我國農業體制改革探索

劉巍+孟奎

[摘 要]黨的十八屆三中全會為我國未來一段時間的農業改革提供了一種完全不同的思路，即充分地發揮市場的決定性作用，更好地發揮政府的作用將成為我國未來農業改革的新路徑。本文在此基礎上，圍繞著市場與政府的關系為我國未來農業改革提出了幾點建設性提議。未來我國農業改革重點在于如何更充分地發揮市場的作用，讓農產品和農業生產資料的配置更好地由市場來決定，同時限制政府過多的職能，讓其在最基本職能上更好地發揮其作用。

[關鍵詞]農業發展；農業改革；市場；政府

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2014）09-0047-05

農業、農村與農民問題關系整個國民經濟的健康發展與社會主義事業的全局，是整個經濟體系的基礎，長期以來一直受到黨和國家的高度重視。但是，隨著我國工業化、城市化進程的加快，人口結構的變化，現在農業發展中遇到了許多瓶頸性的制約，嚴重阻礙了我國農業的進一步發展。黨的十八屆三中全會又一次把農業發展放到了重要的地位，預示著我國的農業改革將會出現全新的局面。本文在解讀黨的十八屆三中全會精神的基礎上，分析我國農業發展的現狀和更深層次的制約因素，對我國未來數年農業改革的思路提出了自己的見解。

一、我國農業發展的現狀與制約農業發展的因素

1978年黨的十一屆三中全會之后，我國農村逐步放棄了原有的集體生產方式，實行了家庭聯產承包責任制，在這之后的上世紀80年代我國農業出現了一段高速增長時期，這一時期農業產出增加、農民收入增加、農村各項建設也出現了可喜的變化，但這一時期持續了不到十年。從上世紀80年代中后期開始，我國農業進入了緩慢發展階段，特別是進入新世紀我國農業發展的速度與工業相比差距越拉越大。而最近幾年我國農業又呈現出許多新的特征，這些特征決定了我國今后農業改革的方向和舉措。

（一）“后劉易斯時代”即將來臨

勞動力是生產中最活躍的因素，判斷一國經濟形勢首先要對其勞動力的結構做出基本判斷。我國在1978年改革開放之后，大量農村剩余勞動力開始向城市轉移，這一過程已經持續了30多年，我們現在離“劉易斯拐點”越來越近，即將進入勞動力普遍短缺的“后劉易斯時代”。雖然，國內經濟學界對我國是否跨過“劉易斯拐點”進入“后劉易斯時代”有著不同的判斷，但是從近期我國的統計數據出發，可以判斷我國勞動力轉移的“劉易斯拐點”即將來臨，或者說我國的勞動力已經進入了“劉易斯轉折時期”。做出這種判斷主要依據有兩個：一個就是從2006年開始出現的普遍的“用工荒”，一開始這種用工荒出現在珠三角地區，最近則成為一種普遍的現象，整個東部相對發達地區都不同程度上出現了用工荒。雖然2008年在國際金融危機的影響下，“用工荒”有所緩解，但是隨著2009年我國成功走出危機，我國出現了比2008年之前更為嚴重的“用工荒”；另一個就是我國從2006年起持續多年的高通脹，如果扣除貨幣發行因素，我國最近幾年持續的高通脹恰恰說明了勞動力成本的不斷上升。根據國家統計局農調隊對全國農民工工資的調查數據，1995年農民工的月平均工資只有400多元，到2005年上漲到861元，用了十年時間翻了一番。而到了2010年農民工的平均工資達到了1690元，只用了五年時間就翻了一番（蔡昉，2007）。而在這一時期其他商品的價格并沒有出現如此幅度的上漲，可見勞動力的相對價格在不斷地提高。當然也有一部分學者認為我國真正的“劉易斯拐點”還沒有到來，農村仍有相當多的剩余勞動力，但是由于制度因素的制約，這些勞動力暫時得不到釋放。“用工荒”和持續的高通脹則正是制度因素造成的，如果繼續進行體制機制方面的改革，則農村的勞動力會得到進一步的釋放。這種判斷也有其科學性和合理性，但是，我國農村現有剩余勞動力的不斷減少確是一個不爭的事實，即使“劉易斯拐點”還未到來，但我們現在可以說已經處在了“劉易斯轉折時期”，勞動力全面短缺的“后劉易斯時代”也不會太遠。

（二）我國農地撂荒現象嚴重

與農村勞動力全面短缺的“后劉易斯時代”相伴隨的是我國嚴重的農地撂荒現象。我國農地撂荒現象在上世紀90年代就已經開始出現，最近幾年呈越來越嚴重的趨勢。據統計，我國耕地面積總共18.26億畝，從2000年開始到2007年平均每年撂荒耕地達0.265億畝，而且耕地面積連續六年持續下降。2007年后雖然在國家相應政策的鼓勵下某些耕地得到了復墾，但就全國而言總體撂荒現象仍然十分嚴重。農地撂荒原因眾多，最重要的是“劉易斯拐點”的到來，農村青壯年勞動力離開農業轉移到工業和第三產業；當然最根本的原因還是農業收入過低造成的，從事農業收入遠遠低于進城務工的收入，所以農民務農的積極性很難得到調動，土地撂荒是必然的現象。

（三）我國農業生產現代化水平仍然很低

農業生產現代化是現代農業最重要的標志，其中農業生產的機械化水平和高新技術在農業生產中的運用則是農業生產現代化的兩個重要指標。當前，就全國范圍來看我國的農業機械化水平仍然較低，且各地區之間的分布并不均衡，在我國的東北地區和新疆的國營農場機械化耕作水平相對較高，而在其他大多數地區則仍然處于機械化程度很低的水平，有的地區甚至還處于精耕細作的手工耕作生產狀態。而高新技術在農業生產中的運用則更是集中在少數地區。農業生產的現代化水平低已經嚴重制約了我國農業生產的競爭力，我國現已加入世界貿易組織，農業生產將面臨著來自歐美等發達國家農產品的競爭，現有的農業競爭力必然受到來自國外更高生產力的沖擊。在當前農村人口銳減的情況下，農業機械化替代人工勞動已成為必然的趨勢，不但生產過程中需要提高機械化水平以減少勞動力的使用，而且勞動力成本上升也為機械代替勞動提供了可能。但是，在我國卻出現了一種矛盾的現象，一方面我國農村勞動力日趨減少，另一方面，我國農業生產的現代化水平卻不見提高，農民寧愿將土地撂荒，也不愿提高農業生產的機械化水平。

（四）農業相關產業集群發展水平落后

不但農業生產本身處于相對落后的傳統農業階段，而且與農業相關的產業集群發展水平也相對滯后。主要體現在農產品深加工產業不發達，許多農產品沒有經深加工就直接流入市場，不能滿足現代市場的需求，導致利潤增值空間狹小。即使某些產品進行了進一步的加工，但其加工程度也不深，附加值仍然不高。另一個重要的表現就是農產品及其相關產品銷售渠道不暢通，農產品從農戶到市場需經過的流通環節過多，農民在流通環節受到嚴重的盤剝，結果是城市農產品價格居高不下，而同時農民收入卻提高緩慢。此外，還有一個表現就是與農業生產相配套的服務業發展滯后，雖然面向生產的相關服務業發展已經比較完善，但是面向市場的農產品相關服務業卻非常滯后，結果造成農業生產不能完全與市場需求對接，產品不能滿足市場需求，市場價值不能充分實現。

二、黨的十八屆三中全會提出的農業改革基本精神

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）從十六個方面為我國進一步深化體制改革指出了方向，其中針對農業和農村發展中所遇到的制約瓶頸，《決定》的第六部分健全城鄉發展一體化體制機制從四個方面為我國將來農村和農業改革勾勒出藍圖。除了第六部分之外，《決定》的其他部分也在字里行間為未來我國的農業體制改革提供了全新的改革思路。

《決定》明確提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這一全新的提法為我國未來經濟體制改革指明了方向，也為我國農業和農村改革指明了方向。“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律”，社會主義新農村建設和農業現代化改革也必須遵從這條規律。所以我國未來農村與農業改革必須積極穩妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動農產品和農業生產資料依據市場規則、市場價格和市場競爭原則進行配置；政府的職責和主要作用是保持主要農產品供求的基本平衡以保障國家的糧食安全，加強農村基礎設施建設以彌補市場失靈，優化農村公共服務以促進農業的可持續發展，再就是保障市場公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序。

三、深化我國農業體制改革的方向與舉措

我國農業改革具體可以從市場和政府兩個方面著手進行，一方面堅持市場化改革的方向，完善農產品市場和農業生產資料市場，放權給市場，讓市場真正發揮在資源配置中的決定性作用；另一方面，要約束政府權力、規范政府行為，把政府伸長的手縮回來，把政府沒做到的事做到位，既要減少政府的過度干預又要克服政府監管缺位。

（一）深化農村市場化改革，完善農產品和農業生產資料市場體系

堅持市場化改革的方向、加強市場在資源配置中的決定性作用是黨的十八屆三中全會確定的未來改革的方向，也為未來農業改革提供了最好的指導和全新的思路。市場巨大的力量早已為世界各國經濟發展所證實，也被我國市場化改革35年的成就所證明，在此無需過多說明。如何才能更好地發揮市場的功能，讓市場在資源配置中發揮決定性作用才是我們所要考慮的問題，這才是我國農業改革所面臨的最為重要的議題。

1.建立統一開放、競爭有序的農產品市場體系和農業生產要素市場體系，完善農產品價格形成機制，在主要農產品保護價的基礎上發揮市場對農產品價格形成的決定性作用，通過市場的力量調節農民的生產行為，既要保證農業穩產增產又要保證農民穩收增收。同時，要建立農業生產要素自由流動和平等交換的現代市場體系。促進勞動、資本和土地等生產要素在城鄉之間和地區之間自由流動，破除各種雙向的市場壁壘，破除各種因戶籍或者所有制而人為造成的市場分割，既要促進農村勞動力和土地等要素向城市流動，也要鼓勵城市工商業資本和各類人才向農業生產流動。同時，要給予市場在要素定價上的決定權，做到同等要素同等價格，要讓各種生產要素通過市場競爭實現其價值，而不能因其身份或所有制性質而受到不同的待遇，獲得不同的價值。

2.構建新型農業經營體系，實現農業生產經營主體多元化。市場的力量來自市場主體活力的迸發，發揮市場在資源配置中決定性作用的關鍵就是要建立多元、平等的市場主體，激發各個市場主體的積極性和創造性。我們在堅持家庭經營在農業中的基礎性地位的同時，要推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等其他農業經營方式的發展，逐步實現農產品生產經營主體的多元化。鼓勵各種農業生產經營主體在市場上公平競爭，通過市場競爭由市場選擇出最有利于農業生產經營主體，即通過市場力量選擇最有利于農業生產的經營模式。建立、健全各種市場主體的進入與退出機制，尊重市場優勝劣汰的選擇權，對于那些不適應市場要求、不適應現代農業生產的經營主體要通過市場自然淘汰，政府在這一過程中應做好相應社保工作，而不應干預市場對經營主體的選擇，更不應先入為主的確定某種農業生產經營模式或者確定某種生產經營主體。同時還要適時引導和鼓勵城市工商企業進入農業生產領域、發展農業生產，一方面為農業生產引入全新的生產經營模式，另一方面擴展農產品銷售渠道、加速農產品流轉速度，進一步增加農產品的市場價值。

3.賦予農民更多的財產權利和自由權利，并保障這些權利充分實施。“產權是所有制的核心，健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度”是黨的十八屆三中全會提出的對產權保護的要求，這一要求要在農業改革中得到完全落實。產權的嚴格保護和自由流轉是市場力量得以發揮的前提，也是激勵人們生產積極性的必要條件，沒有產權一切經濟活動無從談起。一是賦予農民更多財產權利，建立農村產權交易市場，推動農地產權流轉交易公開、公正、規范運行，這不但是激勵農民生產、增加農民收入的基本舉措，也是實現農業現代化的必然選擇。而在所有產權中，農地產權的確定與自由流轉最為核心、最為關鍵，也是最難啃的硬骨頭，所以確定農民對土地的產權，并讓其在土地市場上自由流動將成為下一步農業改革的重中之重。農地的確權和流轉已經在四川、安徽等地試行，并取得了非常好的效果，基本上是成功的。在未來的改革過程中應該將之前成功的經驗向全國推廣，加快對農村土地的確權和流轉市場的建立，讓土地這一農業生產最根本的要素充分流動起來，讓這一要素集約到最具生產力的生產者手中，讓這一要素發揮其最大的價值、創造最多的社會財富。二是在賦予農民更多財產權利的同時，要賦予農民更多的自由權利，不受身份地位的約束，讓勞動力這一生產要素也能夠自由流動起來、迸發其活力。現在約束農村勞動力自由流動的主要是與社會福利和生產資料分配相掛鉤的戶籍制度，這一戶籍制度違背了市場競爭的最基本原則--公平原則，同樣的勞動力在相同的市場中卻不能以相同的條件進行競爭。戶籍制度人為地增加了某些人的競爭成本，這實際上也是在人為地保護落后。競爭的不公平不單單影響到社會公平正義，同時也影響到了經濟運行的效率，某些高效率的生產要素由于競爭能力受到人為的抑制而得不到最充分的利用，這就成為整個社會的一種損失；而同時，許多低效率的要素由于受到了人為的保護而不能被市場所淘汰，耗費較多的資源卻只能發揮較小的效力，這又成為了社會的一種損失。可見，加快戶籍改革，給予農民更多的自由已經勢在必行。要使得戶籍與生產資料分配和社會福利分配相脫鉤，砍掉戶籍身份背后的利益鏈條，使得戶籍單純的成為一個人的身份代表。加快人口由農村向城鎮的流動，除了極個別特大城市實行人口規模控制外，可以放開其他中小城市和城鎮人口落戶的限制。同時，對勞動力的雙向流動不應給予過多限制，在土地產權確定清晰的條件下完全可以放開勞動力的雙向流動，讓農民有更多機會進入城市工作，也不限制市民進入農村從事農業生產。

4.擴大農業對外開放，讓資源在更廣闊的市場中得到配置。進一步擴展農業對外開放的廣度和深度，統籌國內國外兩個市場、利用國內國外兩種資源。一方面要“請進來”，允許外資進入農業生產領域以及相關服務領域，特別是引導外資投向現代農業生產領域。不但要允許外資進入農業加工、銷售、物流領域，也要允許外資進入農業基本生產領域，以充分利用國外先進的農業生產技術和農業經營管理經驗。在保障國內土地產權和基本用途的前提下，充分利用國外資本和技術，進一步解放我們的生產要素，全面促進生產力的發展。另一方面我們還要“走出去”，參與國際農產品的競爭。農產品地域特點明顯，這天然的形成了農產品之間的比較優勢，各地應該完全可以利用這種比較優勢發展具有本地特色和比較優勢農產品，鼓勵該種產品出口，參與國際市場競爭，在更廣闊市場中實現更高的價值。

（二）政府回歸其基本功能，更好地發揮其作用

農業改革肯定離不開政府的作用，但是政府發揮其作用要受到邊界的約束，不能把手伸得太長、伸得太廣。政府應發揮其最基本的功能，把那些本可以由市場完成的事情交還給市場，把自身最基本的功能扎扎實實做到位，做到既不越位也不缺位。

1.政府應該回歸其基本功能，做好“三基”工作，即加強農村基礎設施建設，提供農村基本公共服務，完善農村基本人才培養。農業基礎設施建設是實現現代農業的重要物質條件，包括水利、道路、管網在內的農業基礎設施具有典型的正外部性和公共產品的性質，市場很難提供這些基礎設施的供給，只能由政府來供給。現在除了水利工程和道路交通等關系生產的最基本基礎設施外，下一步重點應該加強農村各種通信網絡建設，特別是Internet網絡建設，要讓每戶農民都能在家中使用Internet網絡主動獲取信息，與其引導農民生產，不如給農民以更多的信息，讓農民自己選擇最有利的生產方式、獲利最大的產品、最便捷高效的銷售渠道。

對于農民和農業生產所需的各項服務，我們也要按照市場和政府分工的原則，分級分類采取不同措施。對于具有全局性的和正外部性的公共服務仍需要由政府提供，比如基本農業技術推廣、動植物檢驗檢疫與疫病防控、農產品質量監督檢查、氣候等與生產密切相關的重要信息的預測預報以及農村的基本醫療服務等，這些服務關系整個農業生產的全局，不僅僅有利于某個農戶而且有利于整個農業生產，應由政府來提供。而對于與農產品生產經營相關的市場需求的信息、流通方式的改進、運銷環節的節約則應完全交給市場提供，可以鼓勵成立專業的信息咨詢公司、專業的農產品物流公司、農民經紀人、以及農村的龍頭企業提供上述服務。

教育是國家可持續發展的基礎，更是農業現代化建設的基礎，具有極強的外部性，辦好教育是政府義不容辭的責任。加強完善農村義務教育、保障困難家庭兒童、留守兒童和女童的義務教育應該是地方政府必須辦好的事情。此外，健全農民的職業教育、加強農民的技能培訓、廣泛培養農村的基礎實用人才，這些也是政府需做好的。

2.調節主要農產品供需基本平衡，保障國家的糧食安全。農業生產受自然條件影響大，農業經營所承擔的風險也相對較大，主要農產品產量波動也較大，這種高風險一方面影響到農民收入的穩定，另一方面則給國家的糧食安全帶來威脅。所以政府應該在調節農產品市場供需平衡、平抑糧食產量波動和保障國家糧食安全方面發揮其作用。一方面政府通過最低保護價收購主要農產品，保證農民在豐年增產也增收。農產品是生活必需品，其需求價格彈性非常小，這決定了在豐收年份其價格下降幅度要大于增產幅度，而在歉收年份其價格上漲幅度要大于減產幅度。農產品的這些特性決定了農產品收成的小幅波動就會引起糧價和農民收入大幅度的波動，為了抑制這種波動，政府應該通過主要農產品最低收購價來保障農民收入的穩定，保障其在豐收年份收入不降低。同時，完善主要農產品國家儲備制度，健全國家糧食安全保障體系，通過儲備糧調節市場供給，保證主要農產品供給的相對穩定，從而保證市場預期的相對穩定，進而保證整個價格體系的相對穩定，以此來促進整個宏觀經濟環境的穩定。

3.完善農村金融體系與保險體系，建立與現代農業相適應的農村現代金融制度。要逐步放寬農村金融的準入門檻，建立起商業金融、合作金融和政策金融相結合的農村金融體系。加大對農村金融政策的支持力度，特別是加大對現代農業的金融支持，引導更多的社會資金和金融資本投向農業生產。拓展農業發展銀行支農惠農的領域，加大政策性金融對現代農業開發和農村基礎設施建設中的資金支持。鼓勵引導發展多種形式的新型農村金融機構，允許民間資本發起設立以服務農村為主的地區性中小金融機構。建立健全農業保險體系，健全政策性農業保險制度，加快建立農業再保險和巨災保險分散機制，把農民因自然災害所造成的風險降到最低。加快農村信用體系的建設，在賦予農民更多財產權利的同時，建立新的信貸擔保機制，讓農民更多的財產可以承擔質押、抵押、擔保的功能，擴大農民可擔保的范圍。

未來一段時期的農業改革，要緊緊圍繞市場在資源配置中發揮決定性作用和政府更好發揮作用這一總體思路進行。要讓市場發揮其決定性作用，賦予農民更明確的產權和自由，放開競爭讓市場主體更加多元化，最終還是要讓市場在農產品和農業生產要素價格形成過程中發揮其決定性作用。要限制政府的功能，讓政府在其最基本功能上更好地發揮作用，讓政府在市場不能發揮作用的地方發揮其作用，保障“三基”建設，保護國家糧食安全，促進農村金融體系的建設。

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責任編輯 魏亞男