建設社會養老服務的幾點思考

藍文娟+李谷耀+黃錦粵+俞慧玲+李秀霞

摘要：伴隨著人口老齡化，社會養老服務迫在眉睫。社會養老服務總供給量不足，民辦養老院生存難，缺乏有效的評估制度，監管機制缺位，社會養老從業隊伍建設嚴重滯后，社會養老服務內容單一，水平低。因此要在總體上推進公辦養老機構改革和民辦養老機構建設，在制度上建立社會養老服務評估體系，加強監管，在人員上建立以專業化和職業化從業人員為主、志愿者和老年人互助中心為輔的隊伍，在內容上提供多樣化的養老服務，豐富老年人的精神文化，在資源上借助高校的人力資源和文體娛樂設施構建社會養老服務體系。

關鍵詞：社會養老服務；職業化；多樣化

中圖分類號：F719文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0029-01

我國已步入老齡化社會，社會養老服務體系建設是應對人口老齡化的一項緊迫且繁重的任務。為了滿足群眾日益增長的養老服務需求，國務院辦公廳于2011年12月印發了《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015）》，旨在建設“三位一體”社會養老服務框架體系。

社會養老服務不等同于社會養老保險。后者主要解決老年人基本生理生存問題，不包括心理和精神上的照料和護理；而前者除了這些外，還要解決老年人在身體上的生活照料和康復護理、緊急救援，在精神上的慰藉和社會參與，真正實現“老有所養、老有所醫、老有所學、老有所為、老有所樂”的“夕陽紅”幸福生活。

社會養老服務也不同于傳統家庭養老。它以社會化養老方式，通過市場提供各式養老服務產品以滿足老年人各層次需求。因此，社會養老服務是指為了滿足多樣化養老服務需求而建立個人和社會共同承擔的多元化系統以及與之相配套的行業標準、運行機制和政府監管制度。

一、提供社會養老服務的意義

社會養老服務能普遍解決老年人“夕陽紅”生活。伴隨人口老齡化與社會經濟發展，老年人數量越來越多，且晚年生活不僅僅只停留在低層次的生活需求。社會養老服務立足滿足老年人晚年物質和精神生活，由市場提供多樣化養老服務產品，正迎合了老年人不同層次的需求。

社會養老服務彌補了傳統養老方式的缺陷。傳統家庭養老強調養老的個人法律義務與道德責任。而我國家庭結構趨向“小”、“微”化，增加養老的經濟負擔；且由于代際分離因素，老年人生活十分單調。相反，社會養老服務可以專業照看失能或半失能老年、提供精神慰藉、緊急救援和社會參與等產品，極大地豐富了老年人晚年生活，提升晚年生活質量。

社會養老服務有利于促進消費。一方面，社會養老服務提供大量物質或文化的養老產品，活絡了老年市場產品品種，促進老年人消費；另一方面，通過搭建老年人文化平臺，增進代際溝通，利用老年人豐富的經驗，更好地服務社會。

二、社會養老服務的特點

（一）規模化

社會養老服務從需求彈性上是缺乏彈性的產品。因為隨著社會養老服務體系的完善和群眾文化生活的豐富，社會養老服務將逐漸成為必需品。社會養老服務從供給彈性上短期是缺乏彈性的，而長期是富有彈性的。因為短期提供養老產品的組織無法隨意變更規模，而在長期可根據市場需求及時調整規模。因此，當社會養老服務價格不隨著時間長短變化時，銷售相同數量的社會養老服務產品的生產者剩余變小，此時要通過增加產品的銷售或降低產品的成本以提高利潤。

（二）競爭性

社會養老服務具有競爭性和非排他性。競爭性指因消費的增加而引起生產成本的增加，每多提供一單位私人物品，都要增加生產成本。社會養老服務具有競爭性，因為當養老人群多到某一個“擁擠點”的時候，由于社會養老服務供給不足，導致增加社會養老服務需求成本，進而影響社會養老服務的評價。非排他性指在消費時無法排除他人的同時消費或排除他人的同時消費需花費很大成本。社會養老服務是面向所有老年人的福利，在理論上沒有任何“門檻”，因此人們在消費社會養老服務時無法排除他人消費社會養老服務，反而因此降低消費的邊際成本，提高邊際效用。

（三）多元化

多元化指社會養老服務供應主體應該多樣。前文已論述，社會養老服務具有準公共物品性質，其服務群體是全社會所有老年人，必然導致其提供主體的多元化。社會養老服務體系構建的初衷在于整合家庭、社區、市場、政府資源，最終提供更好的養老服務。因此政府、市場、社區都可能成為供應主體。一般認為，政府是提供者，社區和市場是生產者，個人和家庭是消費者。不同層次的老年人有不同的需求，因而提供主體也應不同?；A型的養老服務由政府或政府和社區共同提供，選擇型的養老服務則由市場提供。

（四）多樣化

多樣化指服務方式多樣。社會養老服務滿足不同層次的老年人群體的需求，是全體老年人的普遍福利。不同層次養老服務對養老服務人員提出了不同的要求。社會養老服務的發展方向是提供專業化的養老服務，既可以提供基礎養老服務，又可以提供精神文化類養老服務。

三、福州市社會養老服務建設現狀

據福州市民政局統計，福州市已有60周歲及以上老年人口九十多萬人，占全市戶籍人口總數15%左右。其中，70周歲及以上老年人口近五十萬人，占老年人口總數50.25%。而福州僅有社區居家養老服務中心（站）110個，各類養老服務機構107家，總床位6784張，床位占老年人口的0.7%。很明顯，伴隨著社會養老服務體系建設步伐加快，社會養老服務供需矛盾將加劇。

（一）總供給量不足，民辦養老院生存難

據調查，各類養老服務機構提供服務總量少。環境好、設施齊、服務到位、收費又合理的公辦養老機構數量卻極少，入院難；而民營養老院因資金、場地、護理人員等問題陷入生存困難的境地，甚至有的民營養老院經常搬遷場所。

（二）缺乏有效的評估制度，監管機制缺位

據統計，養老機構特別是公辦養老機構的床位大部分由健康老人占用。在社會養老服務資源匱乏的當前，社會養老服務資源應向最需要幫助的老人傾斜，而不是簡單依靠社會關系或先到先得。

（三）社會養老從業隊伍建設嚴重滯后

一是數量少。據統計，目前養老從業人員真正持證上崗的人員僅占現有從業隊伍的不到十分之一。二是從業人員非專業化和職業化。從業人員大部分只是經過基本培訓的大齡下崗失業人員以及農村進城務工人員。

（四）社會養老服務內容單一，整體水平較低

由于社會養老服務的性質決定了其總供給量不足，從業人員少且缺乏有效制度支持，只能提供少量品種單一的服務。社會養老服務是少部分老年人的“游戲”，大部分老年人的“雞肋”。民營養老機構雖然享受部分財政補貼，但經費仍然緊張，造成了民營養老機構低成本的運行，進而導致了其服務水平的低標準。

四、對策

（一）以需求為導向，推進公辦養老機構改革，加強民辦養老機構建設

至少要解決兩個問題。一要解決融資問題。社會養老服務具有準公共物品性質，因此需要政府的財政支持。養老機構特別是民辦養老機構除了享受一系列在規劃用地、用水、用氣、稅收等方面的優惠政策外，還需要財政轉移支付等方式，緩解資金不足的局面。可以多利用社會民間資源，充分利用社會閑散資金為社會組織解決經費難題。培育良好的社會慈善風氣，鼓勵企業贊助及民間捐贈。養老是全社會的事，鼓勵建設“純互助型”的養老模式，老年人自己有的帶干糧，有的帶著米，帶著面，自己到農村養老機構里來，年輕的老年人照顧更老的老年人。二是解決改革問題。深化公辦養老機構改革，將公辦養老機構推向市場，建立面向市場的管理體制和運行機制，增強公辦養老機構自身發展的生機和活力。

（二）建立社會養老服務評估體系，并加強監管

一要建立社會養老服務評估制度。圍繞老年人的養老服務需求，針對社會養老服務“為誰服務、為什么服務、怎樣服務”的評估標準建立量化評估體系，強化養老服務范圍、服務設施等基本框架。二要建立養老機構老年人登記制度。利用現代信息技術，建立一個包括入住機構的老年人的個人信息、身體狀況、需要護理的等級、收費情況等信息的聯網數據庫，以便接受政府部門監管及各方監督。三要加強監管。建立由第三方監督機構為主、群眾和媒體為輔的專門小組，定期監察和公開養老機構的資金使用情況、床位數量及使用者、服務人員資質等內容，從各方面來維護良好的行業秩序并營造良好的社會組織運作氛圍。

（三）建立以專業化和職業化從業人員為主、志愿者和老年人互助中心為輔的隊伍

一要加強業務培訓。當務之急提升從業人員的業務素質，加強對社會養老服務課程和職業道德規范的培訓，培育有愛心有良心的從業人員，建立醫護人員、社會工作者、康復醫療師等職業群。二要鼓勵老年人的互助。建立由年齡小的老年人幫助年齡大的老年人、由健康的老年人幫助身體欠佳的老年人的機制。三要建立青年志愿者為老服務的制度，以相應的服務時間為兌換養老、就業、培訓等方面的優惠。

（四）提供多樣化的養老服務，滿足不同層次老年人需求

建設以居家養老為基礎、以社區服務為依托、以機構養老為支撐的“三位一體”服務體系，滿足不同層次的養老服務。鼓勵在社區發展以市場或政府或共同提供的多種方式的養老服務業，興建適宜老年人集生活照料、醫療康復、緊急求助、精神慰藉、教育培訓、文體娛樂等多種功能于一體的老年場所等，打造的多元化養老服務體系。

參考文獻：

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［責任編輯：金永紅］