有關情況的實質審查，必要時引進第三方信用評級機構，判斷他們是否有能力、有經驗、有責任心辦好小額貸款公司。主發起人一定要從管理規范的民營骨干實體企業中選擇，對不合格的發起人堅決不予以通過。

（二）密切監控小額貸款公司資金往來

關注“其他應收款”、“其他應付款”或“應收賬款”、“應付賬款”、“短期借款”、“應付利息”、“代理業務資產”、“代理業務負債”、“其他業務收入”等科目，如果存在不合理的地方，應作為重點檢查事項。

很多試點省份都推出了小額貸款公司非現場監測系統，監管部門如何更加有效地通過非現場監測系統發現風險隱患？案例中小額貸款公司在監管部門的監測系統中，大量錄入虛假信息，偽造銀行對賬單，虛構借款客戶，很長一段時間內，監管部門并未察覺。這就對非現場監測系統的完善和信息使用人提出了新的要求。如果在系統安全性有保障的前提下，將監測系統對接銀企直聯或第三方資金支付，將系統的使用直接貫穿在小額貸款公司的業務流程中，實現銀行或第三方支付機構的實時放款、收款，形成小額貸款公司資金封閉運行，無疑對監控小額貸款公司的資金往來更加有效。

但是，僅僅監控小額貸款公司賬戶，無法對抗小額貸款公司賬外經營帶來的風險，小額貸款公司監管部門應該與當地人民銀行、銀監局建立協同監管機制，要充分發揮社會監督的作用，實行重獎舉報，強化同行自律監管，探討如何更好地監控小額貸款公司賬內賬外經營。監控小額貸款公司資金體外循環的措施之一是嚴格杜絕現金支付。但小額貸款公司服務對象大多在農村地區，一方面我國農村地區的結算基礎設施并不完善，另一方面農民習慣于現金支付，所以加快完善支付結算基礎設施，推動非現金支付工具應用，也是做好小額貸款公司監管工作的前提條件。

（三）統一設計小額貸款公司借款臺賬

保證其提供檢查資料的完整性、真實性。對疑似虛假借款合同進行實質性審查，對資金流向和貸款檔案進行比對核查，必要時聯系借款人核實。

（四）完善小額貸款公司信息披露制度

各試點地區應制定統一的財務管理制度和會計核算辦法，統一各類報表格式，推進小額貸款公司經營數據統計標準化工作，增加統計數據的一致性、完整性、有效性。有效的統計數據不僅是主管部門制定政策的依據，也是發現小額貸款行業風險趨勢的預警器。

五、對監管部門的要求

良好監管治理的標準是獨立性、透明性、盡職性。監管人員的正直、誠實品質尤其重要。監管者在實際監管操作中應注意把握以下幾個原則：

（一）程序正當

監管者在做出處罰時，應該遵循一定程序。要說明處罰依據和理由，聽取被處罰方陳述或申辯等。還應該堅持監管公開、公正、公平。要依法依規辦事，不能偏私偏袒，不能專橫專斷。

（二）合理監管

政府管理在合法的前提下，還要合理。小額貸款公司快速發展，各種創新不斷出現，加之小額貸款公司的特點是“靈活性”，規則制定得再嚴密，也難以覆蓋所有監管范圍。所以監管者應有一定的自由裁量權，合理、靈活處置疑難問題。業界呼吁的小額貸款公司業務負面清單管理一旦落實，不失為一種解決手段。

（三）權責一致

監管者掌握了權力，掌控了許多的社會資源，監管不當或違法，會嚴重傷害小額貸款公司股東的積極性，影響小額貸款行業的發展，在目前還沒有專門針對小額貸款行業的立法情況下，科學監管、合理監管，以相當的事業心和責任感，用好權，負好責。另一方面，從事監管事業，要與狹隘的部門利益脫鉤。權責不一，攬權諉責，用公權而謀小利，諸此等項，是多年來政府實踐中的一大弊端，也是我們原來甚至是現在的“軟肋”。監管者要有整體意識，要有大局觀念，要搞“五湖四海”，要搞“天下為公”！

（四）監管專業

小額貸款行業是準金融機構，一方面聚集了大量民間優秀的企業家、管理者，另一方面也是風險和社會責任高度集中的行業。地方政府應加強監管人員素質、技能、操守的專門性建設，安排深諳小額貸款行業本質，勝任現代監管工作的專家型人才；制定激勵制度，大力吸引人才、留住人才，以更好地為專業監管服務。

責任編輯：高鐘庭