杭州市控制性詳細規劃公眾參與研究

摘要：控制性詳細規劃是依據總體規劃的要求，用以控制建設用地性質、使用強度和空間環境的城鄉規劃種類。杭州控規編制草案采用全過程審查控制并實行公眾參與；包括中間方案預審、預審稿審查、送審稿審查和報批稿審查；以確保成果符合規劃部門的意圖并反映社會公眾的要求。本文通過對杭州市控制性規劃中公眾參與的研究及經驗總結，以期為我國規劃行政部門推進公眾參與提供有效的參考依據。

關鍵詞：城鄉規劃 城鄉規劃法 控制性詳細規劃 公眾參與

黨的十八大報告中指出：加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。”[1]公眾參與已經成為社會管理體制的一個重要環節，并逐漸在社會中形成共識。公眾參與逐漸成為行政活動的關鍵詞，成為當下行政法研究的重點。

1 控制性詳細規劃的概念及特點

控制性詳細規劃具有深化城市總體規劃，引導修建性詳細規劃的作用，能有效銜接城市規劃編制與規劃管理。實施控制性詳細規劃的編制包含了城市中諸多發展內容：如產業結構、人口空間分布、環境保護等各方面的內容，也包含了綜合社會、經濟、環境協調發展的能力，因此，從編制的內容方面來講，具有綜合性。同時，控制性詳細規劃自身具有法律效力，運用規劃管理語言表述規劃的原則和目標，因此它是規劃管理的科學依據和城市建設的有效指導，是銜接規劃編制與規劃行政管理的載體。控制性詳細規劃的主要內容為，詳細規定建設用地的各項控制指標和其它規劃管理要求，強化規劃的控制功能，并指導修建性詳細規劃的編制。

2 控制性詳細規劃公眾參與法律條款梳理

2.1 控制性詳細規劃編制階段的公眾參與

2.1.1 草擬階段 凡是建設項目必須依據相應的規劃書進行。根據《城鄉規劃法》第19條的規定，控制性詳細規劃由城鄉規劃主管部門負責編制，而規劃行政主體決定編制城鄉規劃，可以自行或者委托具有資質的規劃單位來實施。在這個階段，編制主體一般經過三個步驟：一是調查整理資料，二是城市發展目標的確立，三是規劃方案的草擬和選擇。但是在這個過程中，規劃編制者沒有法定的聽取公眾意見的義務，整個過程是在行政內部運作完成的。也就是說，在這個階段，公眾不具有參與城鄉規劃的程序保障。

2.1.2 意見征詢 城鄉規劃草案制定完畢后，組織編制機關必須將城鄉規劃草案進行公示，同時征詢公眾意見，涉及公眾參與的規定集中體現在這部分。根據《城鄉規劃法》第26條的規定，主要對聽證會等方式進行了立法確認并作為意見征求的主要方式。由此，城鄉規劃控制性詳細規劃等草案的公告成為規劃組織編制機關必須履行的義務并且有嚴格的時間要求。公眾可以在規劃草案公示期間向組織編制機關提出自己的意見。同時，第26條第2款又進一步規定“報送審批的材料中附具意見采納情況及理由”更是對此階段的公眾參與程序作了明確的保障性規定，使得公眾參與權實質意義上得以行使而非形式意義上之設置。

2.2 控制性詳細規劃確定階段的公眾參與

該部分的公眾參與法律保障幾乎為零，因為從《城鄉規劃法》中幾乎找不到法律依據。規劃確定階段由規劃行政部門組織、城鄉規劃專業人員具體編制的城鄉規劃方案，只有經過有權主體的確定才具有法律上的規范效力。規劃確定也就是規劃的審批，始于組織編制機關向審批機關報送規劃草案，終止于審批機關批準規劃并予公布。依據《城鄉規劃法》第27條規定，在城市總體規劃審批過程中，專家的參與成為必經程序，可是這條不適用于詳細規劃的運作。而且除了專家，普通的公眾是無權參加總體規劃的確定審批過程的。

2.3 控制性詳細規劃實施階段的公眾參與

2.3.1 規劃的公布 城鄉規劃經批準后具有法律效力，而規劃的生效則不以公布為前提。《城鄉規劃法》第8條則規定了公布的程序，公布程序本不應該屬于公眾參與程序，因為規劃已經完成了，公布的行為不可能使得規劃結果發生變化，但是應該看到城鄉規劃的公開公布會對規劃編制主體、審批主體的行為產生影響，同時也會在一定程度上約束規劃的任意性和隨意性。于是規劃的公布為公眾監督規劃提供了渠道，所以我們說公布行為對后續的規劃行為會產生積極的影響。立法者在立法的過程中也將城鄉規劃的公布視為擴大公眾參與的舉措。[2]

2.3.2 規劃評估 規劃的評估是反饋城鄉規劃的重要組成部分，在這個階段控制性詳細規劃的公眾參與并未通過法條予以確認，所以在控制性詳細規劃的評估階段實際上是沒有公眾參與的。[3]

2.3.3 控制性詳細規劃修改階段的公眾參與 城鄉規劃一經審查批準并確認，就具有了法律效力，非經法定程序是不能隨意修改的。但是伴隨著城市發展的快速和多樣性，城鄉規劃的修改有時會成為必要。

①修改啟動階段 按照《城鄉規劃法》的規定，在編制城鄉規劃修改方案之前應當獲得原批準機關的同意，同時對控制性詳細規劃修改工作的啟動有特殊的程序要求。根據該法第48條之規定[4]，要修改控制性詳細規劃，應當履行“征求規劃地段內利害關系人的意見”的程序義務。值得注意的是，盡管此條只是規定對于控制性詳細規劃的修改具有征求規劃地段內利害關系人意見的義務，其他層次的規劃修改時沒有類似程序性義務的。但是由于“控制性詳細規劃的修改設計總體規劃強制性內容的，應當先修改總體規劃”的規定，公眾參與可以通過控制性詳細規劃的修改間接啟動總體規劃的修改。同時，此處明確征詢意見的對象僅限于規劃地段內的利害關系人，而不是普遍意義上的一般公眾。

②修改方案編制階段 控制性詳細規劃對于“修改的必要性”必須征求規劃地段內的利害關系人意見，但是究竟要如何修改則未規定意見征詢程序。可以說，這部分依然成為立法上的遺憾，也是控制性詳細規劃中公眾參與法律支持的缺失。這使得我們在實際開展城鄉規劃的過程中需要以政府的自主作為行為來推廣公眾參與，而沒有實際法律的監督，這樣的參與也往往流于形式。

3 杭州市控制性詳細規劃中的公眾參與

3.1 杭州市控制性詳細規劃公眾參與法律依據及梳理 經調研整理，根據2010年3月25日出臺的《杭州市控制性詳細規劃管理規定》第16條的規定：“杭州控規編制草案采用全過程審查控制并實行公眾參與；包括中間方案預審、預審稿審查、送審稿審查和報批稿審查；以確保成果符合規劃部門的意圖并反映社會公眾的要求。”而且在此基礎上，還對草案的公示進行了規定，公開展示的時間不少于30天。展示時間、地點及公眾體檢意見的期限、方式應在當地主要新聞媒體或者政府信息網站上公布，同時在規劃地塊的主要街道或者其他公共場所設置公識欄公示。18條進一步規定，如公眾對控規草案提出重大異議的，由組織編制機關以召開座談會、論證會、聽證會等方式組織社區代表、異議人、專家、部門等進行充分論證。組織機關匯總公眾意見后，反饋編制單位對控規草案進行修改和完善。

3.2 杭州市控制性詳細規劃公眾參與框架體系 杭州市在控制性詳細規劃中的公眾參與方面做了不少努力，下面就其控規中的公眾參與整理分析。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》、《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》、《浙江省城鄉規劃條例》等有關法律、法規、規定，結合杭州市控規修編的實際工作需要，杭州市規劃局專門制作了公眾參與操作框架，該框架共分為控規評估階段、控規編制階段和控規成果完成階段等三個部分。各部分內容框架如下：

3.2.1 控規評估階段的公眾參與 該階段的公眾參與對象主要由六部分人員組成，分別是：各相關部門（人大、政協、區政府、街道、社區等），單元內各主要企事業單位，各專業部門（市政部門、綠化部門、教育部門、環保部門、人防辦、交警局、消防局等），專家，原控規編制單位，公眾人士（含社區居民）。

這個階段的公眾參與方式主要有五種，分別是：第一，通過問卷調查、會議座談的形式與相關部門進行溝通（問卷調查可以通過街道或相關管委會負責發放）；第二，通過問卷及會議座談的形式了解企事業單位對上一輪控規落實情況的看法及單位自身發展狀況；第三，下訪社區了解社區居民對上一輪控規落實情況的看法及對本單元發展的設想；第四，通過座談的方式聽取上一輪控規編制人員的編制經驗；第五，通過互聯網征求公眾人士對單元控規編制的意見和建議。

3.2.2 控規編制階段的公眾參與 在開展公眾參與前，規劃行政部門一般還需要對前期準備階段工作進行總結后開始。該部分的公眾參與的種類數較前一階段減少了一類人員，即除去“原控規編制單位”而由其余五類人員組成。因為進入編制階段，就其行政職能職權之限制，原控規編制單位的參與會出現行政力的交錯故而排除。

而就公眾參與的方式而言同前者還是略有區別的。該部分的公眾參與的方式主要有四種類型：第一，大型公眾討論會；第二，專題討論（市政、交通、環保等）；第三，調查問卷；第四，互聯網。可以說，通過互聯網參與控規的編制，已在規劃編制單位達成一種共識，這種參與方式較以往的參與覆蓋面可得以提升。也可以較好地將公眾參與理念在民眾中傳播。此外，同前一階段不同的是，杭州市規劃部門還專門在這個階段結束前增設了撰寫《控規編制階段公眾參與報告》的階段，這個階段主要對三方面資料進行整理和匯總分析：第一，大型公眾討論會意見整理；第二，專題會意見整理；第三，調查問卷意見整理。這樣做一方面使得公眾參與的內容被較完整地得以保存，另一方面也為規劃行政部門就規劃的合理性論證提供必要的依據和支撐。

3.2.3 控規成果完成階段的公眾參與 這個階段的公眾參與實際上在參與原理上不能認同為真正意義的公眾參與，但是誠然如前文所述，同我國《城鄉規劃法》在撰寫法條中所倡導的公示告知，同樣起到公眾知曉的作用，而我們的立法機關認為這也是屬于公眾參與的一種表現形式，這樣的認識筆者認為是可取也是值得借鑒的。在這個階段開始參與前，需要對前一階段的公眾意見進行總結，撰寫《控規編制階段公眾意見總結》。公眾參與的對象也和前面兩個階段有較大不同，主要由三類人員組成，分別是專家、媒體、公眾人士。媒體的導入是杭州市打造有為政府的積極行政表現方式，規劃行政部門旨在通過媒體的參與，使得公眾參與規劃的透明度得以提升。而公眾參與方式則主要表現為兩個方面：第一，控規修編成果報送審批前，控規草案在規劃展覽館、街道、社區及規劃網站同時對公眾進行公告，征求專家及公眾的意見，公告時間不少于三十日；第二，公告期間接受新聞媒體訪問。

為了更好地理解杭州市控制性詳細規劃中的公眾參與形式，筆者用圖表的形式，對以上內容進行歸納整理（圖1）：

實踐中為了有效指導和規范新一輪控制性詳細規劃修編工作，根據杭州市規劃局2011年3月1日控規修編專題會議精神，杭州市規劃局編制中心制定《杭州市控制性詳細規劃編制技術規程（試行）》，并結合工作實際，分階段逐步更新完善。同年5月20日就《杭州市控制性詳細規劃公眾參與調查問卷》內容予以統一并發布，指導控規中的公眾參與。筆者將其整理如下，該套問卷主要包括居民篇、企業單位篇、相關部門篇三類，實際上是對公眾作了必要的區分，而這也是在推進公眾參與環節中有意義的嘗試。

4 對杭州市控制性詳細規劃中公眾參與的思考與建議

控規編制及審批的公眾參與目前正在并且已經成為規劃行政部門的職責和義務。杭州市規劃行政部門長期以來，多重視對規劃既有成果的公開、宣傳，單方面向社會及公眾表達示規劃意圖。就目前的流行做法來看，主要依賴的是規劃展覽。但是要看到，規劃公示往往趨于專業化，這會使得一般公眾在理解規劃意圖上存在偏差，且理解能力也有限。這樣的公眾參與往往會流于形式，從而變成一種參觀而不是參與。

4.1 公眾參與機制的完善

4.1.1 法律機制的完善 杭州市在控制性詳細規劃公眾參與的立法及相關政策出臺方面相較于國內較為領先的上海、廣州而言還是有一定差距的。比如根據《上海市制定控制性詳細規劃聽取公眾意見的規定（試行）》和在此基礎上制定的《浦東新區制定社區詳細規劃聽取公眾意見辦法》，在推進公眾參與方面發揮了很大的作用。增加了“聽取公眾意見的范圍”、“公眾代表的產生”、“規劃公開”和“規劃效力”四個條款，從而減少規劃行政部門的自由裁量權，加大公眾參與的廣度、力度深度。

4.1.2 執行機制的完善 規劃部門應該成立自上而下的執行機制，以完善自下而上的公眾參與，從而形成一個較為嚴密的執行體系（圖2）。

4.1.3 評估機制的完善 筆者認為，這方面的完善主要體現在兩個方面。目前上海市的做法是：“組織編制部門應當將規劃制定過程中聽取公眾意見的過程和情況，整理形成專題材料，納入規劃編制報告，作為該控制性詳細規劃的附件，隨規劃成果一同上報”；“規劃審批部門在審批控制性詳細規劃時，應當對組織編制部門聽取公眾意見的情況進行審查。對制定控制性詳細規劃的過程中未按本規定聽取公眾意見的，規劃審批部門不予受理”。公眾參與的評估最好是在規劃上報前由組織編制的部門來負責，在形成專題基礎上對參與效果進行評估。建議可將結果分為優、良、差三個等次。以便及時提煉經驗和教訓，避免重蹈覆轍。

4.2 公眾參與自覺性的培養 首先，是關于公眾參與意識的培養。前文已經對我國公眾的參與度、參與熱情不高進行了分析，得出對公民的參與意識應當有針對性地進行培養。因為只有公眾愿意積極主動加入到城市建設過程中來，才能對城鄉規劃的合理制定起作用。當然，這種宣傳和教育并不能完全以城鄉規劃公眾參與的單一形式進行，而應當將公民意識以一種公眾樂于接受的方式滲透到公眾中去。只有當一種共同維護共同的利益價值觀得以確立，才能使得公眾參與是不帶偏見且理性的參與。而一旦得以推行和貫徹，將為政府部門減少負擔，減少宣傳的負擔和成本。

從社會的各個階層組成情況的角度對公眾參與城鄉規劃所涉及的公眾層面應當做廣義理解，也就是社會的所有階層。但是，根據陸學藝等學者對城鄉規劃公眾參與階級層面的調查研究來看，真正對政府行政決策產生較大影響力的階層主要集中在中上流社會。[5]而按照人口比例劃分的話，這部分的人群只占到了社會人口總數的9.3%。陸學藝進一步指出，如果將那些在規劃過程中參與度較小的農業勞動階層予以排除的話，那么真正能夠對政府的決策產生影響的人數僅為17%。而國外的參與經驗表明，社會階層的級別的遞增與公眾參與熱情是呈正比的。而且以公眾參與的范圍來看，他們更多只關注與自己利益密切相關的規劃內容，所以就參與的內容來看是非常狹隘的。因而越小范圍內的規劃層面推進公眾參與力度，其效果是非常明顯的。筆者撰文的目的也是在于推進城鄉規劃中的公眾參與應當從小范圍的規劃開始逐步引入規范的參與機制。而對于一些重大的戰略規劃和公眾范圍是相對模糊的可以歸入抽象行政行為的城鄉規劃行為則應當對公眾參與程序作出與以上利益密切度較大的規劃的公眾參與程序不同的法律程序設置，或者可以考慮不采用公眾參與形式。

4.3 發揮非政府機構的作用 在城鄉規劃過程中引入非政府機構，主張公民參與到城鄉規劃的過程中來，就不能全部依靠政府的力量來解決所有的問題，而應該鼓勵民眾自發組成各種非政府且多層次的規劃委員會。就目前英國等國家公眾參與城鄉規劃的歷史發展進程而言，獨立于行政管理體制之外的、受到法律保護并被政府所認可的、且由公民自發組織的團體的存在是有其合理性的。我們在構建這種非政府組織的時候，可以根據不同城市的政治、文化背景，通過借鑒考察其他國家的經驗，在不改變并不對該地區的整體行政體系構成影響和干擾，不因為此而增加行政機構的前提下，來考慮構建一個聯動的非政府管理體系。[6]這樣做一方面可以給公眾參與提供一個相對穩定的機制體制，另一方面也可以給公眾參與具有一定的自由度，切實提高參與的層次和效能。僅以上海市為例，筆者經參與有關材料整理出下圖以示上海市在構建非政府公眾參與組織上的一些探索和經驗。（圖3）

5 結語

我們應當理性看待城鄉規劃中的公眾參與問題，分別從“自上而下”和“自下而上”兩個角度分別對城鄉規劃中的公眾參與權問題進行考量。筆者認為，在宏觀層面應當盡可能減少“自下而上”的全民參與式公眾參與，而應當采用政府作為指導的代議制民主以高效地對整體規劃作出總體部署，而實施的規劃設計空間利益調整和重新分配的時候，利益相關者一定會自覺反應。這個時候自下而上的參與方式作為補充方式就顯得尤為必要。但同時，也要確保通過教育、疏通、鼓勵等方式讓公民理性且有效地開展這種參與。作者所撰寫的這篇論文主要是建立在公眾參與理論基礎之上，結合我國實際情況，對公眾參與城鄉規劃的內容、范圍等多方位的界定。以期呼吁政府建立相應的城鄉規劃公眾參與回應機制，加強對城鄉規劃公眾參與的立法與研究，有效挖掘政府和公民們的潛能，實現向上、向下雙向的有效溝通與結合，使得城鄉規劃公眾參與更健全、成熟。

參考文獻：

[1]胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012年版，第8頁.

[2]汪光燾：《關于<中華人民共和國城鄉規劃法>（草案）的說明》（2007年4月24日），載《全國人民代表大會常委會公報》，2007年第7期.

[3]《城鄉規劃法》第46條規定：“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關應當向本級人民代表大會常務委員會、鎮人民代表大會和原審批機關提出評估報告并附具征求意見的情況。”

[4]《城鄉規劃法》第48條規定：“修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經原審批機關同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細規劃，應當依照本法第十九條、第二十條規定的審批程序報批。控制性詳細規劃修改涉及城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容的，應當先修改總體規劃。修改鄉規劃、村莊規劃的，應當依照本法第二十二條規定的審批程序報批.

[5]陸學藝.城鄉一體化的社會結構分析與實現路徑[J].南京農業大學學報，2011（2）.

[6]潘國和.現代化城市管理[M].中央廣播電視大學出版社1997年版，第46-47頁、69頁.

課題來源：杭州市哲學社會科學規劃常規性立項課題“城鄉規劃中的公眾參與權研究——以杭州市為例”成果（編號：B13FX03）。

作者簡介：高園圓(1984-)，女，浙江杭州人，講師。