重慶九龍坡區實施“八大功能板塊”發展戰略的基本經驗

“重慶公共治理體系的構建研究”課題組

加快實施主體功能區戰略是我國地方公共管理亟須破解的難題。重慶九龍坡區在貫徹實施重慶市“五大功能區”發展戰略中，從本區實際出發制定實施“八大功能板塊”發展戰略，采取了一些積極有效的措施，取得了一些經驗，值得我們總結。

一、切實制定發展戰略是前提

九龍坡區切實制定“八大功能板塊”發展戰略，既是對重慶市“五大功能區”發展格局的落實，也是結合本區域實際地理環境與發展現狀及趨勢的判斷，還是經過充分民主論證的戰略選擇。

上下戰略協同。依據重慶市“五大功能區”發展戰略規劃，九龍坡區東城屬于都市功能核心區，西城屬于都市功能拓展區，所以，東城的建設重點在于優化提質的升級發展路徑，西城的建設重點在于快速開發的融合發展方式。基于此，九龍坡區以“東城再造，西城再戰”為新的發展方向，科學布局了“八大功能板塊”，將東城建設為“現代都市核心、創新服務高地”、將西城建設為“科技生態新城、時尚休閑新都”，以此實現與“五大功能區”的有效對接。同時，在具體實施層面，九龍坡區在產業發展、城鄉建設、土地利用、環保等方面制定方案，確定任務單、路線圖、時間表、責任人；在要素保障如土地、項目、資金、人才等不同方面進行統籌協調，并且將各大板塊的主體功能開發以任務分解、目標分段的方式逐一確立，以確保各功能板塊開發建設工程更加符合實際和有效進行。

切合本區實情。九龍坡區委、區政府按照本行政區域都市功能核心區與都市功能拓展區的功能定位，對本區域的地理環境與經濟發展現狀進行了長時間的調研。通過調研發現，九龍坡在發展空間上呈現出“東五西三”的分布格局；在發展階段上，九龍坡區東城以基本實現城市化，并進入優化提質的“再造”階段，九龍坡區西城城鎮與鄉村形態共存，正處于城市化加速發展階段；在產業布局上，九龍坡區東城以現代服務業為主導產業形態，九龍坡區西城則主要是產業集群發展格局。據此，九龍坡區切實依據不同區域的特色優勢及主體功能，明確了各板塊的建設重點與主攻方向。

充分民主論證。九龍坡區制定“八大功能板塊”發展戰略經過了有關專家、各職能部門以及上級有關部門反復商討和修訂，其間經縝密細致、反復的決策論證過程最大限度地收集了各方面的相關信息，征求了大量的意見與建議，從而確保了“八大功能板塊”的戰略布局符合九龍坡的區域實際，符合重慶市主體功能區戰略發展要求。可見，“八大功能板塊”戰略制定過程中，經多元主體互動合作、理性協商，實現了民主與科學的統一，從而增強了“八大功能板塊”發展戰略的科學性。

總之，切實制定發展戰略顯然是有效實施主體功能區戰略的前提。九龍坡區“八大功能板塊”發展戰略的制定，既嚴格按照主體功能定位發展，依據了重慶市“五大功能區”發展格局，并切合特定區域的自然環境與發展實際，還經過充分民主論證，符合多方意愿，得到多方主體的支持。

二、合理構建組織體系是關鍵

任何發展戰略必須具有一套合理的組織體系方能實施。九龍坡區依據現代“扁平化”的組織方式，革新傳統的“條塊分割”體制，探索“條塊結合、以塊為主”的組織體系，以“減少管理層級、擴大管理幅度”來激發各主體的活力。

一是調整領導分工依據，打破“條塊分割”限制。在領導分工領域，九龍坡區將按行業為主調整為以板塊為主，一個板塊確定一名區級領導（區委常委、副區長）負責板塊開發建設并承擔相應責任，同時要求各板塊之間相互協調配合。這一舉措打破了行政區劃所衍生的協調難問題，有益于避免減損組織效率與整體效益的利益沖突與責任推諉現象。

二是簡政放權，提高服務效能。九龍坡區區委、區政府在“八大功能板塊”發展戰略的實施推進中，更多地提供服務、激發參與主體尤其是市場經濟主體的活力。九龍坡區向功能板塊下放和優化行政職權59項，并按照“能放則放、服務前置、流程優化”的調整思路，正繼續向功能板塊與各鎮街下放區級行政審批和服務事項，將行政審批服務端口前移，以提高行政審批服務效率。這將對參與功能板塊開發建設的市場經濟主體快速辦理行政審批服務事項大有裨益。

三是強調多元合作，加強組織協同。“八大功能板塊”的開發建設是跨行政區劃的綜合性發展戰略，涉及經濟、文化、社會、生態等諸種公共事務，因此，九龍坡區以多部門協同推進板塊開發建設為考量，以整合多種力量與資源為手段，探索建立健全“以條助塊”的部門協作機制。以此為出發點，九龍坡區重點厘清并確定了板塊工作機構的組織協調功能，區級部門重在履行宏觀統籌和服務功能，各鎮街重點承擔板塊范圍內的社會事務功能，區人大、政協發揮監督指導功能。各部門明確、具體的分工，有效地將各方面力量凝聚到板塊開發建設工程中。

總之，合理構建組織體系是全面推進“八大功能板塊”發展戰略實施的關鍵。沒有有效的組織體系，發展所需的資源與力量就難以協調與統籌。九龍坡區革新了“以條為主”的傳統體制，適度打破了制度結構中的行政分割。與此同時，九龍坡區在“八大功能板塊”發展戰略的組織體系安排中，強調“合力攻堅、協同作戰、以條助塊”的內部協同與“簡政放權、服務前置、鼓勵市場”的外部協同，穩步推進板塊開發建設。

三、建立健全運行機制是保障

科學合理的目標定位、權責協調的體制安排并不必然產生理想的決策效能，而建立健全運行機制則是戰略決策實施轉化為現實效果的保障。九龍坡區在實施“八大功能板塊”發展戰略的運行機制層面不斷進行了完善。

一是完善功能分區基礎上的市場機制。九龍坡區在具體推進實施“八大功能板塊”開發建設的過程中，主要依靠市場主體的力量，并將產業發展與城市開發相結合，將二者作為本區域發展的兩大主攻方向，且主張“以產興城、以城聚產”的開發建設策略，以此不斷強化各板塊的主體功能特色，讓市場主體形成不同板塊各異的發展優勢。既凸顯板塊發展活力，又讓市場主體增強區域競爭能力，避免了以往經濟發展過程中的同質競爭弊端，從而有助于達成多贏發展、均衡發展的格局。以楊家坪商圈為例，在11大類100個開發建設項目中，總投資估算金額約603億元，其中社會投資資金約383.4億元，約占總投資的63.6%。可見，在具體的“八大功能板塊”開發建設中，主要依靠市場主體的力量，而非政府。

二是完善分工基礎上的政府宏觀調控機制。有效的政府治理必然是政府與市場協調有序的公共治理。在“八大功能板塊”開發建設過程中，九龍坡區強調“凸顯市場主體地位”，強調市場化運作，同時將政府的著力點放置于宏觀調控、間接管理、優質服務層面。例如，在九龍半島高端商務板塊開發建設中，政府主要負責交通體系的完善與維護、產業扶持政策引導下的招商引資、征地搬遷與拆遷等服務性職能。

三是完善激勵與約束并重的績效考核與責任監督機制。在績效考核層面，九龍坡區依據各板塊不同的功能定位與發展優勢，建立了一套較為科學的考核評價體系，這一體系內容包括以共性指標與功能導向指標為基礎的差別化考核評價指標體系。同時，還包括創新性的考核方式，例如每季度公開各板塊建設情況的“擂臺賽”、各板塊開發建設排名的“英雄榜”等，顯然，這一科學的績效考核體系對激勵“八大功能板塊建設”具有激勵作用。在責任監督層面，九龍坡區創造性地制定了“四個一”督查督辦機制，即每月一次進度檢查，每季度一次拉練評比，半年一次人大代表、政協委員視察，每年一次集中考評，這都有助于激發各板塊開發建設的積極性。

總之，建立健全高效的運行機制是推進“八大功能板塊”發展戰略有效實施的保障性因素，而缺乏運行保障的發展戰略則無法真正發揮決策效能。九龍坡區在實施“八大功能板塊”發展戰略中，將政府的著力點放在宏觀規劃、責任政府和服務政府建設等方面，并通過放松審批管制，以充分發揮市場主體作用和強化企業的市場化運作來激發市場活力。（執筆人：類延強）

本文系國家社科課題《國家治理視域下基層協商民主機制研究》（14×22002）、重慶社科課題《重慶公共治理體系的構建研究》（2012YBGL125）階段性成果。

責任編輯：宋英俊