強制拆除法律屬性二元論

劉磊

內容摘要：《行政強制法》第44條將強制拆除一概界定為行政強制執行，正在進行的違法建設也涵括其中，在嚴格的程序要求下，能否當場強制拆除，其性質如何，不僅立法實踐、執法實踐更加困惑，理論層面也存有爭議。強制拆除正在進行違法建設的法律屬性應歸屬為行政強制措施，其性質的界定應打破將強制拆除一概定性為行政強制執行的關隘。強制拆除二元論的提出是對實踐困惑、理論爭議的回應。強制拆除歸屬于行政強制執行抑或行政強制措施，應根據具體適用對象的不同，結合具體情形，考量違法行為是否正在進行、是否給予相對人履行期限、相對人是否明確、情況是否緊急等因素判斷。該法條的理解應該采取限縮解釋，強制拆除簡易程序的設置是下一步需要繼續研究的課題。

關鍵詞：強制拆除違法建設法律屬性行政強制措施行政強制執行

一、問題的提出

《行政強制法》第44條規定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。該規定從保護當事人合法權益的目的出發，通過設置更高的正當程序門檻，規制強制拆除的實施。同時，在整個法律文本結構中，該條文位列“行政機關強制執行程序”這一章，更是將強制拆除明確界定為行政強制執行之一，力圖平息強制拆除的法律屬性之爭。

盡管《行政強制法》在解決上述問題時作出了諸多努力，然而問題并未因此而消失，實務部門仍然留有困惑，甚至導致執法工作更加難以開展。正在進行的違法建設，可否當場強制拆除成為困擾執法部門的難題。在《行政強制法》出臺之前，對于正在進行的違法建設，實踐部門多是直接當場強制拆除，而第44條所規定的程序性要求，使得當場強制拆除似乎與之相抵觸。第44條強制拆除的一般性與當場強制拆除正在進行的違法建設的特殊性之間存在著沖突，由此也導致了立法實踐、執法實踐的更加困惑以及理論界的爭論不休。

《行政強制法》出臺之前，對正在進行的違法建設是否可以強制拆除，采取何種強制措施制止，作為規制違法建設法律依據的《土地管理法》、《城鄉規劃法》，其規定含糊不清。《行政強制法》出臺之后，其對強制拆除的界定，更是使能否當場強制拆除蒙上了一層陰影，同時將引發一系列法規、規章及其他規范性文件的相應修改，以與之銜接，避免抵觸。第44條適用范圍的不明朗，以及未明確對正在進行的違法建設作何處理，使地方在修改相關規定時，彷徨不前，甚至進一步限縮了執法觸角，采取更為保守的態度。

違法建設的治理壓力，將執法機關逼入了犄角。然而，與如上立法層面的彷徨不前情景不同，執法實踐中出現了一番情景。通過瀏覽一些地方城管局網站 〔1 〕，筆者發現執法部門實施強制拆除實際上遵循著一定的分類：規模較大的違法建設和大型戶外廣告一般嚴格依照程序強制拆除；簡易違法建設（尤其是正在進行的）和小型戶外廣告則一般當場強制拆除。在執法壓力之下，城管部門不得不拋開嚴格的法律規定，選擇性適用強制拆除的嚴格程序，在執法實踐中將嚴格的強制拆除程序的適用對象不斷限縮，以適應城市管理的要求。大型違法建設適用強制拆除的繁瑣程序基本上已為執法部門所接納，正當程序的要求有所落實，嚴格依照程序執法較為普遍，而其他適用對象的強制拆除則將程序規定架空，正在進行的違法建設也很難嚴格依照強制拆除程序進行。在完成了執法任務、提高了執法效率的同時，與之而來的是執法行為的合法性受到質疑。從總體上看，城管部門對強制拆除的適用更加謹慎，并不完全遵循強制拆除的程序，造成了執法與立法之間的脫節。盡管如此，執法實踐中的這種偏好，可以視為在法律層面與執法現實中的一個選擇。

無論是立法實踐對正在進行的違法建設可否適用強制拆除的彷徨，還是執法實踐迫于犄角之勢而選擇分類執法，問題產生的共同原因在于強制拆除法律屬性的界定——將強制拆除不分適用對象、不分適用情形而一概定性為行政強制執行。解開這一癥結，需要重新審視強制拆除正在進行違法建設的法律屬性。

二、強制拆除正在進行違法建設的法律屬性之爭

從《行政強制法》第44條的規定來看，并未涉及正在進行違法建設的強制拆除，盡管多數學者將之歸屬為行政強制執行，但也存在些許反對聲音，需要進一步探討。行政強制執行論者的觀點并非無懈可擊，而且存在將強制拆除一概而論的重大疏漏，行政強制措施論者的論據卻也并不充分，現有論證不夠深入。

（一）理論上的爭議

學界有關強制拆除的專題研究并不多見，強制拆除正在進行的違法建設的研究更是少之又少，只是散見于行政強制相關文章中的零星論述。好在有限的資料論述中顯露了各方鮮明的立場。

1.行政強制執行論

行政強制執行論者的立論基礎是，以是否存在行政決定作為區分行政強制措施與行政強制執行的標準。“行政強制執行的內容是事先作出的一個行政決定；相反，事先不存在決定而實施強制手段的不屬于行政強制執行。” 〔2 〕行政強制執行論者認為：“對于正在建設中的違法建筑，行政機關可以立即拆除的前提是作出了要求停止施工的決定而當事人不履行，行政機關的行為模式中存在決定與執行的分離，盡管決定與執行的作出時間比較接近，但不可否認決定的事先存在。因此，即使行政機關是對正在施工中的違法建筑實施立即強制拆除，仍然屬于行政強制執行。” 〔3 〕

除明確論述強制拆除正在進行違法建設的學者以外，多數學者從另一個角度提供了支持，不區分違法建設是否正在進行，認為“強制拆除屬于典型的直接強制執行” 〔4 〕，官方觀點也認為：“可以肯定的是，城鄉規劃法規定的‘強制拆除在行為性質上屬于典型的行政強制執行，受行政強制法調整。” 〔5 〕

2.行政強制措施論

將當場拆除視為行政強制措施的觀點也有部分學者流露于筆端 〔6 〕，整體而言，論者多有實踐經驗，但屬于少數論者。盡管對實施主體存有疑義，但對強制拆除的性質作了明確闡述。

有學者從正在進行的違法建設與已經建成的違法建設實施強制拆除所導致的法律后果的角度分析，將正在進行違法建設的強制拆除定性為行政強制措施。“盡管土地執法部門和人民法院實施的法律形式都表現為拆除，但兩者的法律后果卻不一樣。土地執法部門實施拆除的法律后果是制止違法者繼續施工，防止違法行為繼續發展；人民法院實施拆除的法律后果則是剝奪違法者的財產權利，目的是對違法行為進行懲罰，使其違法利益不能實現……土地執法部門的行為屬行政強制措施。” 〔7 〕

另外，在水行政執法領域，有學者將強制拆除理解為強行拆除，明確其為行政強制措施。“拒不停止其違法行為，或者到期拒不自行拆除其違法設施，這時就需要水行政機關采取果斷措施依據自己的職權，對水事違法建筑予以強行拆除，必要時請司法機關予以配合。這里的強行拆除就是水行政強制措施。” 〔8 〕

（二）分析與評價

行政強制執行論者在認定強制拆除的法律屬性時，不區分強制拆除的適用對象、違法建設正在進行還是已經建成，而是一概認定強制拆除為行政強制執行，的確使之更為簡化、清晰，但不得不說這是理論研究中的“偷懶”，忽視了執法層面的具體情況。不針對強制拆除的具體適用情形予以定性，撇不清復雜程序的適用范圍，反而給執法實踐帶來更多的困惑。

以先行行政決定作為區別行政強制執行與行政強制措施的標準，也遇到了障礙，主要是行政強制措施未必不以行政決定為前提，依法執法的要求使更多的程序成分融入到執法過程中，行政強制措施實施前也多伴有行政決定。凍結、查封、扣押等行政強制措施實施前經常存在事先作出的凍結決定、查封決定、扣押決定，從而使得依此標準為界分，反而令行政強制執行與行政強制措施兩者的區分更為模糊。〔9 〕以針對正在進行違法建設所采取的查封措施為例，查封采取的是以相對人不停止違法建設為前提，以“責令停止建設決定書”為依據的。以此而論，誠如胡建淼教授所言，公認的定性為行政強制措施的查封，因為作出了“行政決定”，此時豈不變化為行政強制執行？行政強制執行以事先存在的行政決定為前提，但是并非任何行政決定都可以作為前提。作為行政強制執行的強制拆除，其前提性行政決定應當是“強制拆除決定”，而非“責令停止建設決定”。

“責令停止建設決定”施加的義務是違法建設責任方停止建設的不作為義務，“強制拆除決定”施加的義務是拆除違法建設的作為義務。盡管對兩種行政決定均可以強制拆除，但所執行的義務內容存在差異，不能一概定性為行政強制執行。胡建淼教授提出的以強制當事人履行義務的性質作為行政強制執行與行政強制措施的分類標準，認為強制當事人履行容忍、不作為義務的為行政強制措施，強制當事人履行作為義務的為行政強制執行，〔10 〕也佐證了責令停止建設決定作出后的強制拆除性質應當歸屬為行政強制措施。

除“責令停止違法建設決定書”不能作為行政強制執行的前提性行政決定之外，追問行政強制執行論者的另一突破口為行政決定之后的告誡程序，告誡程序為行政強制執行之必須。“對人民行為或不行為義務之行政強制執行，原則上系以人民不履行經行政機關以行政處分設定之義務為要件，并須告誡及核定具體之強制方法（間接強制、直接強制），始得使用該強制方法。” 〔11 〕強制拆除正在進行的違法建設，即便以“責令停止違法建設決定書”作為行政決定，也缺乏作出告誡及期待相對人履行的期間。從我國臺灣地區“行政執行法”的修改也可以看出，“限期預為告誡”由間接強制擴展適用于直接強制，體現了直接強制先行告誡的要求以及限期履行的規定。〔12 〕

行政強制執行論者混淆了直接強制與行政強制措施，兩者有很多相似之處，極易混同。〔13 〕直接強制是行政強制措施的重要手段之一 〔14 〕，行政強制措施以直接強制為實質內容 〔15 〕，甚至有觀點認為直接強制包括即時強制 〔16 〕。兩者的區別主要在于，直接強制以義務的存在及告誡程序為必要條件，行政強制措施不以義務的存在或義務不履行為前提，無須告誡，程序更為簡便。〔17 〕告誡的實質為限期當事人自行履行，需要給予一定期限以期待當事人自行履行。當場強制拆除無需等待當事人自行履行期間的完結，告誡程序也不是必需，不符合直接強制以告誡程序為必要條件的要求。行政強制執行論者過于關注形式上的決定與執行分離，而忽視了決定與執行之間的“期待當事人自行履行的期間”，從而影響了對強制拆除法律屬性的判斷。

可見，簡單地以行政決定作為區分行政強制執行與行政強制措施的標準，存在著明顯的疏漏，難以令人信服。

相反，行政強制措施論者并未禁錮于一般情形下強制拆除違法建設定性為行政強制執行的慣性思維，而是從強制拆除正在進行違法建設的特殊性入手，結合實踐經驗，將之歸屬為行政強制措施。不足之處在于，總體而言，行政強制措施論者未能提供充分的論據以支持其論點，似乎只是一種略造聲勢卻又迅速偃旗息鼓的鳴鑼吶喊。即便有學者從強制拆除法律后果的角度出發，論證強制拆除正在進行的違法建設屬于行政強制措施，但論據仍顯欠缺，不足以說服行政強制執行論者。

如上所述，以行政決定作為區分行政強制執行與行政強制措施的標準過于牽強，“責令停止違法建設決定”也不應當作為行政強制執行的前提性行政決定；從行政強制執行的程序性因素考量，強制拆除正在進行的違法建設不符合行政強制執行所要求的期限期待；從行政強制執行的內容看，責令停止建設決定作為行政強制執行前提性的行政決定也過于牽強。除此之外，強制拆除究竟應該歸類為行政強制執行，抑或是行政強制措施，在理論上，還應當從強制拆除行為的目的、力度、效果等角度進行分析。

從行為的目的看，作為行政強制執行的強制拆除其目的在于達到恢復違法建設之前狀態的效果，而對正在進行的違法建設采取的強制拆除措施，其目的在于阻止違法建設的繼續進行；從行為的力度看，在執法實踐中，當場強制拆除并不一定是全部拆除，與作為強制執行的強制拆除在執法力度、作用范圍等方面存在很大的差異；從行為的效果看，作為行政強制執行的強制拆除實施后，一般能夠達到恢復違法建設之前的效果，而對正在進行的違法建設所采取的強制拆除，其效果僅僅是達到制約相對人停止建設，所實施的強制拆除一般也是部分的、不徹底的強制拆除。

因此，筆者更傾向于將當場強制拆除視為行政強制措施之一種。當然，對此觀點的接受，還需要突破傳統的將強制拆除行為性質一概而論的認知慣性。

三、實踐與理論的回應：強制拆除法律屬性二元論

（一）強制拆除法律屬性二元論的提出

盡管《行政強制法》將強制拆除界定為行政強制執行，但強制拆除的適用對象并不限于第44條語境下的違法建設。強制拆除對象的泛化，繁瑣的程序要求，全部對象適用嚴格程序則執法工作難以開展，部分適用則執法行為的合法性遭受質疑。《行政強制法》的出臺，擺在執法部門面前的是如何對號入座的問題，全部適用強制拆除的程序還是選擇性適用？從其出臺后制定的地方性法律文件來看，相關規定也非常保守，對強制拆除的對象采取擴大性理解，強調對強制拆除程序的遵守。在這種法律環境之下，規范行政執法實質上更多地束縛了執法的手腳。將強制拆除一概視為行政強制執行，理論上難以解釋實踐中的諸多情形，很多執法事項將更加難以開展。

強制拆除在不同的情形下可能具有不同的法律屬性，首先是由其作為手段的性質所決定的。“行政強制措施與行政強制執行是理論上需要劃分的一對范疇，但從手段上很難劃分，因為許多強制措施的手段同時也可成為強制執行的手段，而且行政強制措施中的緊急強制的手段同時也可成為一般強制的手段，反之亦然。” 〔18 〕有學者也曾對不同情形下強制拆除的法律屬性有所提及：“從實務中考察，有關行政機關采取行政強制措施的情況還很多，其中有的屬于執行性行政強制措施，如相對人對責令拆除違章建筑的決定不予履行，行政機關強制拆除；也有的屬于行政即時性強制措施，如對高危險的建筑物采取強制拆除的斷然行動……” 〔19 〕盡管其列舉的“行政即時性強制措施”的強制拆除，所針對的對象是“高危的建筑物”，實則也是對一概而論的強制拆除一元論的一種否定。“在我國行政強制實務中，所謂直接強制中的很多強制方法，都可以作為即時強制的方法使用，如查封、扣押、凍結、強制拆除等。” 〔20 〕這一論述更為直白地將強制拆除涵括兩種屬性，為后續研究提供了智識上的啟迪。

強制拆除的法律屬性，在德國也未局限于一概認定為行政強制執行，也存在行政強制措施的情形。“至于先行頒布行政處分，要求其改善，而后因情況緊急有立即執行之必要，而為之即時處置之行為，是否亦屬我國所稱之即時強制，則有探討之必要。例如，限期拆除之房屋，因暴風雨后或地震后，有立即拆除之需要，而為之行為，德國法上承認此種情形為即時強制。我國法上雖無規定，似乎亦可承認之。” 〔21 〕可以看出，強制拆除法律屬性的界定，需要考慮多種因素。

筆者認為，基于強制拆除適用對象的廣泛性，應當掙脫將強制拆除法律屬性一元化為行政強制執行的束縛，把強制拆除的法律屬性應當一分為二：既有隸屬于行政強制執行的情況，也有隸屬于行政強制措施的情況。即便是飽受爭議的正在進行違法建設的拆除，也應當歸屬為行政強制措施。強制拆除二元法律屬性的界定，不僅回應了理論界的爭議，而且對于解決執法實踐的困惑，提供了更為切實可行的理論依據。

（二）立論基礎：廣泛的適用對象

較早規定強制拆除的法律文件主要集中在城市規劃領域，如1984年《城市規劃條例》 〔22 〕、1990年《城市規劃法》 〔23 〕，拆除針對的對象也由“違章建筑物和構筑物”變化為“違法建筑物、構筑物或者其他設施”。1986年《土地管理法》中將拆除的對象限定為“非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施”、“非法占用的土地上新建的房屋”。〔24 〕1998年《廣告管理條例施行細則》將強制拆除的對象進一步擴展為“非法設置、張貼的廣告”，使拆除的對象更加瑣碎。〔25 〕從上述立法可以看出，拆除對象范圍的變化體現了城市發展的需要，從早期到現在，城鄉規劃范圍內的違法建設始終占據主流地位，是執法的難點、重點。違法戶外廣告等拆除對象則相對處于邊緣化的地位。隨著《城市市容和環境衛生管理條例》（1992年）的出臺，以及后來城市管理綜合執法的廣泛實施，執法事項的相應增多，形成了拆除適用對象多元化的局面。

《行政強制法》第44條可以視為對強制拆除對象的抽象概括。之所以說是抽象概括，是因為“建筑物、構筑物、設施等”的用語所致。作為不確定性概念，建筑物、構筑物所包含的范圍非常廣泛 〔26 〕，設施更是一個大籮筐，可以將諸多情況涵括。而且，設施本身含義也具有很強的張力，輻射范圍很廣。不僅如此，一個“等”字更是將囊括范圍再次擴張，使得強制拆除的適用對象相當龐雜。

建筑物、構筑物、設施等的含義相對抽象，無法展示強制拆除的具體適用，通過對主要法律規定的梳理，可以將強制拆除的適用對象具體化。〔27 〕（見表1）

從法律規定來看，強制拆除的適用對象不僅集中在市容環境、規劃建設領域，而且廣泛適用于交通管理、公共安全、生態文化資源保護等領域。強制拆除在其他具體法律規定中的適用情形并非整齊劃一，不能一概以行政強制執行涵括之。

盡管第44條提煉了強制拆除的適用范圍，但與此規定相伴的一個矛盾也顯現出來，嚴格程序的約束使之與廣泛的適用對象相沖突。通過對強制拆除適用對象的梳理，可以看出不同的適用情形，強制拆除的法律屬性并不相同，“一刀切”地將強制拆除定性為行政強制執行的論斷并不能應驗于實踐中的所有情形。諸多情形中強制拆除的適用，應當歸屬為行政強制措施。

（三）強制拆除二元法律屬性的界分標準

1.具體適用對象

如上所述，強制拆除有著廣泛的適用對象，適用對象不同，其法律屬性也可能不同。馬懷德教授在談及城管行政強制權的規范與限制時，談到“我們應該根據執法針對的對象和事項確定是否享有行政強制權力以及運用程度” 〔28 〕。具體到強制拆除行為的性質界定，應當考慮具體的適用對象，尤其是適用對象的規模大小以及其自身的特性。

強制拆除廣泛的適用對象中，相當一部分零散、瑣碎、細微，對之強制拆除若以行政強制執行論，則執法實踐要么舉步維艱，要么合法性備受質疑。而以適用對象作為行政強制執行與行政強制措施的主要區分標準，對部分適用對象可以直接適用行政強制措施，則更合乎執法實踐的要求，更具有現實可行性。例如強制拆除張貼的廣告，如若依照行政強制執行的相關程序予以強制拆除，而不能直接予以強制拆除，行政機關將為類似適用所拖累。執法實踐中行政機關自覺對強制拆除適用對象的分類也體現了將適用對象作為主要考量因素的重要性。因此，適用對象應當成為界分強制拆除法律屬性的主要考量因素。

2.其他考量因素

“迄今為止，緊迫的現時困難始終避開連貫一致的一般理論。” 〔29 〕面對強制拆除廣泛的適用對象，執法實踐中的多種多樣的具體情形，以適用對象作為強制拆除法律屬性的標識也難以成為唯一的標準，其他考量因素也應當成為界定強制拆除法律屬性的參照。

（1）違法行為是否正在進行

正在進行的違法建設作為最好的拆除時機，一旦錯過，不能及時拆除，將增加后續拆違工作的難度。而且違法行為是否正在進行，所采取的行政強制手段是否具有即時性，也是行政強制執行與行政強制措施之間主要的不同點。已經完成的違法行為與正在進行的違法行為，所采取的強制手段存在顯著的不同。一般而言，針對正在進行的違法行為所采取的強制手段，多為行政強制措施；對已經完成的違法行為采取的強制手段，歸屬于行政強制執行。《行政強制法》對行政強制措施與行政強制執行的定義，也為將違法行為是否正在進行作為一個重要的考量因素提供了法律上的支持。

（2）是否給予相對人履行期限

學界沒有爭議的歸屬于行政強制執行的強制拆除情形，一個重要的共同點是“責令限期拆除、逾期不拆除的，強制拆除”，為相對人留有履行期限，期待當事人自行履行。限期相對人自行履行也是《行政強制法》第44條所突顯的。而且給予相對人履行期限在行政決定與強制行為之間形成了明顯的時間間隔，應當成為區分行政強制執行與行政強制措施的重要考量因素。

（3）相對人是否明確

強制拆除的采取并不以明確的相對人作為必要前提，根據具體適用情形，行政機關可能在相對人不明確的情況下直接強制拆除。此時，強制拆除更多的應當被界定為行政強制措施。例如韓國《道路交通法》第66條、第67條規定，對于犯規行為的障礙物、有威脅的沿路器物，無法知曉所有人、占有者、管理者的物件、施工，可獨自采取相應措施，拆除的物件由署長保管。

（4）情況是否緊急

緊急情況下的強制拆除，應當界定為行政強制措施，不僅我國《消防法》、《防洪法》有所體現，在域外也存在很多類似經驗。在日本，“根據《道路交通法》規定，警察署長為防止道路上的危險或者排除交通障礙物等，可以采取拆除工作物等措施；根據《道路法》規定，道路管理者可以對違法放置物采取措施；根據《河川法》規定，河川管理者采取拆除工作物等恢復河川原狀的措施；根據《防沙法》規定，行政廳可以拆除障礙物” 〔30 〕。在德國，警察機關為救火也可強制拆除鄰居房屋。“行政機關在從事行政事務時，為防止緊迫危險，而有對非引起危險之人采取一定措施之必要，但無法或無法及時對之以行政處分課以義務，或雖能以行政處分課以義務但無效果者，行政機關便可直接對其實施即時強制。例如警察機關在救火時，為開辟防火巷而強制拆除鄰居房屋。” 〔31 〕可見，緊急情況下的強制拆除，與作為行政強制執行的強制拆除有著明顯的不同，“應時而動”，程序更為簡便。

（四）針對《行政強制法》第44條的建議

《行政強制法》第44條的規定及其所處的章節，為強制拆除定性為行政強制執行提供了助力，同時也助長了強制拆除一概而論的觀點。通過以上論述，可以看出第44條將強制拆除的適用范圍完全涵蓋，但卻不分情形地一概適用繁瑣的強制拆除程序，在實踐中不可行，在理論上過于武斷。《行政強制法》第44條語境下適用對象范圍的理解，應當采取限縮解釋，即程序性要求并不適用于所有強制拆除的適用對象。即便是在“行政強制執行”的章節下，也不應當將全部強制拆除的情形理解為行政強制執行。該條文只能說明對“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的”，明確屬于行政強制執行的范疇。因此，建議將此條文的含義加以明確，以回應實踐的需求。具體有兩種方案：

（1）修法。現有條文內容，只能作為一般性規定，在此規定之后，增加“但書”，將可以定性為行政強制措施的具體情形排除在外。但是修法的弊端在于，《行政強制法》剛剛生效不久，短時間內難以將修法提上日程，因而難以及時有效地明確相關事項。

（2）出臺相關解釋。盡管“建筑物、構筑物、設施等”的含義能夠將強制拆除的所有適用對象加以涵括，但從第44條所規定的程序來看，在此語境下的強制拆除適用對象有限。因此可以由相關部門出臺解釋 〔32 〕，將其適用范圍予以限縮，明確強制拆除具有行政強制執行和行政強制措施的二元法律屬性。立法解釋、司法解釋的優勢在于程序相對簡單，更易于出臺；與修法相比較，更為可行。

結語

“個別行為手段同時附屬于幾個行政行為類別的現象亦有存在，這時應當根據行為特性來加以區別。” 〔33 〕強制拆除適用對象的廣泛性、特殊性以及具體情境的多元性決定了強制拆除的法律屬性也不是一元的，“《行政強制法》頒布后，強制拆違行為屬于行政強制執行的范疇已無懸念，關于強制拆違行為法律屬性的爭論終于可以塵埃落定” 〔34 〕的論點亦無法經得住理論與實踐的拷問。強制拆除具有二元屬性。盡管胡建淼教授在評論過往行政強制措施與行政強制執行的界分標準之后，提出“以強制履行的義務內容”為區分的新標準 〔35 〕，但是由于行政強制適用的廣泛性與復雜性，以具體行政強制適用的對象為基礎，結合具體情形，不失為界分行政強制措施與行政強制執行的一種更為實用的方法。

行政強制措施與行政強制執行兩者固有的相似性，決定了在一定條件下兩者的相互轉化。即便是理論上爭議較少的部分對象，在適用強制拆除時，執法實踐中也存在現實而且必要的一些“走樣”，因此需要在理論上界定兩者的區分標準時，考慮具體的適用情形。例如即便是大型違法戶外廣告，由于廣告自身的屬性，如若不及時強制拆除，反而易于契合違法行為人的設置目的，以違法成本搏取法律上的存在期間。同樣，對于已經建成的大量的小型違法建設，如若遵循嚴格的強制拆除程序，則很難達到理想的執法效果，而且浪費巨大的執法成本。因此，強制拆除簡易程序的設置是下一步需要繼續研究的課題。