河北省新型城鎮化發展困境及包容性治理探析

□文/李小靜 張百霞

（唐山學院 河北·唐山）

黨的十八大報告指出，用生態文明建設推動新型城鎮化建設，推進生態文明建設和新型城鎮化建設同步協調發展。近年來，河北省委、省政府大力實施城鎮化戰略，河北省城鎮化率明顯提高，但與同期全國水平相比仍有較大差距。到2013年年底，河北省城鎮化率約為48.2%，總體比全國城鎮化率低5.17 個百分點，與《河北省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中“力爭2015年全省城鎮化率達到54%”也還有很大的差距。同時，河北省在傳統的城鎮化進程中存在著追求發展的速度、效益，由此帶來了諸如資源浪費、環境污染、土地退化、交通擁擠、人居環境惡化以及生態承載能力衰減等一系列城市病和資源與生態環境危機問題，致使城鎮化建設處于兩難境地。如何推進河北省新型城鎮化進程，實現城鎮化與生態環境的有機結合進而開啟有質量的城鎮化建設，形成城鄉共同發展的格局，成為河北現階段發展的著力點。本文通過分析河北省城鎮化發展中存在的問題，提出了包容性治理路徑，以實現城鎮化建設與生態環境的相互兼容，使得經濟社會的發展成果最大限度地受益于普通民眾。

一、河北省城鎮化建設存在的問題

（一）城鎮化發展理念滯后。近幾年，隨著城鄉一體化戰略的實施，河北省城鎮化建設取得了較大的進步，但是在城鎮化建設中也存在一定程度的認識偏差。一方面把城鎮化等同于城市建設，大興土木，建設各種工業園，試圖通過大規模的機械擴張以求短期內完成城鎮化建設，最后導致城鎮化建設只是一個建筑物外殼；另一方面認為城鎮化就是要建設越來越多新的小城鎮，或把原來的小城鎮進行擴大或進行舊城改造，將更多的農民轉化為城鎮居民，以此提高城鎮化率。因此，不顧現狀與條件，盲目拆建的現象隨處可見。同時，各級政府受傳統城鎮化模式的影響，盲目追求經濟利益，專注于建設而忽視環境保護和生態環境的承載能力，最終影響經濟和社會的可持續發展，這顯然與當前所倡導的科學發展觀和生態文明理念相左。

（二）城鎮化產業結構失衡，生態危機加劇。河北省屬資源型城市，資源型縣較多，隨著城鎮化進程的加快，大量農民轉移到城鎮，導致第一產業發展受到限制；第二產業發展較快，產能過剩，重復投資、重復建設，部分產業企業規模小，技術落后，污染重，效率低，難以為城鎮經濟發展提供持久動力。同時，由于大量資金投入到第二產業，第三產業發展滯后，三大產業結構失衡情況明顯。三大結構的失衡帶來的不僅是經濟的不可持續發展，也造成了生態危機的不斷加劇。

（三）城鎮化建設資金不足，社會發展滯后于城市化進程。從資金投入來看，河北省多數城鎮建設的籌資渠道不暢，資金投入不足，城鎮基礎設施發展緩慢，新城鎮的教育、科技、文化、醫療衛生、環境保護等社會事業發展嚴重滯后，不能滿足人民群眾的需求；或者雖然城鎮化建設在進步，但社會管理卻跟不上，如道路擁堵、公共交通不便、環境污染、飲用水不干凈、噪音嘈雜等等，不能滿足現代人的居住。

（四）城鎮規劃滯后。河北省的一些城市建設總體規劃和建設規劃落后于經濟和社會發展形勢。一些地方總體規劃、建設規劃、專門規劃不配套；一些部門或主管領導的短視行為，城鎮建設缺乏長遠規劃，各城市專業化部門明顯出現低水平趨同現象，城鎮化進程中地方特色體現不明顯，大搞重復建設，一些地方將城鎮化建設作為一項政績工程，盲目擴張，增加居民負擔，引發很多城市問題。

（五）地方政府治理不善。從經濟基礎看，河北省不少城鎮（張家口、承德）缺乏強有力的產業支撐，自身發展能力和發展后勁不足，一方面地方政府無力或者不愿在生態保護上增加投入；另一方面為了增加稅收和城鎮化建設中的顯性效益，對于造成生態環境污染的產業和行為疏于治理，甚至存在著“包容”現象，對于城鎮化建設中利益共享問題重視不夠。

二、新型城鎮化建設與生態文明建設的排斥與包容

城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段，是落后的農業國向現代化工業國轉變的必由之路。從實踐層面看，城鎮化和生態文明建設在發展中呈現出相互排斥的趨向。一方面城鎮化進程造成了生態環境的破壞和嚴重的社會問題，而生態保護則在一定程度上對城鎮化具有限制作用。生態環境的保護依賴于經濟的節約和可持續發展，而經濟的發展依賴于資源的消耗，依賴于不斷替代的新產品，并因此而拒絕使產品長壽，因為獲利的欲望只有在不斷的替代中得到暫時的滿足。顯然，在這種利益機制的驅動下，必然會帶來生態環境的破壞。同時，生態環境是一種具有明顯外部性效應的特殊公共資源，生態治理投資大、見效慢、成果和效益在短期內無法顯現，有時還會給經濟發展帶來暫時性的利益損失。在現實中，由于政府部門往往考慮自身的政績和短期的實際效益，在制定和執行政策的過程中忽視生態環境和社會發展價值的客觀存在，盲目注重GDP 數據的顯性增長，造成資源的浪費和環境的污染，以及社會發展的不公正、不協調。與此同時，城鎮化進程中，作為各種利益的直接相關者的民眾的各種利益訴求得不到充分的尊重和重視，城鎮化進程中不能真正做到“以人為本”，從而引發多種社會問題。

但是，在當前，要實現社會的可持續性發展，新型城鎮化建設必須與生態文明建設相互“包容”，必須以“相輔相成”的方式來行進，或者說二者應該走的是“一體化”之路。即需要走新型城鎮化建設之路，即走以科學發展觀為指導，以新型工業化為動力，追求結構合理、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、城鄉一體的城鎮發展過程。從新型城鎮化的概念中可以看出，新型城鎮化包含著生態文明的內容，體現出以人為本、全面協調可持續性發展的科學理念。新型城鎮化的目標是通過發展新型工業化，轉變經濟增長方式，提高城鎮經濟發展效益，促進城鄉一體化，從而改善城鎮人居環境。可以說，把生態文明的理念和原則融入城鎮化建設的全過程，推進生態文明建設和新型城鎮化建設同步協調發展，是當前資源和環境約束日趨強化所提出的迫切要求。如果缺乏了生態文明原則，這樣的城鎮化進程所帶來的最終結果不但不會給人們帶來利益，相反會帶來嚴重的社會問題，成為城鎮化建設過程中的絆腳石。

三、新型城鎮化建設與生態文明建設協調發展的包容性治理路徑

包容性，是指不同事物處在同一開發體系中雙向互動、相互貫通、吸收和借鑒、由此及彼、逐步揚棄轉發的過程，呈現出一種你中有我，我中有你，看似非此非彼、亦此亦彼的狀態。新型城鎮化建設與生態文明建設要同步共進，相互包容。河北省城鎮化進程中出現的城鎮化水平低、產業結構不合理、環境污染和生態破壞等問題，說明了當前社會發展和治理不具有足夠的包容性。因此，河北應當以包容性治理為價值目標，努力實現新型城鎮化建設與生態文明建設的同步協調發展。

（一）樹立包容性治理理念。包容性治理理念的核心是參與與共享，實質是各種利益相關者能參與、影響治理主體結構和決策過程，公平分享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的權益能得到尊重和保障的公共治理。新型城鎮化進程中，社會結構和利益格局必然會發生一系列的變化，農民身份的轉變以及權利意識、參與意識以及社會需求不斷增加，隨著城鎮居民生活環境的每況愈下，包容性治理一方面是要把城鎮化作為生態文明建設的載體，使新型城鎮化建設按照生態文明的原則來布局，與環境保護和修復同步共進；另一方面是指在這一雙向互動過程中各方利益主體（政府、市場、民眾）的相互包容，即新型城鎮化和生態文明建設過程中要考慮各方主體的利益需求，特別是要考慮這一過程中利益的直接相關者——農民、新市民等的多元化（公共產品和公共服務的供給、生活環境的改善、社會參與度的提升）利益訴求，使得發展的成果惠及普通民眾，促進公共利益最大化。

（二）調整產業結構，構建包容性發展目標。包容性治理強調多方主體共同參與決策制定、共享發展權利、機會和成果。這就要求河北省各級政府在新型城鎮化建設過程中，明確經濟增長的要求，制定滿足利益主體發展需求的目標，在此基礎上對產業結構進行調整，在確保經濟發展能夠滿足人民群眾日益增長的物質文化需求的同時，要走出以前高投入、高消耗、高污染、廣占地、低效益的老路，通過走新型工業化路子，改變經濟發展對資源和環境的掠奪和破壞，滿足當前民眾對良好的生態環境、公平正義的社會環境的需求。河北省將在2020年實現全面建成小康社會的目標，構建包容性發展目標，對實現新型城鎮化建設與生態文明的協調發展，對民生狀況的改善，教育與就業、收入分配與社會保障的逐漸公平等方面都會起到積極的促進作用。

（三）以人為本，構建多元主體的參與式治理。“包容性治理”理論倡導政府、非政府組織和社會公眾都作為治理的一分子而參與到社會生活中來，實際上是保障民眾的基本利益，實現新型城鎮化和生態文明建設過程中的發展成果共享。各級政府在制定、執行與新型城鎮化和生態文明建設相關的政策過程中，要堅持以人為本的目標，要尊重和聯合各方利益主體共同參與社會問題的治理，既要加大公共財政的投入，也要鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。只有這種管理目標才能體現出政府高水平的管理能力，實現公平與效率的統一。

（四）構建政府包容性治理績效評估體系。傳統的政績考核體系主要是看GDP 的增長，這種考核體系容易形成以犧牲環境和資源浪費來換取城鎮化快速發展的不良趨勢。對此，若是改變傳統的評估模式，在發展過程中把各方利益的協調、環境的保護、社會福利的提升、人們的滿意度列入政府政績考核范圍，在追求新型城鎮化發展速度的同時考慮生態環境的保護，考慮各方民眾的利益，這種考核體系才能真正實現新型城鎮化和生態文明建設以及人民群眾根本利益的多贏。

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［3］陳璇.把握生態文明與城鎮化建設的三大契合點［J］.山東農業大學學報（社會科學版），2014.1.