轉型期的財政支農資金績效審計問題研究

（南京審計學院 江蘇南京 211815）

我國作為發展中國家，改革開放以后在相當長一段時間內保持了較高的投資率，有效地解決了短缺經濟的問題，但與國際水平相比，我國當前的投資率明顯偏高，由此帶來了一系列問題，我國經濟轉型勢在必行。農業一直是我國經濟的重中之重，也是我國戰略投資的主要方向。隨著社會主義新農村建設步伐的加快，為進一步落實黨和國家關于農業現代化建設和推進經濟轉型升級的戰略要求，要在更高水平和更高層面上推動現代農業經濟的發展和現代高效農業轉型升級。受我國長期以來計劃經濟體制的影響，我國政府支農資金投入既存在總量嚴重不足的難題，也存在投資項目交叉重復、資金使用分散、透明度不高和管理不到位等突出問題。特別是在農村稅改之后，公共財政資金覆蓋農村的范圍不斷擴大，政府支農投資更多地投向農業和農村基礎設施，投向惠及民生的領域（如農村水利、道路、電力、科技環保以及醫療、教育發展等諸多方面），以及改善農民生產生活水平條件的項目。然而，由于這些投入資金的轉移鏈條長，涉及協同的部門多，對財政資金分配和處理產生了一些問題，使“三農”資金在資金劃撥途中部分流失。另外，資金的使用和管理也存在諸多問題，如立項環節缺乏科學決策，驗收環節缺乏科學評估，項目效率低、效益差，造成國家專項資金的浪費，直接影響國家和省市有關政策的貫徹落實情況，影響了我國政府農業投資效益。因此，加大績效審計力度，提高專項建設資金使用效益，切實惠及農民，成為基礎設施建設工作中刻不容緩的問題。

一、透視我國財政支農資金投入及使用現狀

只有解決好“三農”問題，我國經濟的長久穩定發展才能有所保障，形成以內需拉動為主導的經濟模式才有堅實的基礎。那么，當前我國財政支農資金投入情況如何呢？筆者根據中經網統計數據庫整理繪制了財政支農情況圖（見圖1、圖2）。

圖2 分地區財政支農情況

從圖1、圖2可以看出，從2007年至2013年全國、中央及地方財政決算支農支出的數額每年都有較大幅度的增加，說明國家對農業發展的關注度、重視程度都在不斷增強。發改委發文要求在進一步加大支農資金的投入時，要重點支持農林水務的建設，從圖1、圖2中也可以看出全國、中央及地方財政決算支農支出中農林水事務支出的數額逐年增加。從圖2列舉的三個地區的財政決算支農支出中可以看出，地方財政決算支農支出中農林水事務支出數額也是逐年增加。由以上分析可知，我國財政支農資金的投入規模正不斷加大，中央高度重視農村發展、致力于解決“三農”（即農業、農村、農民）問題，黨的十八屆三中全會指出，涉及“三農”的內容集中反映了一個重要目標，就是在促進城鄉發展一體化的過程中賦予農民更多權利，“農業、農村、農民”問題關系黨和國家事業發展全局，并將其作為全黨工作的重中之重。

另外，我國對農林牧漁業項目建設的投資也是年年增加，反映了當前我國對農村基礎設施建設重大支持力度以及重大的投入度，說明了支農資金中對基礎設施建設的力度依然是當前我國主要的政府投資方式。

綜合上述統計資料分析，由于公共財政對于農村投入資金的重要目標依然是改善農業生產條件，適應市場經濟的要求及促進農業現代化，改善農村生活條件，促進農村全面小康社會的建設與發展，因此，我國政府對農村基礎設施建設的投入在逐年大幅度增加，農村籌資渠道日益多元化，使農村基礎設施建設工作中的資金流量大幅度增加。如何將迅速增長的財政資金使用好，如何提高財政資金支出的效率，如何開展財政支出資金的效率、效果和績效評價成為加強財政資金支出管理面臨的重要問題。自十六屆三中全會明確提出構建公共財政預算績效評價體系以來，在財政部及相關部門的努力下，我國各行業部門陸續建立績效管理與評價的相關制度。但從目前具體操作來看，現有的相關績效管理與評價定性多、定量少；從資金使用角度看評價多，從效果方面看評價少。在這種情況下，對農業資金支出進行績效審計研究，推動我國財政涉農資金管理的科學性和規范性具有十分重要的現實指導意義。

二、財政支農資金績效審計實施現狀

目前我國財政支農資金管理還存在諸多問題，如資金使用效率不高與資金浪費并存，項目評價體系不健全，涉農資金分配科學性有待加強，預算安排未能充分運用績效評價結果等。由于我國目前對支農資金開展的往往是合法、合規性審計，并沒有大比例的開展績效審計，即使開展績效審計也僅是在真實、合法性財務審計的基礎上進行的擴展深化，并沒有體現出涉農資金績效審計的本質。

（一）財政支農資金績效審計法律體系的缺失

依法審計是基本的審計原則，從西方發達國家績效審計的發展來看，凡是績效審計開展得比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計準則及相關規范。如美國早在1972年就制定了美國政府審計準則，對政府部門和其他非政府部門有公共資金的領域進行績效審計作了比較具體的規定。英國頒布了《績效審計手冊》，澳大利亞聯邦審計署制定了《澳大利亞聯邦審計署績效審計手冊》。與國外相比，我國績效審計目前仍處于起步階段，績效審計的標準、評價指標體系尚未建立，方法和技術手段還不能完全適應績效審計發展的客觀需要。雖然我國現在有些地方審計機關已經積極探索了績效審計，并且頒布了績效審計指南或辦法，如深圳是我國最早制定地方性績效法規并開始實施績效審計的城市，有些學者把這一歷史性的變革稱之為中國績效審計的開端。青島市探索出一條與財務審計相結合的效益審計路子，涉及經濟責任、專項資金、政府投資、企業、政府機關績效等多個審計領域，取得初步成效。但是我國審計機關還沒有制定績效審計法律及準則，績效審計相關法規及標準還處于缺位狀態，即使審計人員開展相關績效審計，還是無法得到令人信服的結論，使績效審計結果大打折扣。

（二）財政支農資金績效審計方法及評價指標的不足

財政支農資金績效審計評價方法可以對績效審計的最終結果產生重大影響，而目前我國的績效審計由于開展程度不高，采用的方法基本上還是常規的財務審計方法，并沒有創新性使用績效審計方法，當前我國支農專項資金績效審計評價主要還是通過固定的財務、項目指標等方法和手段對農業專項資金的使用效率及效益進行評價，支農專項資金績效評價還缺乏一套科學、規范、合理的指標體系，還未形成一整套建立在科學數據和調查分析基礎上的能滿足不同省份、不同項目等各方面進行綜合和立體評價需要的指標和標準，從而影響農業專項資金的使用效果。

（三）財政問責機制的缺失

財政支農資金的審計問責機制主要是建立在農村經濟責任審計的基礎上，通過對經濟責任的審計來健全涉農資金的審計問責機制。目前存在的問題主要表現為：一是權責不清，部門人員的權利和責任的不對等，導致問責的主體不明確，問責的對象不清晰；二是問責范圍過窄，局限于行政問責。目前涉農資金審計的問責范圍僅僅限于涉農資金的貪污和違規使用的層面，而沒有涉及瀆職、重大決策失誤、監督不力等領域，部分縣鄉鎮一級的行政權力處于無風險運行狀態，而且對于行政處罰責任追究太輕，審計報告更像一份內部調查報告。審計問責只是追究行政責任而逃避法律責任，嚴重影響了受托責任的執行效率。

（四）財政支農資金績效審計的質量不高

我國政府審計往往是根據政府部門的需要來安排審計計劃，并不能很好地根據實際需要來進行審計，造成質量不高。在財政支農資金審計報告質量方面，由于審計結果公開透明度不高，有關法律法規不健全，導致支農資金審計流于形式，失去了審計評價的作用，財務舞弊和審計舞弊的現象時有發生。

（五）審計人力資源的限制及專業勝任能力不足

目前，全國審計機關的審計力量非常有限，雖然審計人員已經在盡心竭力完成各項審計任務，但實際完全的審計資金量依然只有1/3。而對財政支農資金的審計可以分配的審計力量更是捉襟見肘，在有的領域則處于真空狀態。另外，審計人員對支農資金績效審計的認識和理解不到位，審計人員應充分認識到支農資金績效審計是更高層次的審計監督，與合法、合規性財務審計并不一致。績效審計工作要求審計人員具備較高的業務技能、綜合素質和政策水平以及多元化的審計知識結構等，然而目前的狀況卻不能達到要求，審計人員的年齡偏大、審計知識結構不合理、知識面較狹窄，復合型人才和青年干部隊伍配備不足。

三、完善財政支農資金績效審計的對策

（一）完善財政支農資金績效審計相關法律法規

審計法為實施績效審計提供了法律依據，但不具有操作指南的作用，目前，有些地方審計機關已經積極探索了績效審計，并且頒布了地方績效審計指南或辦法，這對我國績效審計立法可以提供參考的經驗。從我國現有審計立法體系和審計執法的實際情況來看，要求政府全面制定績效審計相關的法律文件是不現實的，也是不可行的，因此可根據績效審計發展的要求，借鑒各國的經驗，逐步考慮制定《績效審計法》，從立法上維護績效審計的權威性，制定《績效審計準則》，具體規范績效審計的實施程序、范圍、方法等，制定《績效審計執業規則》，加強對審計人員的業務能力、職業素養的要求，提高審計隊伍的整體水平。

（二）進一步完善財政支農資金的評價指標體系

財政支農資金績效審計評價指標和評價標準是績效審計的核心，由于支農資金使用的范圍廣，使得其績效審計的項目種類較多，不同種類的績效審計要求的具體評價指標不盡相同，因此支農資金績效審計中最大的難題就是難以找到統一的、合適的衡量標準和評價指標。但是，由于支農資金績效審計中存在著共性，因此可以制定共性的指標評價體系，再根據不同的績效審計項目來確定其他的評價指標。由于國外開展績效審計較早，其評價體系也比較成熟，因此可以在借鑒國外經驗的基礎上，在遵循指標選取的原則、滿足公眾需求的前提下，建立涉農資金投資項目指標體系。在指標設計的內容上要注意經濟性、公平性與社會責任并重，要既有經濟效益指標，又有社會效益指標，還要有生態效益指標，以確保全面、客觀、公正地分析評價農業專項資金的投資效益。筆者根據財政支農資金績效審計的共性制定了評價指標體系，該體系包括：綜合類指標、使用人層面指標、經濟性指標、效率性指標、效果性指標。綜合類指標包括：管理責任類指標、組織設置指標、制度健全指標、計劃合理性指標、項目合規性指標、項目透明度指標、項目標準指標，該類指標是在原來財務審計的基礎上縱向向前延伸，審計對象包括組織機構建設、配套制度建設和規劃建設以及各級管理機構。使用人層面指標包括：項目使用率、項目發生故障率、項目投訴數、項目維修方便程度、項目滿足需求程度。經濟性指標包括：資金到位率、資金充足率、資金利用率、資金管理合規率、資金節約率、資金帶動率、項目使用率，經濟性對應邏輯框架法的投入過程，在投入層次，確定所需投入的資金、資金利用率等，分析其節約度等。效率性指標包括：項目進度指標、項目完成速度、項目完成質量、項目實用性，效率性對應邏輯框架法的產出，在產出層次，直接確定完成的投資項目的成果，如項目完成進度、項目實用性等。效果性指標包括：社會滿意度、收入增長率、環境狀況改善、投資覆蓋率、合理規劃，效果性對應邏輯框架法的項目影響，考慮項目對經濟社會環境發展所起的作用和影響，說明按照邏輯框架法設計涉農資金績效審計評價指標具有可行性。評價等級分為A、B、C、D、E五個等級，各等級對應系數分別為 1.0、0.8、0.6、0.4、0.2。

（三）創新財政支農資金績效審計方法

西方國家經過多年探索實踐和總結，目前被審計理論界認可的主流公共財政績效評價方法有因素分析法、成本效益分析法、綜合指數法、模糊數學法、目標評價法、方案比較法、歷史動態比較法、公眾評判法等。如因素分析法是利用統計指數體系分析現象總變動中各個因素影響程度的一種統計分析方法，包括連環替代法、差額分析法、指標分解法、定基替代法；成本效益分析法，即將一定時期內項目的總成本與總效益進行對比分析的一種方法，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優的支出方案，該方法適用于成本和收益都能準確計量的項目評價，如公共工程項目等，但對于成本和收益都無法用貨幣計量的項目則不適用；綜合指數法是在多種經濟效益指標計算的基礎上，根據一定的權數計算出綜合經濟效益指數，該方法目前被我國多個部門采用，評價的準確度較高、較全面，但在指標選擇、標準值確定及權數計算等方面較復雜，操作難度相對較大；方案比較法主要用于財政項目資金管理，首先評價各方案有無經濟效益和社會效益，然后，對各方案的經濟效益、社會效益進行事前估算，并根據估算結果進行方案選擇。

（四）建立財政支農資金績效審計問責制度

目前，我國正處于轉軌時期，大量體制、機制和制度性問題需要解決，這就迫切需要支農資金績效審計不只是查出問題，更重要的是從體制和制度角度找出問題產生的原因，并推動相關部門加以改進，因此要建立財政資金審計問責制度，從而避免“審計—整改—再犯—再審計—再整改”的怪圈。劉家義審計長在“免疫系統論”中提出，以建設性審計為主，批判性審計為輔。在制度設計上，審計機關應考慮在形式上建立以經濟責任問責為主，采取行政與法律問責相結合的方式，實現由向組織問責到向個人問責的轉變；在主體上，建立一個以審計機關為問責主體，其他機構為輔的審計問責制度，形成審計機關、司法部門、紀檢部門、行政主管部門以及社會公眾問責的合力。

（五）增加審計公告透明度，提高審計質量

審計質量是審計工作的核心，審計機關在財政支農資金審計工作中，要緊緊圍繞以審計項目為單元，以落實個人責任為前提，以更高的要求和高度的責任心來增強審計的質量。同時健全審計項目的審計與復核制度，進一步確保審計質量，提高審計報告的撰寫質量。在審計報告中，既要分析評價總體情況，又要注意揭露帶有普遍性、規律性的問題，以便完善措施，落實相關政策。隨著審計工作的不斷進步，審計結果公告已成為審計工作中的一項重要內容。審計結果公告就是審計機關向社會公眾公開審計事項、審計程序和結果等內容，具有公開性和透明度。《中華人民共和國審計法》規定：審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。但實際操作中，審計機關一般只向本級政府、上一級審計機關和被審計單位報告審計結果，基本上沒有向社會公布。審計的獨立性、公正性及其特有的職能和作用，確保了審計公告內容能夠全面、客觀、真實地反映和評價涉農資金投資項目的經濟性、效率性和效果性，從而滿足社會公眾的需求，也能更好地促進涉農績效審計工作的廣泛可持續開展。

（六）加強涉農資金的經濟責任審計

全面推進農村經濟責任審計，促進領導干部守法守紀。財政支農資金的經濟責任審計工作，就是把經濟責任審計與預算執行、專項資金等審計相結合，推進政府各部門主要領導干部對涉農建設資金使用管理的同步審計。同時嚴格依法規范審計內容和審計評價，禁止越權進行審計和評價，準確界定領導干部要承擔的直接責任、主管責任和領導責任，確保經濟責任審計結果可信、可靠、可用。

四、結語

隨著社會主義新農村建設步伐的加快，發改委已經根據中央文件精神，積極調整投資結構，中央和地方財政不斷增加對于三農支出的投入，這些資金的投入對提高農民收入、改善農村基礎設施等發揮了重要作用。但是我國社會主義市場經濟體制尚不完善以及政府職能轉變尚未完全到位，公共財政體制改革還有待于進一步完善，財政支農資金績效審計的發展還會遇到大量的難題，還有很長的一段路要走，因此積極開展財政支農資金績效審計的研究，不僅對我國審計事業的發展有著重要作用，同時也有利于我國經濟轉型的順利實施。