土地管理中的土地指標交易方法綜述

蔡成鳳

［提要］土地指標交易是近年來土地管理工作的一個熱點，采用此模式可以進一步提高土地指標的利用效率。本文通過對土地交易指標內涵的介紹，將當前國內采用土地指標交易的做法進行總結，指出現行土地指標交易模式的優勢和不足，最后就其未來發展趨勢進行展望。

關鍵詞：土地管理；土地指標；指標交易

中圖分類號：F301文獻標識碼：A

收錄日期：2014年5月9日

十八屆三中全會對于國土資源領域提出了更高的管理要求，其中突出的一點就是建立城鄉統一的建設用地市場以及劃定生態保護紅線。根據會議精神，國土資源管理部門也及時提出了在土地利用規劃中劃定三線的做法，即生態保護線、建設用地線和基本農田保護線，切實做好經濟和社會發展的規劃保障。為了更好地發揮規劃的引導作用，提升規劃的質量，保證項目落實的效率，各地國土部門均進行了有益的探索，目前相對較熱的是采用指標交易的模式，即將傳統的行政無償指標供給模式轉向政府監督管理、市場交易決定的模式，目前也成為土地資源管理領域的一大創新。

一、土地交易指標概述

土地管理當中規劃指標和占補指標是重中之重，因此也就成為了目前進行交易的具體對象，即規劃空間指標（藍票）、補充耕地指標（紅票）和建設用地指標（綠票），實際當中土地指標交易俗稱“地票交易”。

二、目前各地土地指標交易操作述評

（一）各地操作情況

1、重慶市。重慶市是全國地票交易制度首創城市，借助全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的契機，市政府于2008年11月下發了《重慶市農村土地交易所管理暫行辦法》，明確地票為建設用地指標，以農村集體建設用地復墾作為來源，等量置換為城鎮建設用地指標。同時，制定了嚴格的保障制度，明確了指標收益的去向及具體分配方式。2009年2月，國務院下發《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，正式批準重慶市在滿足剛性條件基礎上可以穩步開展掛鉤試點工作。至此，重慶市的地票交易正式運行。重慶市關于指標交易總體有三大亮點，即建設用地指標實行“先補后占”、地票交易只限于經營性用地以及持有地票是后續參加招拍掛的準入證等，通過地票制度的實施，更好地落實了耕地保護的責任，更有效地保障了農民的權益。目前，周邊部分城市也開始開展相關工作。

2、安徽省。郎溪縣在安徽省內率先進行地票交易，于2013年1月發布《郎溪縣地票交易規則》，并于同年4月順利完成首次地票交易，為全省地票交易制度的建立起到了試點示范效用。其所屬地級市宣城于2013年8月建立市級層面的地票交易制度，包括紅票和綠票。其中紅票指耕地占補平衡指標，綠票指農轉用計劃指標和增減掛鉤指標。明確了地票交易價款的去向為縣、區一級政府，實行專款專用，用于土地整治和耕地占補指標收購。安徽省地票制度的操作流程和方法相對較為簡便。

3、江蘇省。宿遷市關于土地指標交易方面的探索走在了江蘇省的前列，借助全省區域協調發展綜合改革試點之機，于2012年2月出臺《關于推進土地管理創新工作的實施意見》，正式啟動掛鉤指標（綠票）和補充耕地指標（紅票）交易。對于指標的具體來源、交易的主體、交易的流程以及指標收益的流向均做出明確規定，目前已實施了多期指標交易，但均在市域范圍內。2014年，江蘇從省級層面研究指標交易制度。于1月下發了《江蘇省補充耕地指標交易暫行管理辦法》，明確了可作為補充耕地指標（紅票）的來源及標準，明確進行交易的唯一平臺為省補充耕地交易平臺，明確了具體交易管理部門、交易費用監管部門以及具體交易服務機構，明晰了交易的程序、規則、時段及周期等。目前該省已在2014年3月28日順利完成了省內首次補充耕地指標的競購工作。省會城市南京則在省一級基礎上將指標交易范圍進一步延伸擴展，由一項指標變成三項指標（紅票、綠票、藍票），于2014年4月下發了《南京市土地指標交易配置暫行辦法》，明確了各類指標的競購主體，其中區政府側重規劃指標和補充耕地指標競買，而具體用地單位側重建設用地指標競買。各類指標管理方面，以區為主，跨區的由市一級進行統籌，具體交易方法與省一級基本趨同。江蘇省地票制度亮點在于細節更為詳盡，但對于企業持票準入方面未作要求。

4、其他城市。湖北省鄂州市在全省率先進行了有益的試點嘗試，先由城投公司收儲農民地票，再賣給用地企業。湖南省也將地票制度納入全省發展戰略當中，下轄株洲等城市也正在進行積極有益的探索。

總體來看，各地關于土地交易指標的內涵并不一致，土地指標的應用領域也不盡相同，但是使用土地指標交易的趨勢越來越明顯，范圍也越來越廣。

（二）指標交易的優勢

1、提升了土地利用指標的運作質量。土地指標，一畝難求。因此有限的指標要加以充分利用，發揮最大效率。通過市場交易各項土地指標，公平、公開、公正，讓有實力的單位成功競購指標，從而提升土地指標落實的可行性，加快土地運作的步伐，為土地市場也注入源源不斷的活力。

2、促進了城鄉要素的流動，加快城鄉一體化建設進程。通過將農村集體建設用地的綜合整治，騰出耕地指標，進而將相應的建設用地指標安排到城鎮周圍，在滿足城鎮發展建設的同時，可以給農村地區發展提供一定的發展資金，保障農村基礎設施配套以及綜合治理，提高農民的生產、生活水平。

3、促進土地資源利用的集約化。無論建設用地指標的競得主體為誰，指標取得成本均會納入地塊前期運作成本，為保證地塊整體產出的效益，競得主體均為在規劃設計、實際施工以及具體利用方面下工夫，提升土地利用效率，從而促進土地利用向集約化、節約化發展。

（三）指標交易存在的不足

1、耕地占補不對等。由于現行土地利用規劃編制時已融合了基本農田等專項規劃成果，因此劃定的農地區基本為優質農地，因此建設占用的必然是優質地，而通過農村建設用地整治或者增減掛鉤形成的耕地則未必是優質地，目前已進行地票交易的城市，更多的是采用等量模式，至于等質補充操作相對較少，因此對于地區糧食安全具有一定的影響。

2、指標交易公眾參與性不高。目前，各地操作方法中關于指標交易的主體一般為縣區政府，無論是競購指標還是指標交易后的收益都為這一級單位，從耕地指標的源頭來說，應該是農村集體經濟組織和農民個人。土地指標收購時需要充分征求這兩大主體的意愿，土地指標收益返還時應給予全程公示，不僅僅流于政府相關部門層面的監督，應強化社會公眾參與度。

3、收益分配機制還不夠順暢。關于土地指標交易收益分配方面，除重慶市明確規定85%歸農民，15%歸村集體外，其他各地更多的是側重于返還給區一級，由區進行下一步的資金分配，具體到農民和村集體的比例沒有明確。土地指標收益具體如何分配、分配比例、透明流程、后續監督機制等等相對缺乏，需強化制度機制建設，確保農民收益。

三、土地指標交易展望

從土地指標交易現狀來看，未來亟須加強指標交易的頂層設計，不僅僅是從省、市層面，更多的是要從國家層面進行相關制度的制定以及相關法規的修改，同時做好實施細則，做好各省市的土地指標具體交易指導工作，讓土地指標交易沿正確航向前行，充分發揮其作用，切實服務于經濟、社會發展和生態保護，促進城鄉一體化發展進程。

主要參考文獻：

［1］國務院.關于深化改革嚴格土地管理的決定［Z］.2004.10.21.

［2］重慶市人民政府.重慶市農村土地交易所管理暫行辦法［Z］.2008.11.17.

［3］郎溪縣人民政府.郎溪縣地票交易規則［Z］.2013.1.26.

［4］黃忠.地票制度呼喚頂層制度支持［J］.中國土地，2011.12.