新型城鎮化瓶頸要素的析解與攻略

林萬興

摘要：中國未來的城鎮化道路轉型發展顯示更加顯著的位置，它的戰略目標是把中國成功推向高收入國家的決定性步驟。新階段中國的城鎮化道路將會是一條艱難的轉型之路，增長動力的轉型升級須破解公共保障功能難關；人口積聚的轉型升級必須破解中小城鎮升級難關；配套改革的深化升級必須破解土地、戶籍、資金三道難關。

關鍵詞：城鎮化；瓶頸；攻略

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0084-01

一、增長動力的轉型升級須破解公共保障功能難關

（一）產業結構效率

即人口從生產率低的農業部門向非農部門轉移，在這個階段，生產率的提升和城市人口增長的速度大體保持一致。50%的城鎮化率是一個標志性的轉折點，在此之前，農村農業人口以極快的速度轉向城市工商服務業，產業結構效率極大釋放，這通常也會伴隨勞動生產率的快速提升。然而，越過某個臨界點，一旦城市的主導產業工商服務業發展到一定水平，結構效率提升的速度便會自然下降。

（二）生產規模效率

即人口密度所產生的聚集效應，通常最先是農業技術創新推動農業人口向城市制造業集中，產生制造業的規模效應，接著是制造業技術創新推動人口向城市服務業集中，產生服務業的規模效應。更為重要的是，通常也只有在更多人口的城市中，才能產生企業的創新及對技術的生產性使用，也才能進一步促進城市的擴張和經濟的增長。

（三）城際分工效率

即不同城市之間的專業分工，勞動力的素質和交通運輸網絡的完善對于城市的分工往往具有重要作用。城市分工和專業化取決于城市勞動力的構成和人力資本的積累。一般意義上，大城市在商業服務、小城市在制造業上的專業程度更高，但是需要便利的交易網絡和交通網絡將兩者連接起來，實現不同城市之間的產品貿易。

從系統經濟發展眼光，分工效率和規模效率的實現必須提供基礎設施投資等方面的區域發展戰略公共保障功能：破解的第一難關是沿海與內陸（尤其是腹地城市）之間交通一體化基礎設施建設滯后問題，需要實現區域經濟流轉快速通道(高鐵與高公)的大手筆設計規劃并落成使用，將內陸城市與沿海城市連成一體，快速有效承接產業轉移；第二難關是城市之間的交通網絡化設施的投資和融資力度滯后問題，通過破解各種難關，實現城際公交、城際鐵路、城際客運、支線機場軌道交通將城市與郊區、中心與外圍連成一體，降低生產和貿易成本；做到以上兩點連接的重要意義，同時也是引擎拉動國內內動消費，構嫁良性循環經濟，從而實現經濟深度強勁增長；第三難關是治理“城市病”，積聚過程的人居工程、生態環保、水資源利用、市內交通等問題均面臨嚴重挑戰，需系統工程協調疏通,以最大限度地消除人口聚集所產生的負面梗阻，將集聚的正面推動保持在較高水平。

二、人口積聚的轉型升級必須破解中小城鎮升級難關

（一）疏通人口流動

一般地，城鎮化進程中按人口流動主導方向可分為四個階段：從農村進入城市、從小城鎮進入大城鎮、從城區進入郊區、郊區城鎮化從而形成大都市圈。從我國的情況看，2011年，城鎮化率突破50%，作為一個標志性轉折點，未來人口流向很可能會發生多層次的變化。在這個臨界點之前，人口的主導流向是從農村進入城市，尤其是進入大城市。在此之后，人口流向將從單一逐步走向多元：其一，鑒于中國的農業勞動生產率仍處于較低水平，農村仍然存在一定規模的勞動力，通過破解農業現代化難題，推動農業規模種植和農業工業化，農村仍有可能節約出不少勞動力，他們仍將繼續沿著從農村到城市的傳統道路遷移。其二，鑒于沿海及個別發達城市生活成本日益提升，且伴隨著流動人口的老齡化和工業崗位的內遷，未來將有部分流動人口返回內陸，甚至返回家鄉。其三，隨著交通一體化和棋盤式發展的需要，中心城市和郊區之間重點區域的人口載量將發生增減變化，人口的新流動也將是自然趨勢。

（二）整合人口分布

我國中小城市數量眾多，分布面廣，在經濟社會發展中的地位和作用十分重要。中小城市積極穩妥推進城鎮化，對于完善我國城鎮體系、促進區域協調發展，對于破解城鄉二元結構、推進城鄉一體化發展，對于優化產業結構、培育新的經濟增長極，對于促進充分就業、提高城鄉居民收入水平，從而加快全面建設小康社會進程，都有著非常重要的現實意義和深遠的歷史意義。

近年來，隨著我國工業化和城鎮化的深度融合和快速推進，中小城市城鎮化也實現了同步發展，并呈現較強的增長勢頭。但從另一方面我國中小城市城鎮化發展還比較滯后，遠遠低于全國51.3%的城鎮化水平。從城鎮存量人口的分布結構看，盡管2011年中國的城鎮化率已突破50%，在6.9億城鎮常住人口中，卻只有60%左右居住在650多個城市（含直轄市、地級市和縣級市），仍有40%左右即2.8億左右的常住人口居住在近2萬個鎮區。從多個經濟指標衡量，鎮區和市區都存在較大的差距。從人口規模看，市區平均人口超過50萬人，而鎮區平均人口則在1萬人左右，這樣的人口密度不足以產生現代城市經濟所必需的規模效應和聚集效應；從產業和勞動力就業情況看，鎮區平均工業企業數量僅僅為市區的25%，平均就業人數不足市區的10%；從投資密度即建成區每平方公里獲得的投資規模看，鎮區是市區的10%。在顯著的差距之下，鎮區由于人口密度低、企業規模小、基礎設施條件差，不僅無法充分吸納農村轉移人口，更無法實現城市經濟所必需的生產、消費、貿易和交通運輸的規模效應。

走具有特色的新型城鎮化道路，需要從中國的實際情況出發，必須重點從以下方面推動中小城鎮向中小城市的人口轉移的新型積聚模式：一是一盤棋規劃。放遠目光，統籌規劃，增強中小城市和小城鎮人口吸納能力。二是啟動新一輪的建市工作。一方面盡快研究制定新的設市標準，把那些具備條件的地區和縣改為建制市，為農民進城和產業發展提供載體；另一方面推行“鎮改市”設市模式，推行縣轄市。重點在縣級市的郊區、人口具有一定規模、經濟較為發達的、當地具有龍頭實業規模的鎮推行“鎮改市”，發揮輻射紐帶，打破行政區域劃分，松動人口流動限制。三是利益驅動破局。通過大幅提升地價、核定清算戶均標準的宅基地（特別對于業已落成的農村高層別墅空置群）等采取強有力的農村宅建利益驅動途徑，疏通臨近鄉村農民舍棄農宅舉家購置入住縣轄市宜居小區，二次吹響農村人口積聚集結號。四是加強基礎設施和公共服務建設。一方面要提升中小城市公共服務質量和水平，加強城市現代化管理，逐步縮小與大城市的公共服務差距；另一方面在進一步完善建制鎮尤其是鎮區道路、供電、供水、通信等基礎設施的基礎上，加快小城鎮改革開放的步伐，建立完善多元化的投融資機制，逐步形成建制鎮鎮區相對完善的基礎設施和公共服務體系。五是提高城鎮土地利用效率。合理確定城市用地結構和比例，調控城市用地價格，并設置各類城市工業用地比重的最高限度，不斷提高工業用地效率。六是城鎮特色培育和品質提升。切實加強城鎮的現代化管理，建設智能化、人性化、生態化的特色城鎮，走特色的新型城鎮化之路。

（三）升級人口轉化

我國的人口城鎮化在很大程度上仍然是極不平衡的過程。首先，中國的人口城鎮化過程多是以勞動力為單位的流動，舉家外出的人口流動較少，這里的一個直接結果是勞動力的流動促進了中國非農產業部門的生產力的極大提升，但是由于缺少以家庭為單位的消費活動，流動的勞動力無法形成正常的城市消費，多余的生產能力則不得不依賴出口。其次，中國常住人口城鎮化和戶籍人口城鎮化也存在很大不一致。考慮到中國的養老、醫療、教育和公共服務在一定程度上均與戶籍掛鉤，這種差距本身即意味著非戶籍人口，主要是遷移人口，并非真正意義上的城鎮居民。真正意義的舉家遷移和戶籍遷移最可行的辦法就是中小城鎮的改造升級，移動人口數量驟增的同時，實際意義地實現農民居民化，使頗具潛力的中小城鎮有效擴容增胖。

三、配套改革的深化升級必須破解土地、戶籍、資金三道難關

從土地改革來看，歷史上不同階段的土地改革為土地用途的轉換和投融資結構的轉變提供了基礎性條件，從而在不同階段為中國的城鎮化注入顯著的“制度紅利”。展望未來，如果能夠在現有土地制度的基礎上進一步啟動新的土地改革，那么也將為中國未來的城鎮化注入新的紅利。改革方向：一是耕地流轉改革。目標是變分散種植為規模種植，提高農業勞動生產率，促使潛在的農村人口進入城市。二是集體建設用地流轉改革。目標是克服城市建設用地指標約束。三是改革完善農村宅基地制度。此項改革對推進城鎮化更顯巨大潛力，改革的基本方向和途徑是：第一，加強宅基地管理，嚴格“一戶一宅”和宅基地面積上限控制政策，真正杜絕“一戶多宅”、“一宅超限”等多占宅基地現象。第二，加強宅基地復墾，嚴格杜絕宅基地閑置，把閑置宅基地全部復墾為耕地。第三，對農村宅基地進行確權登記頒證，向農戶頒發具有法律效力的宅基地權屬證書，建立完善的宅基地使用權統一登記體系。第四，擴展宅基地使用權權能，大膽嘗試農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，使宅基地使用權具備充分的物權權能，推動農戶房產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系，要旨是營建農戶愿意舉家搬遷利益驅動機制。四是土地增值收益改革。這是實現轉移人口市民化的關鍵突破口，潛在的改革方向有兩個：在一次收益環節，提高農民在土地增值收益分配中的占比；在二次收益環節，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉移人口的公共支出，營建農戶心安情愿舉家搬遷新居保障體系。

從戶籍改革來看，改革的目標是實現城市居民和城市移民之間的機會均等和公共服務均等以及城鄉一體化。從目前各方凝聚的共識來看，戶籍改革的重點在于同步降低城鎮戶籍門檻和建立以可以攜帶的“最低公共服務包”為依托的居住證制度，以加強流動人口服務的公平性，促進流動。

從融資體制改革來看，中國推進新型城鎮化的瓶頸之一即是城市基礎設施融資，未來基礎設施投資正逐步從高鐵、高速公路和機場建設轉向地鐵、城際交通網，以及城市供水、燃氣管道和污水處理等公共設施。然而，在當前融資和財稅體制下，城市基礎設施融資依然存在諸多挑戰，突出表現在地方政府缺少可持續的支柱稅種和主體稅源、公共服務責任和財力不匹配、地方債務負擔壓力較大、城市基礎設施建設過度依賴土地出讓收入等。解決上述突出矛盾，需要政府進行必要的城市融資工具創新、財稅體制改革，結合土地高效增值改革等，從而打造可持續的城市融資方式。在這個前提下，市政債、房產稅、公私合營以及諸多金融創新工具都有可能在探索、規范和擴大的基礎上，成為可行的潛在融資方式。

［責任編輯：蘭欣卉］