明代宣大總督的糧餉權

韓 帥

（東北師范大學 歷史文化學院，吉林 長春 130024）

宣大總督的全稱一般是，“總督宣大山西等處地方軍務兼理糧餉”。從這種頭銜可以看出，宣大總督有一定的錢糧職責，也有人提出，總督的權力主要是兵馬錢糧。總之，糧餉權是宣大總督不可或缺的一項權力。明末的宣大總督楊嗣昌曾說：“（臣）忝督宣、大、山西三鎮，每常顧名思義，循職分之所當為，則總督軍務最急，兼理糧餉次之”［1］卷八，《督屬遠近不同優劣未敢注考疏》，指出了總督之軍務職責與糧餉職責的輕重程度。明代總督的錢糧職責，在諸多學者的研究中多有提及，但是大多是泛泛而論，缺乏具體論述，使總督的這一職責非常模糊。本文對宣大總督的錢糧職責進行具體考察，力圖使這一研究向前推進。

一、總督是否兼理糧餉

定設時期的宣大總督，兼理糧餉是不成問題的，但是對于定設之前的宣大總督來說，是否兼理糧餉卻不那么一定。嘉靖二十年，俺答阿不孩遣使求貢，聲言若不準貢就大舉入犯，兵部奏請“簡命諳練邊事大臣二人，總督宣大軍務、糧餉，并以通貢事情責之便宜處置”，而嘉靖皇帝只是讓“會推忠誠有將略大臣一人，總督宣大軍務兼理糧餉”［2］卷二五一，“嘉靖二十年七月丁酉”。兵部的意見很清楚，請求派遣兩人：一人總督軍務，一人總督糧餉；而皇帝的意思也很明確，只派一人，以其總督軍務兼理糧餉，最后派遣兵部尚書樊繼祖前往；但是大臣們仍有不同意見，認為：“總督職專軍政，一遇虜警，設伏、調遣、往來運籌猶恐不及，復使兼理糧餉，未免顧此失彼，請更簡命大臣一人督餉”，皇帝仍然堅持自己的意見：“督餉官不必遣，如舊令總督兼理”［2］卷二五一，“嘉靖二十年七月癸丑”。即使在總督定設之后，派遣督餉大臣的情況還是有的。如嘉靖二十一年九月，宣大總督翟鵬請求朝廷預備邊鎮所需之軍餉，朝廷命令趙廷瑞為“戶部右侍郎兼都察院右僉都御史，總督糧餉”［2］卷二六六，“嘉靖二十一年九月己酉”，但是二人共事不和，遭言官彈劾。嘉靖二十二年十一月，宣大事寧，將趙廷瑞取回。嘉靖二十三年，宣大總督翟鵬又請求派遣督餉大臣，戶部不同意派遣，認為：“兵食相須，若分理之，則督兵者務多調人馬，不惜糜費，督餉者務撙節錢糧，罔中機宜，事權不一，掣肘難行，宜將一切兵餉仍聽總督官督令撫臣召買，毋得推諉誤事”［2］卷二八二，“嘉靖二十三年正月乙丑”。皇帝聽從了戶部的意見，沒有派遣督餉大臣。此后，宣大總督一直兼理糧餉，直到崇禎末年，才再次派遣督餉大臣。

定設之前的宣大總督，有的兼理軍餉，有的則不兼理軍餉。這是因為，朝廷在有些時候派遣戶部堂官前去總督軍務，無須另派大臣總督軍餉，而在有些時候，派遣兵部或刑部堂官前去總督軍務，則可能需要另派大臣總督軍餉了。現代學者往往忽略派遣督餉大臣的情形，在所列總督表中，不僅不將督餉大臣計算在內，而且在論述中也沒有提及。筆者認為，總督以軍務為主，不將督餉大臣列入總督表中，或許情有可原，但是督餉大臣也是征伐系統中①筆者認為，定設之前的宣大總督置身于征伐系統之中。這種征伐系統，在通常的情況下，以太監監軍、武將充總兵官、文臣總督軍務，并時有科道官紀功，帶領京營軍隊前往宣大解決沖突。常有的一員，總督軍務與總督軍餉在嘉靖時合二為一，在嘉靖前卻是分遣的，督餉大臣的派遣情形也應該給予關注。筆者謹根據《明實錄》、《國朝列卿紀》等書的記載，將督餉大臣的派遣情況列如下表1。

表1

二、定設時期宣大總督的糧餉權

定設時期的宣大總督，在糧餉方面主要起提綱挈領的作用，即關系到三鎮的重大利益或基本的錢糧政策，主要由宣大總督，或宣大總督會同三鎮巡撫向朝廷來爭取，而具體的三鎮錢糧事務，由各鎮巡撫或巡撫同管糧郎中經理，宣大總督并不過問。總督負責經理的，主要是總督標兵錢糧和陽和等處的操賞、撫賞銀兩，而總督并不親自經理，具體經營其事的是其屬下人員。

（一）宣大總督對三鎮錢糧的提綱挈領作用

宣大總督作為統轄三鎮的軍政大員，三鎮的利益與其息息相關，向朝廷爭取更多資源，進行邊防建設，是宣大總督的重要職責。例如，大規模的邊防建設計劃，往往需要總督會同三鎮巡撫向朝廷提出，嘉靖二十六年，宣大總督翁萬達“會同大同巡撫右侍郎詹榮，宣府巡撫都御史孫錦，山西巡撫都御史楊守謙”［3］卷十，《集眾論酌時宜以圖安邊疏》，向朝廷提出了大規模的邊墻修筑計劃。該計劃大約用銀幾十萬兩，奏討之時是督撫會同，而在朝廷批準該計劃之后，負責具體經理其事的便是三鎮文武了。翁萬達稱：“將發到銀兩即查給宣、大、山西三鎮巡撫衙門，聽各修邊支用。原議宣府工程于三月二十日自龍門起。大同工程于五月初三日。大同人夫分作兩工……山西人夫俱自丫角山起，自西而東，各行修筑。”［3］卷十，《集眾論酌時宜以圖安邊疏》可見，宣大總督并沒有經理具體事務。翁萬達曾說：“修筑宣大邊墻節發帑銀數多，臣止可總其大綱”［3］卷八，《及時修武攘夷安夏以光圣治疏》，可謂對宣大總督錢糧職責的明確表述。而同樣的是修邊，萬歷年間大同邊墻的局部修補，大同巡撫直接向朝廷上奏，并沒有經過宣大總督，從另一個側面，反映了宣大總督在錢糧方面不經理具體事務的特點。據《明神宗實錄》記載：

戶部覆大同巡撫都御史鄭洛咨，稱修工軍士勞苦，陳糧耗折，要將積陳糧料通候冬春，借放主客兵馬食用，扣銀買補，則修工既無所病而陳糧又有所處。乞移咨總督倉場札付銀庫，將庫貯銀內動支四萬兩送該鎮交割，仍咨督撫趁時收買備用，從之。［4］卷四二，“萬歷三年九月戊午”

明代的邊鎮錢糧一般專款專用，修邊錢糧與軍餉不能混用，大同巡撫鄭洛欲將修邊陳糧，先行作為軍餉發放，而來年修邊糧料從軍餉中扣除。此事涉及款項的變更，關系到大同一鎮的修邊，而對三鎮錢糧卻無傷大雅。因此，鄭洛獨自向朝廷奏陳，并沒有會同宣大總督。在鄭洛的書信中，也反映了在大同一鎮修邊之時，作為巡撫的鄭洛積極向朝廷爭取，總督沒有參與其中，如鄭洛在給內閣與兵部的書信中稱：

洛再惟大同修筑邊墻，仰體恩慈軫念軍士版筑勞役，日與總兵官督責將領，于修工軍夫多方優恤……昨于去年修過工程、支過錢糧細為磨算，原議似為不敷。洛與總兵官以工計軍，以軍計食，固不敢苦累貧軍，亦不敢靡費國帑。不足之數，除先年修城所剩并河南應解班價外，尚欠四萬有余，謹冒昧疏瀆具揭呈覽，伏望俯賜允覆。［5］卷二，《與政府并兵部》

但是關系到三鎮的錢糧規劃，或基本的錢糧使用政策，宣大總督的意見至為重要，對于三鎮的不合理做法有權糾正。如萬歷年間，鄭洛任宣大總督時，大同巡撫屬下各道議呈戶部，將預備錢糧分為主、客，所需客餉多至二十余萬。鄭洛對此相當不滿，嚴厲批評了各道的做法，認為多備客餉的做法完全沒有必要，各道不懂邊鎮的錢糧如何使用，要求大同巡撫胡來貢暫且不要向戶部覆奏。鄭洛在給胡來貢的書信中稱：“戶部、各道議呈預備分為主、客，而客兵所請至二十余萬之多，何其不察若此？隨為批駁矣，請為門下商之。夫軍需所費固分主、客，然一應出陳易新亦當通融支放，今將客兵預備一年，有此理乎？巡按原議止為預備錢糧，未分主、客，若謂主兵多備一年半載，或地方有變，軍士按伏未嘗不可通融，至于主兵積若干，客兵積若干乎……無事之時為主為客，可以分別，近議亦有通融支放之說，矧有事之時乎？大抵各道初至地方，主、客之議尚未明白，而通判、書生又膠柱鼓瑟，安可如所奏覆奏哉……此疏姑緩題，令各道、戶部熟記，無為大司農所嗤則善矣。”［5］卷五，《與胡順菴中丞》

（二）總督標兵糧餉及操賞、撫賞錢糧

總督標兵是總督的直轄兵馬，標兵所需糧餉理應由總督本人經管。但是在標兵初設階段，由于人數不是太多，而且多從三鎮抽選，所需糧餉可能由歸屬三鎮發放。而在標兵達到一定規模之后，可能由三鎮從年例銀中攤出一部分進行協濟。萬歷年間，宣大總督鄭洛要求將督標所需糧餉，直接發到陽和，而不必經過三鎮，據《萬歷會計錄》記載：

八年，總督鄭洛咨稱，標下左、右二營官軍五千五百員名，馬騾駝五千三百六十八匹頭只，每歲約用客餉銀七萬五千兩。內除大同鎮該銀三萬四千兩外，自萬歷八年為始，每歲宣府鎮連舊改撥銀共三萬四千兩，山西鎮七千兩，一并給發，專聽東路召買本色以備標兵支用。［6］卷二四，《大同鎮·京運》

當時的戶部尚書張學顏覆準了鄭洛的提議，之后總督標餉就由戶部直接發給，而不再經過三鎮轉發。崇禎年間的宣大總督楊嗣昌，在整頓標營時說，新的標兵餉銀應“照標餉例，滿扣京運，徑解陽和”［1］卷七，請定標營疏，可見標餉確實是由戶部扣除了三鎮的部分京運，而直接發到陽和的。對于督標餉銀，總督力圖使其增加，以不低于其他軍隊。盧象升對督標餉銀低于總兵官標下健兵就憤憤不滿，稱：“臣標馬兵月支一兩五六錢，步兵月支一兩二三錢，以視該鎮健丁月支二兩二錢，太相懸絕，非所以平情示勸，居重馭輕也”［7］卷六，《請定標營兵餉疏》，要求將督標馬兵月餉增至一兩八錢，步兵增至一兩五錢，朝廷批準了他的要求。盧象升經理的標兵有五個營，“新舊標餉，力認部發”［7］卷七，《整練標營事宜疏》，解發的辦法是：“將三鎮及臣標額餉定擬四季給發。每季仲月初間，自京發行，本月下旬解到各鎮，聽各餉司將實收銀兩，揭報督監撫衙門。臣與各監臣撫臣，每季終即將各鎮本年本季額該京運主客餉銀，有無盡數解發，或已解發若干，尚欠若干，據實題報。”［7］卷七，《請飭京民二運疏》

總督衙門名下有一定的操賞銀兩，這些操賞銀兩也是由宣大山西三鎮提供，但是由于崇禎年間軍餉不敷，宣大山西三鎮遂將此項銀兩改歸己用，不再運給總督衙門，致總督衙門無銀可用。盧象升對此表示不滿，他認為督標需要操練，三鎮軍兵每年督臣也需要閱視，操賞銀兩斷斷不可缺少，應該仍舊由三鎮提供，他在給朝廷的報告中稱：

臣標增兵五千，視昔加倍……每月三操，每操百兩，人各犒以牛酒一分，每歲即該銀三千余兩，而將領花紅及比射角藝之賞在外也。且督屬三鎮主客戰守軍兵二十余萬，每歲一閱，每名量犒一二分，即該四千余兩，而將備操防銀牌旌獎之賞又在外也。遠不具論，臣昨年十月任事，經今未及一載，操賞已費過五千余金……除用大同、山西額解操賞銀共三千九十三兩零外，所有不敷銀一千八百余兩，尚無款項抵補……況宣鎮裁銀一千四百八十兩零，原未充餉……如然，則各鎮仍當自為搜處，何事削針頭之鐵為也？今自十年以后，斷宜仍解陽和，以少供操練急需。［7］卷九，《請復賞功地租銀兩疏》

總督衙門名下也有一定的撫賞銀兩，這些撫賞銀兩起因于隆慶和議。明蒙雙方展開互市，期間夷使往來，總督量行犒賞，虜王臨邊照看互市，總督也量行犒賞，每年、每月、每季，總督都有小額的賞賜。這些撫賞銀兩由三鎮提供，每鎮提供三千兩，共九千兩，稱之為協濟撫賞。協濟撫賞由總督中軍及專設的撫夷將領掌管，賞完之后，會同陽和兵備道查核，查完之后，呈報詳細條目給總督，總督過目之后簽字存案，年終總督將此項錢糧奏繳。但是這些銀兩由總督中軍及撫夷將領掌管，發買賞物，極容易產生弊端。據萬歷年間的宣大巡按御史吳允中稱：“撫賞叚布乃委官承買驗視，高低系經手司權，一有不慎，其間以濫惡充數目，以薄削抬高價，甚至以一冒十、以無為有，貢市年久，弊政多矣”［8］《清查撫賞》。所以，在崇禎三年，宣大總督奏請由陽和兵備道主持，歸并到三鎮撫賞之中，由三鎮巡撫奏銷，而不必經過總督。崇禎二年，察哈爾部西遷，王象乾督師宣大，主張款服察哈爾部，所用銀兩達八九萬兩，第一年由朝廷發銀，以后計無所出，又不得不攤派于三鎮，從三鎮市馬折省馬價內扣除，這項銀兩總督也不愿過問，認為應由三鎮巡撫直接奏銷。崇禎三年，當時的宣大總督魏云中向朝廷提出，這兩項銀兩皆應歸三鎮巡撫奏銷，總督未身親其事，沒有必要奏銷這兩項銀兩，戶部對此復議道：“臣等覆查協濟往例，原系總督中軍及撫夷官議賞，今改歸陽和道查核，而稟其成于督臣，在武弁無借虜營窟之弊，在督臣無有余、不足之虞，此策之善者也。至于新賞，原系三鎮折省馬價內攤出抵給，特分其事于各路文武官員，而復欲督臣開銷奏繳，不惟瑣屑非制，抑且耳目不親。曷若出入收支一歸各道經手，而三撫復從中主裁，無事則裒多益寡，講求撫賞之大數，有事則塞漏杜奸，身親撫賞之實數，逮開銷奏繳時，以各道、三撫之素所經理者而還，令三撫入告，不亦迎刃解而截鐵凈乎？所當行文督撫，嗣后協濟撫賞、新賞相應以擬并入大市撫賞內，悉聽該撫一體奏銷者也。至若夷情之有無恭順，賞額之有無增減，錢糧之有無侵隱，商委之有無冒破，其間大窾會、大吃緊處，仍聽督臣會同撫臣細加斟酌稽查，期于無濫觴無漏卮而可，則大法小廉、綱舉目張，其有裨于撫賞邊務非淺鮮矣。”［9］邊餉司卷五，《題覆宣大總督撫賞未盡事宜疏》

皇帝批準了戶部的意見，將兩項銀兩悉歸巡撫經理，而讓總督密加體察，嚴核稽核，不得因歸并三撫而不管不問。但是，察哈爾很快就勢衰力弱，對宣大的威脅也日益變小，這兩項銀兩也不了了之了。

三、督理宣大糧餉戶部侍郎的設置

崇禎十三年至十四年，明廷在宣大設立了督理糧餉戶部侍郎一職，該職設置情況未見史書記載，因何設置、有何職掌一片模糊，但是檔案材料中顯示，該職確曾設立。筆者謹根據相關記載，描述其設置的大致情形。

宣大山西三鎮的糧餉，較大一部分來自民運，而民運常常拖欠。崇禎年間，民貧盜起，遂使民運的拖欠更加嚴重。崇禎八年，宣大總督楊嗣昌稱：“臣距山西甚遠……府、州、縣官給由，臣俱不必注考。惟是查其民運，如有未完，指實參奏”［1］卷八，《督屬遠近不同優劣未敢注考疏》，指出了總督對于拖欠民運的山西府州縣官，可以參奏。民運征解的流程一般是，由州縣起解司府，然后由司府再轉解宣大山西三鎮餉司，即三鎮戶部管糧郎中處，但是司府由于自身的財政困難，常常會挪借這項錢糧，致使三鎮的民運拖欠。崇禎十年，宣大總督盧象升奏請“省直應解三鎮民運錢糧，除河南、山東各州縣相去遼遠，仍責成司府類解，其北直州縣之近宣府及山西州縣之近寧武、大同者，各從其便徑解餉司，取餉司實收，報臣衙門及各監撫并各司府衙門，以 核 完 欠 ”［7］卷七，《請飭京民二運疏》。意思也就是，州縣的民運不再經過司府這一級，直接送達三鎮餉司，由此可見邊鎮對民運的急迫程度。但是民運的拖欠依然如故，筆者猜測，在不得已的情況下，明廷設置了督理宣大餉務戶部侍郎，由其專門負責催促拖欠的民運，督餉侍郎將其屬下員役派赴各府州縣，將各府州縣應解的民運錢糧運至督餉侍郎處，對于府州縣來說，可謂是上門收民運。據明代檔案記載：

欽命督理宣大山西等處餉務戶部右侍郎白，為敘用督餉效勞官員以昭勸典事。切職所督三鎮，歲入民運錢糧坐派于河南、山東、山西、北直等處共計一百八十余萬，連年際此奇荒，不能完及五分之數，而崇禎十四年又加旱蝗、瘟疫、賊寇之變，村落無復人煙，田園悉成灌莽，度勢揆時，真難問及催科者。所賴門下各官咸抒忠悃，共效勤勞，或分猷宣力于鎮城，或履險蹈危于道路，以故十月之內得催解過餉銀一百四十余萬，而士馬養以飽騰，邊疆因之寧謐……勞終不可泯，相應分別題敘以昭勸典。

督運加銜守備曹捷，請餉則勞怨不避……；催餉加銜守備任重……當此三空四盡之時，歷九死一生之地，往來跋涉，胝胼拮據，均有濟于危邊……催餉都司魏玫、守備任信，騎射兼優，勞苦更倍，催儹竭盡心力，接濟甚得機宜，均當以原銜入冊。［10］下冊，《督理宣大山西餉務白咨兵部文》

從上引材料中可以看出，督餉侍郎的屬下員役，督運加銜守備、催餉加銜守備、催餉都司，皆為軍官。既然總督對府州縣官的題參沒有效果，那么，由督餉侍郎派出軍官去上門收稅，效果就不一樣了，一百八十多萬的額數，收到了一百四十多萬，可見大部分沒有拖欠。督餉侍郎的另一個職責是，預備出征軍隊所需的食糧。如督餉侍郎白貽清曾稱：“臣屬三鎮，軍兵匱乏饑呼……近奉旨摘防薊東……臣仍行文各該司道，預備糧糗及經過地方鋪店飲食之類，俱令兩平交易，以供其過往之需。”［10］下冊，《戶科外抄宣大總督白貽清題本》發餉也是督餉侍郎的職責，如宣大總督張福臻稱：“餉部白貽清籌邊每見拊髀，愁餉時切按眉，惟餉發及時故工成不日”［11］中冊，《宣大總督張福臻揭帖》。但是在崇禎十四年，督餉侍郎衙門被裁革，具體原因，不知為何。

四、進一步的討論

在宣大總督未定設之時，若派遣戶部堂官去宣大總督軍務，如成化二十年戶部尚書余子俊總督宣大、弘治十年戶部右侍郎劉大夏整飭宣大兵糧、弘治十三年戶部左侍郎許進提督宣大等，皆不需要再派遣戶部官員總督軍餉。但是若派遣兵部或其他堂官總督軍務，往往需要派遣戶部督餉官員。弘治十七年，朝廷派遣都御史史琳提督宣大之時，內閣擬差戶部右侍郎顧佐前去總督軍餉，但是皇帝以顧佐才力不及不允，內閣稱：“戶部尚書秦纮行取尚未至，左侍郎王儼可用，但見署印，故臣等擬差右侍郎。”［12］卷二一四，“弘治十七年七月甲午”最后，皇帝稱派遣的堂官不必拘定戶部，才派遣的左副都御史閻仲宇。可見，一般情況下，總督軍餉大臣一般是從戶部堂官中挑選。因此，在未定設之時，宣大總督是否兼理糧餉不一定，而在定設之后，宣大總督一般則兼理糧餉。總督對于三鎮錢糧事務，主要起提綱挈領的作用，即決定錢糧的大政方針，對于三鎮具體錢糧事務，宣大總督一般不過問，而是由三鎮巡撫經理。如宣大總督魏云中上奏所稱：“總督衙門遂云節制三鎮，凡一切兵馬錢糧皆在三鎮撫臣，職衙門原不經管。”［9］邊餉司卷五，《題覆宣大總督撫賞事宜疏》

而關涉到三鎮的利益，宣大總督會盡力向朝廷爭取，這是因為在邊鎮的糧餉結構中，戶部所發的京運年例銀占據不小的比重，但是京運年例銀主要用來給士兵發餉，其他的修邊、買馬、制造火器等項費用，要靠地方督撫向朝廷爭取。這種現象類似于組織社會學中所說的“軟預算約束”，即“下級政府有著突破已有預算限制、實現規模與權力擴張的沖動，且通過游說上級部門以圖獲得預算外資源”［13］。對于宣大總督來說，額定的京運、民運等項錢糧［14］并不能滿足邊鎮建設的需要，欲有所作為，修筑邊墻、多買馬匹、多造槍炮，便需要突破這些額定錢糧的限制，想方設法地獲取額外的錢糧，而邊鎮又計無所出，不得不向朝廷爭取，朝廷的錢糧大部分由戶部執掌，總督便時常與戶部發生爭執。崇禎四年，宣大總督張宗衡因買馬、制造火器所用銀兩，便與戶部發生沖突，張宗衡稱：

前請發募造兵器銀兩，戶部覆奉明旨，于貯庫事例銀內動發二萬兩，彼時并未涉年例一字，原牘可考也，致市駿、制器支用將盡，計部突欲改之軍餉。夫計部典餉者也，不肯代別部湊發，爭執亦不為過。第該部既以募造而發，臣等既以募造而用，今西寧買馬已將回矣，制造火器已將竣矣，所用價值咸于此銀內支給矣，事經年余，支銷一空，今議仍歸年例。臣等不得不備述情節，明白入告，恭聽圣明敕部裁酌，將前未發銀二萬兩即于別項銀內撥給解鎮，算作崇禎二年分年例，聽充軍餉，其前發銀二萬兩仍作募造，容事完臣等造冊咨部開銷［9］邊餉司卷九，《覆宣大總督題明募造銀兩疏》。

皇帝對戶部的做法提出批評，但是也沒有支持張宗衡的主張，募造所用銀兩仍然算作了邊鎮的年例。由此可見，朝廷對地方總督爭取錢糧的行為，限制得較為嚴格，總督的行動能力不能不因此受到一定限制。但是對于三鎮的錢糧使用政策，宣大總督有較大的發言權，其意見往往成為決定性的政策。宣大總督負責經理的主要是督標餉銀和操賞、撫賞等銀兩，而督標餉銀大致由三鎮從京運年例銀中轉發，后雖由戶部直發，但所扣仍為三鎮之年例，直至“練兵”運動興起，督標整練所用之練餉才為總督獨立之餉銀。據保存至今的崇禎十四年檔案記載，戶部奏請確立標餉的奏銷之法，宣大總督張福臻稱：“新收自崇禎十三年四月初一日起，至本年六月終止，收過正項練餉銀四萬五千兩”［10］下冊，《宣大總督張揭帖》，可知督標整練所用為獨立之練餉，與三鎮糧餉無關。總督所用操賞銀兩由三鎮提供，撫賞銀兩也是由三鎮協濟，具體經理者為總督中軍與撫夷將領，崇禎年間總督不再過問此項銀兩，歸并到三鎮，由三鎮撫臣負責。總之，從糧餉方面來看，宣大總督相較于三鎮，在相當長的時期內，未成為完全獨立的利益實體，也就是說，總督所用的餉銀未成為戶部獨立核算的單元，這種狀況，對于總督職能的履行會有不利影響。

承平之時，這種影響顯現不出，到有事之時，總督需要各種餉銀，便萬難措手，不可能不影響總督的軍事計劃。崇禎九年，宣大總督盧象升整練督標，其中騎兵占較大比重，但是缺少馬匹，盧象升稱：“各鎮皆有年例買馬銀兩，而臣標獨無”［7］卷六，《請借弓矢馬匹疏》，缺少的馬匹根本無力買補。據筆者的考察，盧象升的標兵營在其戰死之日，尚缺不少的馬匹，這不會不影響到總督的軍事行動。崇禎十二年，宣大總督陳新甲整練督標，馬匹、槍炮、盔甲、弓矢無不缺乏，“請乞皇上特發監馬三百匹……凈光滅虜炮七十位、三眼槍一千四百桿……盔甲三千頂副……弓矢各五千副”，而皇帝的圣旨很簡潔：“器甲自辦，屢旨甚明”［15］下冊，《兵部題行〈兵科抄出宣大總督陳新甲題〉稿》。馬 匹 讓 兵部議處，兵部請發內廄，皇帝就絕口不提了，而總督又能怎么辦呢？這種狀況，說白了就是，總督直接支配的糧餉非常有限，對于邊鎮的建設，常常心有余而力不足，妨礙了總督軍事職責的履行。至于督餉侍郎的設立，主要目的是催促民運，其他狀況，仍待進一步研究。

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