新形勢下“鄉財縣管”財政管理體制改革

陳仁義

摘要：鄉鎮財政運行實踐呼喚財政管理方式改革，“鄉財縣管”是行之有效的財政管理體制改革，其根本是堅持“五權不變”， 因地制宜選擇改革模式，關鍵是完善配套政策，以提升鄉鎮財政運行質量。

關鍵詞：財政體制；鄉財縣管；鄉鎮財政管理

中圖分類號：F812.2文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0112-02

黨的十八屆三中全會對深化財稅體制改革提出了總體要求，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，對整體改革起著基礎和支撐作用。鄉鎮財政作為我國財政體系的基礎層級，是深化財稅體制改革題中應有之義。隨著農村社會主義市場經濟的建立和完善，特別是農村綜合改革的不斷深入，縣鄉兩級政府的財權、事權發生了重大變化，現行的鄉鎮財政管理方式已不能完全適應公共財政管理改革的要求和農村綜合改革后新形勢的需要。如何改革財政管理方式、緩解鄉鎮財政困難已經成為新形勢下財稅管理體制改革的重點和難點，值得密切關注和深入研究。

一、鄉鎮財政運行實踐呼喚財政管理方式改革

鄉鎮是我國目前五級政府構架中的最基層一級政府，按照“一級政府，一級財政”的要求，我國鄉鎮一級財政作為農村鄉鎮政府中一個綜合性的經濟職能部門和財政體系中的一個基層環節，在促進農村經濟發展，鞏固農村基層政權建設，推動社會各項事業進步等方面，都發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟體系的建立和完善，城鄉一體化進程的加快，國家經濟增長方式的改變，公共財政框架的建立，鄉鎮財政職能發生了根本性轉變，也帶來了農村社會關系和上層建筑的重大調整，鄉鎮財政也因此面臨新的問題和挑戰。一是財政收入增長乏力。目前福清大部分鄉鎮自身經濟基礎脆弱，二、三產業發展乏力，鄉鎮財政收入不斷萎縮。2013年全市鄉鎮公共財政總收入29.79億元，扣除上劃中央收入后地方級財政收入僅19.68 億元，占全市的比重從2010年的40.2%逐年下降到2013為35.9%。二是支出保障范圍出現重大變化。隨著農村綜合改革和社會主義新農村建設的深入，鄉鎮的職能和事權范圍發生變革，鄉鎮財政的支出范圍也出現較大變化。一方面農村中小學教師工資上劃、鄉鎮衛生院改為縣級供給等，原有的鄉鎮支出保障范圍縮小；另一方面隨著公共財政的陽光覆蓋農村，村級組織運轉納入財政保障，鄉鎮法制型、服務型政府的逐步確立，鄉鎮財政支出不斷向公共服務和社會管理的各領域延伸。三是鄉鎮財政收支管理水平低下。在收入管理上，存在買稅引稅，亂收費、罰款、攤派，坐收坐支，截留、挪用、轉移和隱匿各項收入的違法違紀行為；在支出管理上，預算缺乏約束力，支出順序不合理，支出行為不透明。四是鄉鎮債務負擔沉重。鄉鎮經濟發展緩慢，財政運行困難，但多年來受政績觀和上級強行要求鄉鎮配套、稅改后原稅（費）還貸途徑阻斷等政策因素影響，舊債難以消化，新債無法遏制，鄉鎮債務負擔沉重。截至2013年末，全市24個鄉鎮政府債務總余額為2430萬元，平均每個鄉鎮101.25萬元。五是縣級對鄉鎮的指導監督趨于弱化。一方面，縣級財政部門在“一級政府，一級財政，自求平衡”的思想指導下，對鄉鎮困難程度了解不足，家底不清，體制基數調整頻繁，對鄉鎮的財力支持、傾斜不夠；另一方面，鄉鎮收支管理上存在大量問題，而縣級財政對鄉鎮隱瞞收入，挪用專款、舉借新債等無法遏制，鄉鎮財政財務制度建設嚴重滯后，縣級財政對鄉鎮財政管理的指導監督流于形式。

鄉鎮財政在新時期出現的問題是普遍的、共性的，在一定程度上加劇了鄉鎮的財政困難，對基層政權的正常運轉和社會穩定、農村綜合改革的順利推進、社會主義新農村建設等各方面均帶來一定的負面影響，探尋新的財政管理方式就成為各級財政的當務之急，“鄉財縣管”就是行之有效的財政管理方式選擇。作為嵌入既定行政架構的制度創新，其積極作用在于：通過加強對銀行戶頭、票據的管理，從源頭上杜絕“三亂”現象的發生，有效地防止鄉鎮截留、坐收坐支及挪用、轉移和隱匿各項收入的違法違紀行為；通過加強鄉鎮支出管理，使公共財政支出改革進一步向鄉鎮延伸，順應鄉鎮財政管理從重收入向重支出管理的轉變，硬化鄉鎮支出的預算約束，規范支出行為，增加透明度，節約財政資金；通過鄉鎮財政收支納入縣級財政監督管理，鄉鎮不能隨意舉債，有效地扎住了鄉鎮新增債務的口子；通過“鄉財縣管”的預算共編，縣級財政對鄉鎮的家底更為清楚，推動縣級財政完善體制，加大對困難鄉鎮的扶持力度，有效緩解鄉鎮財政困難。

二、“鄉財縣管”的根本是堅持“五權不變”選擇改革模式

基于“一級政府，一級財政”的法律約束和既定的行政架構，“鄉財縣管”要在堅持“五權不變”，即以鄉鎮為獨立核算主體，在保持鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變、鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權及鄉鎮享有的債權和承擔的債務等不變的前提下，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管、縣鄉聯網”，由縣級財政部門管理并監督鄉鎮財政收支的財政管理方式。從實踐情況看，基本形成了“總預算模式”和“集中統一核算模式”兩種改革模式。

（一）總預算模式

總預算管理模式是縣級財政僅僅管理鄉鎮總預算業務，不代理鄉鎮單位會計，鄉鎮單位會計賬務仍由鄉鎮會計進行核算管理；這種模式下，縣級財政的主要職責是代理鄉鎮財政總預算會計核算，登記會計賬簿，編制會計報告，指導鄉鎮財政綜合預算的編制，監督預算執行。

（二）集中統一核算模式

集中統一核算模式是對鄉鎮財政的全面工作實施管理監督的預算管理模式，在總預算管理模式的基礎上加強了對鄉鎮單位會計核算的管理；這種模式下，縣級財政的主要職責是負責管理鄉鎮預算指標、資金支付、代理鄉鎮財政總預算會計核算，登記會計賬簿，編制會計報告，指導鄉鎮財政綜合預算的編制，監督預算執行，辦理和監督鄉鎮單位會計的收支核算。

這兩種模式的本質目標是一致的，只是在縣級監管的范圍和力度上存在差異。“總預算模式”立足于財政預算、國庫等財政系統內核心業務的改革，做到縣級監管，暫不涉足鄉鎮內部的行政事業單位，有利于減少推行阻力，也給今后推行國庫集中支付等各項改革留下較大的政策空間；“集中統一核算模式”是在“總預算模式”的基礎上衍生而來的，包括了“總預算模式”的所有實質內涵，也吸收了會計集中核算的有效管理手段，將縣級監管的范圍延伸到鄉鎮的所有單位，范圍更廣，管理將更為規范、到位。

財政部《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》明確提出：根據各地鄉鎮經濟和財政情況確定“鄉財縣管”的實施范圍，不搞“一刀切”。除財政收支規模大，并且具有一定管理水平的鄉鎮外，原則上推行“鄉財縣管”。基于當前各地區域間經濟發展水平極不平衡，沿海、山區間財力水平存在較大差異，同一縣市的各鄉鎮間經濟發展水平和財政管理水平也普遍存在差異，一部分縣市對鄉鎮傾斜財力，并實施了會計集中核算、“零戶”統管等積極的管理措施，鄉鎮財政管理已具有扎實的基礎，而一部分鄉鎮財政實力薄弱，沒有管理基礎，財政機構甚至名存實亡。因此，不宜“一刀切”實施統一模式，應由各地根據當地實際情況和所要實現的政策目標選擇相應的業務模式。對原有管理基礎好，或者試圖通過“鄉財縣管”改革對鄉鎮財政財務一步到位地實施更為規范到位的財政管理的縣市，可以實行“集中核算模式”；而對于一般鄉鎮，宜實施“總預算模式”，以減少推行的阻力，也給今后推行國庫集中支付等各項改革留下較大的政策空間。

三、“鄉財縣管”改革的關鍵是完善配套政策措施

（一）完善財政體制，建立鄉鎮基本財力保障機制

按照分類指導、積極穩妥、簡明規范和讓利于鄉鎮的原則，進一步調整和完善縣鄉財政管理體制，建立規范的縣鄉政府間財政轉移支付制度,完善鄉鎮基本財力保障機制，逐步實現基本公共服務均等化。同時，完善激勵約束機制，調動和保護鄉鎮發展經濟和組織財政收入的積極性，確保基層政權正常運轉。根據當地鄉鎮經濟發展的水平、稅源基礎、財政收支規模、財政困難程度等因素，針對不同類型的鄉鎮，確定不同的體制類型：一是對經濟比較發達、財政收入規模較大、財源基礎較好和具有發展潛力的鄉鎮，強化一級財政的地位，推行分稅制財政體制或繼續實行“劃分收支、核定基數、定額繳補、超（增）收分成”體制；二是對經濟欠發達、財政收入規模較小、較具發展活力的鄉鎮，推行“核定收支、超收分成，短收不擔”體制；三是對經濟總量小、財政收入規模小的鄉鎮，推行由縣級財政統一管理的“統收統支”體制。四是對小城鎮綜合改革試點的鄉鎮，可實行單列財政管理體制。

（二）規范支出標準，調整鄉鎮財政支出結構

按照“鄉財縣管”規范支出管理的要求，進一步完善部門預算管理，根據鄉鎮收支規模和實際情況，切實加強支出管理，分類制定公用經費定額，制定確保鄉鎮政府運轉和事業發展的支出范圍、開支標準、支出順序和財務審批程序制度。按照“保工資、保運轉、保重點”的支出原則，嚴格控制和壓縮“三公”經費等一般性支出，嚴禁搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。

（三）全面摸清家底，認真開展“五項清理”工作

“五項清理”是為實施“鄉財縣管”改革摸清鄉鎮家底的基礎性工作，直接關系到“鄉財縣管”改革的成敗。一是清理鄉鎮財政供給人員。清理各類超編人員、不在編人員和自聘人員，嚴禁超編進人，嚴禁在編制外使用人員。二是清理鄉鎮銀行賬戶。除規定保留的銀行賬戶外，其他賬戶一律撤銷，逐步建立國庫單一賬戶體系，推行國庫集中支付制度。三是清理規范財政票據使用。統一使用省級財政部門印制的收費票據，并實施財政票據電子化管理。四是全面清理各類資產。對現有各類資產清產核資，摸清家底，防止資產流失。五是清理核實鄉鎮債權債務。在債務主體不變的前提下，落實償債責任，妥善處理舊債，嚴禁新增負債，建立鄉鎮債務的償還機制，逐步消化債務。

（四）明確職能定位，合理確定縣鄉財政部門職責

適應改革的要求，完善鄉鎮財政機構管理體制，適當調整縣級財政部門和鄉鎮財政機構的職責，進一步理順工作關系。有條件的可在縣級財政部門成立鄉鎮財政管理機構，代理鄉鎮財政總會計賬務，核算鄉鎮各項會計業務。明確縣、鄉兩級財政部門的職責范圍和崗位設置，規范收入解繳、支出領撥、收支對賬、年終結算等業務操作程序，健全財政、稅務、國庫、鄉鎮等部門、單位間的收支管理工作流程。

（五）提升運行效率，推進鄉鎮財政標準化

“鄉財縣管”之后，縣級財政如何簡化工作程序、降低運行成本、提高辦事效率，既全面監管鄉鎮財政的各項收支，又能及時、有效地滿足鄉鎮的正常用款需求，是這項制度改革最終能否成功的關鍵。因此，應加快鄉鎮財政機構標準化、信息化和規范化建設，尤其是要健全網絡信息環境，從技術層面保證“鄉財縣管”制度的實施效果, 提高財政運行效率。只有把制度運行成本降低到合理程度,“鄉財縣管”制度改革才能真正取得成功。

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