推進農民集中居住 促進城鄉統籌發展

近年來，農民集中居住作為統籌城鄉發展的重要抓手，得到了各級政府的大力推進。2008年底江蘇省提出并試行“萬頃良田”建設工程，農民集中居住進入了“高速時代”，其在保護耕地、集約建設用地和改善農村人居環境等方面發揮了重要的作用。但從各地的實踐來看，相關制度的安排與執行存在一些需要改進的地方，沒有很好地實現統籌城鄉發展的預期目標。具體表現為：

農民承擔動遷成本較大，動遷周期偏長。農民居住條件的改善是以較大的動遷成本為代價的，對于一些農民來講，僅憑動遷補償費難以獲得（自建或購買）新住房，超前改善可能帶來債務負擔。

在實行農民“自建房”的集中居住模式中，動遷補償費不能滿足新房建設成本的需要。2007年常熟市謝橋鎮拆遷補償標準為平房240元/m2，樓房350元/m2；2010年揚州寶應縣黃睦鎮拆遷補償標準為200元/m2～360元/m2。

在政府統一建設居住房的模式中，僅憑補償費農民難以購買新住房。句容市天王鎮2011年竣工的項目區，原住宅拆遷補償費平均約500元/m2，購買新住宅按1350元/m2的成本價；宿遷市宿豫區大興鎮，原住宅拆遷補償費平房3萬元/戶，樓房5萬元/戶，每套新房接近14萬。

同時，農民動遷周期往往較長，需1～2年的建設期間，農民在支付較多房屋租金等過渡成本的情況下處于游離狀態。如南京市六合區竹鎮金磁村以“萬頃良田工程”為載體的農民集中居住，2009年11月農民搬出，而直到2011年6月才陸續遷入。

農地承包權置換的保障能力較低，農地統一流轉主導方承擔的風險較大。一些縣市的農民集中居住工程包含了“土地承包經營權置換社會保障”的內容，然而所置換得來的保障并沒有涵蓋全部城鎮社保項目，而僅限于養老保險或基本生活保障金，沒有包括醫療保險的內容，保障的水平也低于城鎮居民。如皋市長江鎮置換的僅是“新農保”，其內容和標準遠未達到城鎮居民的保障水平。

而在沒有涉及土地承包經營權置換的項目中，往往伴隨著對農地進行規模化整理后統一流轉。據調查，集中居住后，承包地由自己耕種的農戶減少53.8%，由專門公司經營的增加29.9%。作為集中居住的主導方，地方政府或者村集體往往是農地流轉交易的擔保或托底者，在農地流轉不出去或出現流轉糾紛時，將承擔較大的經濟風險。比如靖江市新橋鎮孝化村，全村農地由村集體按每畝950～1200元的價格負責流轉，村集體承擔托底責任，每年要為此支出大量費用。

存在“被非農就業”和“被退休”現象，減少了農民收入來源。一些農民在集中居住工程中，土地承包經營權被收回、被“置換”或被“融合”（成片整治后沒有明確田塊界限），家庭經營利用的可能性喪失，一部分原來根據家庭需要選擇從事農業生產或兼業的農民，“被完全非農就業”，家庭農業收入降低。同時，一些五六十歲的農民，可能因為難以非農就業而“被退休”，家庭收入來源減少。調查顯示，由于機械化程度增加，集中后農民種植成本增加3.6%，有7.9%的農戶人均收入下降。

存在集中時機偏早、規模貪大的問題。凸顯城鄉建設用地增減掛鉤目的，貪大規模、超前、全域實施農民集中居住的特點明顯。南京市六合區、鎮江新區和鹽城東臺市的農民集中居住與土地整治示范項目，涉及土地都超過5萬畝，在時機和規模上都沒有很好地體現區域內經濟發展條件和農民的意愿。南通如皋市規劃到“十二五”期末，一般鎮1.5萬畝、重點鎮2萬畝、主體功能區全覆蓋的30萬畝“萬頃良田”工程全部建成，約占當前全市耕地面積的25%，即有25%的農民將進行集中居住。

農民集中居住涉及“三農”問題的破解，關系城鄉統籌發展，意義重大。必須認真落實中央精神和省委要求，始終堅持轉變農村發展方式，豐富內涵，完善制度安排，加快配套建設與改革，科學有序推進。

完善產權制度，理順分配關系，切實減少農民動遷成本。明確項目區新增農用地屬于農村集體，原則規定農民置換房屋產權為完全產權（轉為國有土地）。確保項目折抵建設用地指標收益用于項目本身，建立項目成本—收益聯動機制。實行“先補償，后動遷，先得（建或購）房，后動遷”的原則。

注重農民集中居住的時機、規模與模式選擇。完善評判標準，要根據區域自然條件和社會經濟發展水平，科學安排集中居住的空間布局、集中時機和規模。從當前來看，蘇北和蘇中地區可以采用 “居住集中，農地不集中”模式，蘇南地區適合采用“農地和居住同時集中”的模式。從集中居住區的房屋取得形式來看，蘇北地區適用“統一建設公寓型小區，置換分配”的模式，蘇中和蘇南則適合“統一規劃，自主建設”的模式。

加強制度約束，確保持續增效。建立農地流轉風險防范制度，減少政府主導的“托底”風險。完善農業保險制度，加強對土地使用企業進行經營狀況監控、技術和項目扶持。融合其他惠農政策，積極有效促進現代農業和家庭農場發展。要從種類和標準上建立和完善城鄉統一的社會保障體系。

提高農民的增收能力。加強農民就業培訓，完善勞務輸出中介機構管理。設立農民創業專項資金，推動農民初始創業。要積極支持農地金融發展，可以采取政府注資等政策措施，扶持開辦土地銀行業務，引導土地資源變為土地資本。

〔本文系南京農業大學鄒偉副教授承擔的省社科基地重點項目“江蘇農民集中居住研究”成果〕

（江蘇省社科規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華

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近年來，農民集中居住作為統籌城鄉發展的重要抓手，得到了各級政府的大力推進。2008年底江蘇省提出并試行“萬頃良田”建設工程，農民集中居住進入了“高速時代”，其在保護耕地、集約建設用地和改善農村人居環境等方面發揮了重要的作用。但從各地的實踐來看，相關制度的安排與執行存在一些需要改進的地方，沒有很好地實現統籌城鄉發展的預期目標。具體表現為：

農民承擔動遷成本較大，動遷周期偏長。農民居住條件的改善是以較大的動遷成本為代價的，對于一些農民來講，僅憑動遷補償費難以獲得（自建或購買）新住房，超前改善可能帶來債務負擔。

在實行農民“自建房”的集中居住模式中，動遷補償費不能滿足新房建設成本的需要。2007年常熟市謝橋鎮拆遷補償標準為平房240元/m2，樓房350元/m2；2010年揚州寶應縣黃睦鎮拆遷補償標準為200元/m2～360元/m2。

在政府統一建設居住房的模式中，僅憑補償費農民難以購買新住房。句容市天王鎮2011年竣工的項目區，原住宅拆遷補償費平均約500元/m2，購買新住宅按1350元/m2的成本價；宿遷市宿豫區大興鎮，原住宅拆遷補償費平房3萬元/戶，樓房5萬元/戶，每套新房接近14萬。

同時，農民動遷周期往往較長，需1～2年的建設期間，農民在支付較多房屋租金等過渡成本的情況下處于游離狀態。如南京市六合區竹鎮金磁村以“萬頃良田工程”為載體的農民集中居住，2009年11月農民搬出，而直到2011年6月才陸續遷入。

農地承包權置換的保障能力較低，農地統一流轉主導方承擔的風險較大。一些縣市的農民集中居住工程包含了“土地承包經營權置換社會保障”的內容，然而所置換得來的保障并沒有涵蓋全部城鎮社保項目，而僅限于養老保險或基本生活保障金，沒有包括醫療保險的內容，保障的水平也低于城鎮居民。如皋市長江鎮置換的僅是“新農保”，其內容和標準遠未達到城鎮居民的保障水平。

而在沒有涉及土地承包經營權置換的項目中，往往伴隨著對農地進行規模化整理后統一流轉。據調查，集中居住后，承包地由自己耕種的農戶減少53.8%，由專門公司經營的增加29.9%。作為集中居住的主導方，地方政府或者村集體往往是農地流轉交易的擔保或托底者，在農地流轉不出去或出現流轉糾紛時，將承擔較大的經濟風險。比如靖江市新橋鎮孝化村，全村農地由村集體按每畝950～1200元的價格負責流轉，村集體承擔托底責任，每年要為此支出大量費用。

存在“被非農就業”和“被退休”現象，減少了農民收入來源。一些農民在集中居住工程中，土地承包經營權被收回、被“置換”或被“融合”（成片整治后沒有明確田塊界限），家庭經營利用的可能性喪失，一部分原來根據家庭需要選擇從事農業生產或兼業的農民，“被完全非農就業”，家庭農業收入降低。同時，一些五六十歲的農民，可能因為難以非農就業而“被退休”，家庭收入來源減少。調查顯示，由于機械化程度增加，集中后農民種植成本增加3.6%，有7.9%的農戶人均收入下降。

存在集中時機偏早、規模貪大的問題。凸顯城鄉建設用地增減掛鉤目的，貪大規模、超前、全域實施農民集中居住的特點明顯。南京市六合區、鎮江新區和鹽城東臺市的農民集中居住與土地整治示范項目，涉及土地都超過5萬畝，在時機和規模上都沒有很好地體現區域內經濟發展條件和農民的意愿。南通如皋市規劃到“十二五”期末，一般鎮1.5萬畝、重點鎮2萬畝、主體功能區全覆蓋的30萬畝“萬頃良田”工程全部建成，約占當前全市耕地面積的25%，即有25%的農民將進行集中居住。

農民集中居住涉及“三農”問題的破解，關系城鄉統籌發展，意義重大。必須認真落實中央精神和省委要求，始終堅持轉變農村發展方式，豐富內涵，完善制度安排，加快配套建設與改革，科學有序推進。

完善產權制度，理順分配關系，切實減少農民動遷成本。明確項目區新增農用地屬于農村集體，原則規定農民置換房屋產權為完全產權（轉為國有土地）。確保項目折抵建設用地指標收益用于項目本身，建立項目成本—收益聯動機制。實行“先補償，后動遷，先得（建或購）房，后動遷”的原則。

注重農民集中居住的時機、規模與模式選擇。完善評判標準，要根據區域自然條件和社會經濟發展水平，科學安排集中居住的空間布局、集中時機和規模。從當前來看，蘇北和蘇中地區可以采用 “居住集中，農地不集中”模式，蘇南地區適合采用“農地和居住同時集中”的模式。從集中居住區的房屋取得形式來看，蘇北地區適用“統一建設公寓型小區，置換分配”的模式，蘇中和蘇南則適合“統一規劃，自主建設”的模式。

加強制度約束，確保持續增效。建立農地流轉風險防范制度，減少政府主導的“托底”風險。完善農業保險制度，加強對土地使用企業進行經營狀況監控、技術和項目扶持。融合其他惠農政策，積極有效促進現代農業和家庭農場發展。要從種類和標準上建立和完善城鄉統一的社會保障體系。

提高農民的增收能力。加強農民就業培訓，完善勞務輸出中介機構管理。設立農民創業專項資金，推動農民初始創業。要積極支持農地金融發展，可以采取政府注資等政策措施，扶持開辦土地銀行業務，引導土地資源變為土地資本。

〔本文系南京農業大學鄒偉副教授承擔的省社科基地重點項目“江蘇農民集中居住研究”成果〕

（江蘇省社科規劃辦公室供稿）

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近年來，農民集中居住作為統籌城鄉發展的重要抓手，得到了各級政府的大力推進。2008年底江蘇省提出并試行“萬頃良田”建設工程，農民集中居住進入了“高速時代”，其在保護耕地、集約建設用地和改善農村人居環境等方面發揮了重要的作用。但從各地的實踐來看，相關制度的安排與執行存在一些需要改進的地方，沒有很好地實現統籌城鄉發展的預期目標。具體表現為：

農民承擔動遷成本較大，動遷周期偏長。農民居住條件的改善是以較大的動遷成本為代價的，對于一些農民來講，僅憑動遷補償費難以獲得（自建或購買）新住房，超前改善可能帶來債務負擔。

在實行農民“自建房”的集中居住模式中，動遷補償費不能滿足新房建設成本的需要。2007年常熟市謝橋鎮拆遷補償標準為平房240元/m2，樓房350元/m2；2010年揚州寶應縣黃睦鎮拆遷補償標準為200元/m2～360元/m2。

在政府統一建設居住房的模式中，僅憑補償費農民難以購買新住房。句容市天王鎮2011年竣工的項目區，原住宅拆遷補償費平均約500元/m2，購買新住宅按1350元/m2的成本價；宿遷市宿豫區大興鎮，原住宅拆遷補償費平房3萬元/戶，樓房5萬元/戶，每套新房接近14萬。

同時，農民動遷周期往往較長，需1～2年的建設期間，農民在支付較多房屋租金等過渡成本的情況下處于游離狀態。如南京市六合區竹鎮金磁村以“萬頃良田工程”為載體的農民集中居住，2009年11月農民搬出，而直到2011年6月才陸續遷入。

農地承包權置換的保障能力較低，農地統一流轉主導方承擔的風險較大。一些縣市的農民集中居住工程包含了“土地承包經營權置換社會保障”的內容，然而所置換得來的保障并沒有涵蓋全部城鎮社保項目，而僅限于養老保險或基本生活保障金，沒有包括醫療保險的內容，保障的水平也低于城鎮居民。如皋市長江鎮置換的僅是“新農保”，其內容和標準遠未達到城鎮居民的保障水平。

而在沒有涉及土地承包經營權置換的項目中，往往伴隨著對農地進行規模化整理后統一流轉。據調查，集中居住后，承包地由自己耕種的農戶減少53.8%，由專門公司經營的增加29.9%。作為集中居住的主導方，地方政府或者村集體往往是農地流轉交易的擔保或托底者，在農地流轉不出去或出現流轉糾紛時，將承擔較大的經濟風險。比如靖江市新橋鎮孝化村，全村農地由村集體按每畝950～1200元的價格負責流轉，村集體承擔托底責任，每年要為此支出大量費用。

存在“被非農就業”和“被退休”現象，減少了農民收入來源。一些農民在集中居住工程中，土地承包經營權被收回、被“置換”或被“融合”（成片整治后沒有明確田塊界限），家庭經營利用的可能性喪失，一部分原來根據家庭需要選擇從事農業生產或兼業的農民，“被完全非農就業”，家庭農業收入降低。同時，一些五六十歲的農民，可能因為難以非農就業而“被退休”，家庭收入來源減少。調查顯示，由于機械化程度增加，集中后農民種植成本增加3.6%，有7.9%的農戶人均收入下降。

存在集中時機偏早、規模貪大的問題。凸顯城鄉建設用地增減掛鉤目的，貪大規模、超前、全域實施農民集中居住的特點明顯。南京市六合區、鎮江新區和鹽城東臺市的農民集中居住與土地整治示范項目，涉及土地都超過5萬畝，在時機和規模上都沒有很好地體現區域內經濟發展條件和農民的意愿。南通如皋市規劃到“十二五”期末，一般鎮1.5萬畝、重點鎮2萬畝、主體功能區全覆蓋的30萬畝“萬頃良田”工程全部建成，約占當前全市耕地面積的25%，即有25%的農民將進行集中居住。

農民集中居住涉及“三農”問題的破解，關系城鄉統籌發展，意義重大。必須認真落實中央精神和省委要求，始終堅持轉變農村發展方式，豐富內涵，完善制度安排，加快配套建設與改革，科學有序推進。

完善產權制度，理順分配關系，切實減少農民動遷成本。明確項目區新增農用地屬于農村集體，原則規定農民置換房屋產權為完全產權（轉為國有土地）。確保項目折抵建設用地指標收益用于項目本身，建立項目成本—收益聯動機制。實行“先補償，后動遷，先得（建或購）房，后動遷”的原則。

注重農民集中居住的時機、規模與模式選擇。完善評判標準，要根據區域自然條件和社會經濟發展水平，科學安排集中居住的空間布局、集中時機和規模。從當前來看，蘇北和蘇中地區可以采用 “居住集中，農地不集中”模式，蘇南地區適合采用“農地和居住同時集中”的模式。從集中居住區的房屋取得形式來看，蘇北地區適用“統一建設公寓型小區，置換分配”的模式，蘇中和蘇南則適合“統一規劃，自主建設”的模式。

加強制度約束，確保持續增效。建立農地流轉風險防范制度，減少政府主導的“托底”風險。完善農業保險制度，加強對土地使用企業進行經營狀況監控、技術和項目扶持。融合其他惠農政策，積極有效促進現代農業和家庭農場發展。要從種類和標準上建立和完善城鄉統一的社會保障體系。

提高農民的增收能力。加強農民就業培訓，完善勞務輸出中介機構管理。設立農民創業專項資金，推動農民初始創業。要積極支持農地金融發展，可以采取政府注資等政策措施，扶持開辦土地銀行業務，引導土地資源變為土地資本。

〔本文系南京農業大學鄒偉副教授承擔的省社科基地重點項目“江蘇農民集中居住研究”成果〕

（江蘇省社科規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華

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