經濟發達鎮行政體制改革建議

□文/徐月丹 唐慶鵬

（南京師范大學泰州學院 江蘇·泰州）

改革開放以來，隨著中國經濟實力的不斷提高，除了緊抓大中城市建設外，國家也十分注重小城鎮的發展狀況。2010年4月，中央編辦、國家發改委等部門聯合下發有關通知，明確在13 個省的25 個經濟發達鎮進行“依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應行政管理權限”改革試點，江蘇省有4 個鎮入選。同年，江蘇省進一步擴大試點范圍，又選擇了16 個經濟比較發達鎮開展行政管理體制改革省級試點工作。在上述兩個層面改革試點鎮的遴選中，泰州市共有兩個鎮入選，包括一個國家級經濟發達鎮的戴南鎮，一個省級經濟發達鎮的黃橋鎮。這兩個鎮被選為改革試點鎮之后，改革進程中取得了一定的可喜成績，但仍有許多問題出現。筆者收集和閱讀了大量的相關資料，對其進行了一些探討。

一、試點鎮改革的實踐現狀及初步成效

（一）泰州市黃橋鎮的改革探索。黃橋鎮是省級改革試點鎮，該鎮是蘇中地區規模最大的集鎮。從試點的情況看，該鎮主要從以下幾個方面進行改革：

1、下放經濟社會管理權限。目前，黃橋鎮的綜合經濟實力在全省20 個改革試點鎮中處于中下位置。為了促進其經濟的發展，泰興市政府將173 項縣級經濟社會管理權限下放給黃橋，所涉及到的25 個市級機關部門全部下移職能、充分授權，在黃橋鎮便民服務中心設立窗口，實行“一站式”辦公、“一條龍”服務。

2、政府經濟管理職能中心由引領傳統產業向促進新型產業發展轉變。作為省級試點鎮的黃橋鎮，在工業、傳統產業上，近年來發展迅速，成效顯著。然而，重新審視自身的產業結構和經濟瓶頸，黃橋鎮的改革者意識到，低附加值、高消耗、粗放式的傳統產業已經難以支撐城鎮可持續發展的需要。因而，必須轉變思維理念，加快產業結構轉型升級。所以，通過本次試點改革，改革者在未來發展規劃中，堅持兩手抓，一邊抓傳統產業的提檔升級；另一邊抓工業向戰略性新興產業轉型，咬定“工業強鎮”不放松，最終實現“三化”融合發展、互動并進。

3、建立執法協作和爭議協調機制。該鎮成立了多個執法單位綜合執法平臺，通過協作執法和爭議協調機制，解決執法過程中遇到的一些矛盾和問題，同時也是為了積極推進執法工作，建立一個穩定、有序、文明的試點鎮。遵循合法、公正、公開、便民的原則，堅持行政執法和管理服務相結合、處罰與教育相結合，推行行政指導，引導公眾參與并自覺接受社會監督，同時切實強化對外宣傳，注重引導輿論氛圍，樹立公正、文明執法的良好形象。

（二）泰州市戴南鎮的改革探索。戴南鎮是國家級改革試點鎮，從改革的實踐情況看，該鎮主要從以下幾個方面進行了改革：

1、機構設置改革。戴南鎮對自身的內設機構和下屬事業單位的職能進行了大刀闊斧的改革，在重新界定職能的基礎上，統一綜合設置為“一辦七局一中心”，重置的機構均按副科級管理。同時，根據工作需要，還下設股級科室。目前來看，該鎮機構改革充分體現了精簡高效的原則和基層“大部制”改革的要求。

2、干部人事制度改革。為了能夠打造一個強鎮，就要有一個強又優的領導班子。因而，該鎮對現有的干部人事制度進行改革，德才具備的人留下或者引進，不符合要求的調入其他部門或解聘，形成一種競爭機制，讓工作人員感到危機感。同時，創新人員配置方式，打破人員身份限制，行政、事業人員在身份不變的前提下，可實行雙向選擇、競爭上崗；對技術性較強的崗位可面向社會公開招聘人員，實行聘用制，從而在一定程度上優化了基層干部隊伍。

3、下放經濟社會管理權限。轉變職能，吸取傳統精華的同時也要進行創新。對于下放經濟社會管理權限，上級政府重視統籌兼顧，并按照權責一致、能放即放的原則，依法賦予戴南鎮在產業發展、規劃建設等方面權限。此外，對于下放的權限，還遵循分期分批下放，穩定有序的方法順利推進事權下放。

4、組建綜合執法局。未來的發展中，戴南鎮將從“管制”型政府轉向“服務”型政府和“法制”型政府。為了方便于民，將執法類的權限全部進入綜合執法局。戴南鎮通過探索和創新綜合性行政管理執法模式，從而不斷提高執法效率。

二、改革進程中存在的主要難題

這兩個試點鎮在改革進程中，雖取得了許多可喜的成績，獲得了領導的認可和百姓的支持，但改革中也遇到了不少難題。

（一）行政管理體制上的難題。所有試點鎮的工作都需要相關的行政管理機構來配套服務。然而，在行政管理體制改革上，泰州兩個試點鎮卻遇到了一些難題。既有的改革，并未能完全明確地理清縱向與橫向之間權責關系。此外，經濟發達鎮既有的行政體制本質上與一般的鄉鎮的行政管理體制沒有太大的區別，但其本身卻要承擔眾多壓力，如人口快速膨脹的壓力、城市管理和建設的壓力等。因而，經濟發達鎮行政管理體制改革客觀上表現出更大的艱巨性和更多的復雜性。

（二）財政上的管理體制難題。從現實情況來看，現有財政制度已經越來越難以適應黃橋鎮和戴南鎮的發展需要。鎮政府財政收入與支出若不對等，導致這兩個鎮在民生和城市建設等方面難以順利進行。此外，由于相關改革主體一定程度上受自身利益驅動，使得改革遇到了諸多阻力，這也導致在財政管理體制上改革幅度不大。

（三）權力下放承接問題和人員設置難題。由于縣級與鎮級之間存在利益博弈和本本主義，權利下放承接就會出現問題。一方面縣級政府有著本本主義的思想，害怕權限下放后，對他們的利益造成損害，所以明放暗不放；另一方面鎮級對于下放的權力項目，面臨著權限如何接、何時接，試點鎮能否承接以及相關法律障礙等問題都需要妥善解決，而且害怕縣級的權利下放只是一個形式場面，會造成權責不對等。此外，人員設置的問題也是層出不窮。鎮級的業務量增多了，但是相應的人員設置上卻沒有多大的變化，有的部門更需要專業人才，但是鎮級別的工作人員知識水平是有限的，這就造成了人員編制與承擔的工作職能任務之間的矛盾非常突出。

三、對策建議

通過剖析泰州市兩個改革試點鎮改革現狀，由點及面，我們認為今后我國經濟發達鎮行政體制改革應重點考慮以下幾個方面：

（一）分類推進行政管理體制改革。經濟發達鎮要分類推進行政管理體制的改革。行政管理體制涉及的方面比較多，不能一窩蜂的都采取行動，而是規劃好一個整體框架，再結合漸進式的方式加以推進。此外，應加強事后追蹤再調查，及時采取民眾的意見，根據改革實踐中出現的新問題進行及時的調整。

（二）事權和財權要對等。經濟基礎決定上層建設，若要把經濟發達鎮發展好，必須把財政作為基礎，否則鎮政府是寸步難行。過去，鎮政府上交財政收入后，所留無幾，再加上返還的不多，不足以支撐日常的開支，導致鎮政府是“拆東墻補西墻”，經濟一直搞不上來。因此，要建立完善的財政體系，如財政補貼、相關財稅返還機制、轉移支付資金等。當然，財政體系有了保障，事權也要與之對等，若事權與財權不配套，必定矛盾頻出。因而，在抓財權改革的同時也要緊抓事權改革。

（三）科學規范、循序漸進地推進具體權項的下放工作，提高人員素質。縣級政府和鎮政府要雙向交流，科學規范、循序漸進地將權項下放到位。不論是縣級政府還是鎮政府要淡化本本主義和利益博弈的思想，從大局出發，互相協助做好相關下放的工作，從而實現行政管理效率的提高。此外，改革中還要注重加強人員的培訓，不斷提高工作人員的知識水平和素質，從而滿足經濟發達鎮行政管理實際需要。

［1］葉中華，王楠，常征.經濟發達鎮行政管理體制改革的思考［J］.中國行政管理，2011.1.

［2］劉方.構建城鄉發展一體化的體制機制——江蘇省經濟發達鎮行政管理體制改革的實踐與思考［J］.中國機構改革與管理，2013.2.

［3］唐慶鵬.經濟發達鎮的行政體制改革:進路與反思——以江蘇省為考察對象［J］.理論導刊，2014.4.