中央銀行財務監管問題研究

□文/劉豪

（中國人民銀行蘭州中心支行甘肅·蘭州）

中央銀行財務監管問題研究

□文/劉豪

（中國人民銀行蘭州中心支行甘肅·蘭州）

近幾年，隨著財務預算改革的不斷推進，中央銀行預算管理改革也取得了階段性成果。但是，還屬于從傳統管理方式向現代管理制度過渡和轉化階段，與建立公共財政體制的要求和實現科學、規范、先進的預算管理制度目標還存在較大的差距。而作為保證中央銀行預算資金合理使用、發揮預算資金功能效率的財務監管，也必須不斷創新財務監管機制，與之同步進行。本文立足于提高中央銀行財務資源使用效率，為構建高效的中央銀行綜合財務監管體系尋求理論支持。

中央銀行；財務監管；問題；研究

收錄日期：2014年6月25日

一、中央銀行財務監管理論分析

財務監管，作為財務監督與管理的統一體，是圍繞財務而展開的監管、檢查、控制、評價、考核、檢查和糾錯等相關活動的總稱。中央銀行財務監管是保證中央銀行財務收支、提高資源配置效率的重要手段，它是依靠既定的監管制度，通過實時的技術監控手段和方法，對基層銀行財務資源的配置進行監督調控的管理活動。

（一）中央銀行財務監管要素分析。從財務監管的實施活動來看，監管活動的實施主體包括監管者、被監管者和監管對象。監管者依據委托代理的制度契約，對被監管者的財務資源和財務行為進行監控，以此達到調控資金的目的。被監管者盡管缺乏對其他主體行為實施直接的干預，但是作為財務資源的直接支配者，其享有財務資源的最直接的支配權。從宏觀層面來看，中央銀行財務監管活動中，監管者為上級主管單位，以及對中央銀行財務資源有監控權力的其他職能部門，如財政部駐各地派出機構、審計署駐各地派出機構等；財務監管的對象就是中央銀行所使用的財務資源和財務行為。這些監管者通過技術層面的手段與方法，通過制度構建，對被監管者財務資源配置和財務行為的最終后果進行監管。

（二）中央銀行財務監管資源分析。資源即是能夠帶來最終經濟效益的源泉。從經濟效益這一方面出發，中央銀行財務監管的目的是通過各種財務監管活動，讓財務資源配置和財務行為更經濟。因此，一定程度上財務監管以及與其相關的可用的人、財、物都可以看作是經濟效益的一種來源。為了對各種財務監管資源進行有效區分，本文將財務監管活動作為中央銀行實現財務監管目的的資源。

1、內部資源。中央銀行財務管理的內部資源，就是對其財務活動實施監管的一切資源。主要表現在以下幾個方面：

一是各級央行財務預算的管理。財務預算管理是以目標為導向，對未來一定時期內的收入和支出做出計劃的一項經濟管理活動，它包括中央銀行部門預算管理和其他的系統內財務預算管理活動。在財務預算管理活動中，單位根據其內在的財務狀況，對各部門的經濟活動進行調整與控制，有效地組織與協調單位的資金運動，以此提高資金使用的社會效益。基層中央銀行通過年度內執行財務預算活動，動態性地調控單位的管理活動，充分發揮中央銀行的社會服務功能。

二是各級中央銀行的內部監管。內部監管依附于內部的管理活動，其職能表現在防止并發現單位財務管理活動中的虛假財務信息、整治并規范財務人員的違規操作行為、警示并化解內部財務行為的財務風險，杜絕出現基層中央銀行的內部人控制現象。

三是中央銀行上、下級之間的財務溝通。表現為下級上報財務計劃，上級審核并匯總全轄的財務數據。

財務監管的內部資源最接近于基層預算單位財務活動，是中央銀行財務活動能否有效開展的內部因素。內部資源能否有效發揮作用，一定程度上決定了中央銀行財務管理目標能否順利完成。

2、外部資源。外部資源是相對于內部資源來講的。外部資源是指中央銀行以外的監管機構對中央銀行財務活動所進行的、或可能進行的監管。外部資源主要是針對基層央行部門預算和特殊項目資金的審核與監控。具體表現為：

（1）財政監督。根據財政部門內設機構及主要職責中明確規定，財政各業務司（處）主要職責就是對其對口部門（單位）預算實施初步審查，提出預算編制建議，管理預算指標，負責對各部門（單位）事業經費和專項資金管理等。在部門預算監督體系中，財政監督是最直接的監督。在部門預算各監督主體中，財政部門是預算管理機構，它兼有制定預算相關政策，提出編制年度預算指導思想和原則等職能。從依法行政的角度看，財政對部門預算實施監督是《預算法》的授權，依照法律賦予的權限和程序，它有權對本級政府組成部門的部門預算的真實性、合法性、有效性實施審查、稽核和檢查活動。

（2）其他監督形式。主要包括注冊會計師審計和社會輿論監督。在推進市場經濟法制化的進程中，注冊會計師審計對中央及基層預算單位的監督是對財政監督和政府審計監督的有益補充，它在促進政府部門、預算單位提高預算編制水平，完善預算單位內部控制等方面發揮了積極的作用，是一種符合市場經濟運行規律必不可少的經濟監督形式；社會輿論監督是不可忽視的預算監督力量，是上述外部監督的重要補充。輿論監督是促進預算領域廉政建設和中央銀行自我監督的必要形式，特別是各種新聞媒體的監督，其影響在部門預算監督體系中占有十分特殊的地位，能夠發揮不可替代的重要作用。但是由于當前中央銀行的特殊地位和財務信息的保密性，決定了注冊會計師審計和社會輿論尚未完全參與中央銀行的財務監管活動當中，使其在中央銀行財務監管活動中表現為弱有效性。

二、當前中央銀行財務監管現狀及存在的問題

（一）當前中央銀行財務監管現狀——資源整合及效果評價。財務監管的最終目的是確保中央銀行財務資源的合理配置。實際的財務監管過程中，財務信息需同時滿足預算單位內部與外部的信息使用者。作為財務信息的提供者，財務人員與單位監管人員由于受同一組織結構的約束，內部監管人員的獨立性易受到外部財務信息使用者的質疑。而外部財務監督，在成本效益原則的約束下，單純的依靠制度約束對中央銀行的財務結果進行監察并以此提出結論是不可行的。為有效發揮財務監管作用，中央銀行財務監管應對內、外部財務監管資源進行有效的整合。

1、內部資源的有效整合。內部資源的有效整合主要表現在兩個方面：

（1）預算管理活動本身的有效整合。基層預算單位預算管理活動全程主要體現在事前的預算編制，事中的預算執行和事后的預算監督上面。以往的預算管理活動，基層中央銀行普遍存在“注重預算編制，輕預算監督”的問題。這種背景下，極易造成預算資金使用的“失衡現象”。經過近幾年對預算管理制度的不斷完善和預算編制經驗的積累，目前各級行普遍將監管活動貫穿于預算管理的全過程，形成了“預算編制突出科學，預算執行突出實效，預算監督突出力度”的局面，確保了所在年度預算工作保質保量地完成。

（2）內部監管人員的整合。內部監管人員在執行工作中，必須具有較強的專業勝任能力。但是，監管部門人員由于日常工作中很少有機會親自實踐被監管對象工作，僅憑對最新規章制度的突擊學習，以此開展檢查工作是不現實的。當前，一些基層中央銀行針對這種情況，采用了“借調基層業務崗位人員協助調查”的方法，使得借調人員與監管部門人員之間形成了良好的業務互動。

2、外部資源的整合。針對外部資源“多監管主體”的特點，當前可以將外部監管主體進行有效的整合，使不同部門重復的監管項目得到很好的整合。如同內部監管人員的整合，外部監管部門也可以吸收借調其他外部監管人員、或有特殊知識技能的專家參與到監管活動中，提高監管活動的效率。

3、內部與外部資源的整合。由于基層中央銀行與監管單位之間的監管與被監管的關系，以及二者隸屬不同的中央部門，為了保持外部監管部門形式上和實質上的獨立，防止出現自我評價的現象，各預算單位盡可能回避內部與外部人員的交流，轉而進行技術層面對內部與外部資源進行整合。主要表現在部門預算的編制以及基層中央銀行特殊項目資金銀行賬戶的審核方面。

（二）中央銀行財務監管中存在的問題

1、多元化監管主體協調失靈的風險。監管主體多元化是中央銀行監管一個重要的發展趨勢，但若多元主體之間不能有效協調，就會演變成多頭管理。監管主體的多元化容易出現兩個問題：一是各部門之間的職能重疊交錯，多頭監管，導致監管部門的職能異化，以至于不分主次，造成部門之間相互協調困難，最終導致無效的監管；二是可能會造成監管效率低下。同時，這些監管機構和監管人員為了追求自身利益最大化，極易引起監管權力的爭奪和濫用，最終引發監管沖突。此外，監管主體的多元化容易導致重復監管或監管空白，出現監管過度與監管不足同時存在的現象。

2、外部監管機構對財務監管的范圍有待擴展。為做好基層中央銀行財務監督工作，財政監管機構和政府審計部門專門制訂了提高財務監督機構在監管事務中參與度的相關規定文件，為部門預算監督明確了保障措施。但由于外部監管部門的工作性質，以及基層中央銀行相關財務工作的非公開性，使得外部監管過多地針對預算單位編制的材料進行審核，沒有全面、深入開展財務對基層中央銀行預算執行的監控，一定程度上存在對基層中央銀行財務管理狀況認識的偏頗，影響了部門預算監督檢查工作效果。

三、完善中央銀行財務監管思路與建議

（一）構建高效的中央銀行財務監管總體思路。中央銀行財務監督，就是以逐步完善內、外部監督工作，將基層預算單位財務預算的事前、事中、事后監督相結合，日常監督與重點專項監督相結合，財政監督與社會監督相結合的財政監督檢查體系為目標，更好地為財政改革和管理等工作服務，積極推進財政監督制度和機制創新，推動財政監督工作順利開展。

（二）完善中央銀行財務監管體系的措施

1、監管主體的協調。適度的會計監管有利于其他監管主體功能的正常發揮。對監管主體的協調，就是要明確內、外部不同監管主體的職責范圍。由于不同的財務預算管理其業務范圍和職責權限是不一樣的，因此各中央銀行監管主體應該側重于哪一方面的監管，尚沒有統一的標準。

2、建立健全法律、法規體系，強化實施機制。由于中央銀行財務監管涉及多方監管主體。但當前尚沒有專門的法律法規來協調財務監管中出現的問題，因此有必要對監管資源整合過程中可能出現的問題進行法律約束。

3、建立和完善經濟運行預測體系。作為財務監管中的重要內容——預算管理，如何實時、有效地進行預算監管，決定了基層中央銀行是否有效履行了社會責任。發達市場經濟國家經濟預測時，首先要對經濟運行的基本情況做一定的假設，然后根據基本的數據關系，預測最近一個年度的數據，這個數據直接作為編制本年度預算的相應預測，并且在以后年度中不斷修訂，通過經濟預測來提高預算的準確性。鑒于此，財務監管目標下，也應該成立專門預測機構，通過較為充分和有效的預算數據，對監管對象的預算編制進行科學監督。

（三）我國基礎中央銀行財務監管工作具體建議

1、認真學習貫徹各項規章制度。認真學習中央、總行有關規定，準確把握形勢，切實更新、糾正不合規理念和習慣做法，全面梳理和完善規章制度，細化公務接待、會議等公務活動費用管理規定，嚴格預算支出標準和范圍，嚴格費用報銷環節的審核管理，積極開展各類專項治理工作，切實落實好中央“八項規定”和黨風廉政建設要求。

2、不斷提高預算管理科學化、精細化水平。進一步轉變觀念，提高對財務管理新形勢和新問題的研判能力，增強部門管理的協同效應。嚴格控制“三公”經費支出，不斷鞏固津補貼、小金庫、公務用車、工程建設領域、論壇慶典等專項治理成效，提高財務資金使用效益。科學統籌規劃財務支出進度，不斷加強對基層人民銀行預算執行的實時監控，加大費用執行的過程控制；嚴格參照財政部預算績效評價有關規定，逐步擴大基層人民銀行預算績效評價范圍。

3、進一步規范固定資產管理使用。進一步提高固定資產核算水平，加強固定資產日常管理，尤其要加強對建筑物、車輛、電子設備的管理。規范固定資產處置程序，切實維護人民銀行財產的安全完整，避免賬外資產情況的發生。

4、嚴格基本建設項目管理，積極推進建設項目有序開展。不斷加強基本建設管理法規制度的學習，努力提高建設項目管理水平，進一步規范建設項目招投標行為，加強監督檢查，強化工程質量和安全管理，嚴格控制項目建設投資，力爭實現建設項目高效、廉潔和優質。進一步做好基本建設項目招標文件編制、審查工作，加大對投標申請人的考察，科學合理制定建設項目施工計劃，明確各階段的工作任務和重點控制目標；杜絕擅自變更、違規簽證以及超面積、超標準、超投資問題的發生。

5、不斷規范集中采購管理工作。要按照“合規、經濟、實用”的原則制定購置計劃，嚴格執行集中采購管理辦法，合理安排預算資金，不斷完善集中采購管理機制和制度，避免重復、盲目和超標準購置。繼續拓展集中采購規模和范圍，加強采購預算控制和招投標管理，推動信息化建設，促進“陽光采購”，切實有效防范風險。

［1］寧淑華.中央銀行財務實力研究［J］.河北金融，2013.9.

［2］高云鳳，王志超.會計監管問題研究［J］.時代經貿，2008.1.

［3］楊海從，胡慧娟.我國會計監管存在的問題及對策［J］.會計月刊，2008.3.

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