司法改革應設定階段性目標

沈國明

內容摘要：司法改革必須立足于我國仍處于社會主義初級階段的基本國情。在社會轉型時期，案件數量持續增長的高發態勢依然嚴峻，尤其是訴訪分離后，大量的案件涌現法院。法院的審判能力已經達到極限。為此，本輪司法改革應根據這種壓力設定階段性目標。在階段性目標的設定上應從整個政治體制改革的大背景下審視我國的司法改革，并要兼顧我國現實的國情及考慮我國現行司法制度背后文化層面的困境。司法改革的成敗與否，與司法隊伍建設具有非常緊密的聯系，需要通過嚴格的制度設計來保障法官隊伍來源的專業化以及在此基礎上形成一個職業共同體。為此，應根據法官的職業特點和職業規律來建立相應法官職業保障制度，并考慮法官隊伍的來源與管理等方面。當下主要是在試點探索基礎上，推進法官員額制度的建設，建立一種有別于普通公務員的法官隊伍。

關鍵詞：司法改革漸進式改革法官職業特點司法規律法官職業保障

一、司法改革不能脫離我國司法現狀

司法改革必須立足于我國仍處于社會主義初級階段的基本國情。正如習近平總書記所指出的那樣：“就是要求按照實際情況決定工作方針，不提不切實際的口號，不提超越階段的目標，不做不切實際的事情。” 〔1 〕“兩個不提、一個不做”要求我們在推進司法改革的當下，一定要將中國司法改革的現狀搞清楚，司法改革的實踐必須結合我們自身的能力和條件。

首先，司法改革不能回避當前我國訴訟高發的態勢。當前，隨著社會矛盾高發、多發，案件數量持續增長，人民法院辦案壓力越來越大。據最高人民法院統計：“最高人民法院受理案件11016件，審結9716件，比2012年分別上升3.2%和1.6%；地方各級人民法院受理案件1421.7萬件，審結、執結1294.7萬件，同比分別上升7.4%和4.4%。” 〔2 〕上海法院系統同樣面臨著這樣的壓力。上海去年“全年共受理案件48.6萬件，審結47.54萬件，同比分別上升8.3%和5.9%”。〔3 〕

在社會轉型時期，社會矛盾高發、多發，本身的訴訟量就很大。訴訪分離后，一部分原先走信訪路徑的案件又會流向法院，因此，訴訟的高發態勢不會改變。帶出的問題是：法院的審判能力已經達到極限。以上海為例，市高級法院人均年辦案130多件，普陀區法院一線法官月均24件。一線法官疲于本命的現狀，學術界要給予高度關注。在訴訟高發的現狀不會發生很大變化的前提下，如何解決這些矛盾？有人主張擴大法官人員隊伍，其實這要通過財政部門的預算這道關。事實上，在整個財政預算中，政法預算和開支占的比例已相當大，一味增加政法投入會越來越為社會所詬病，而且通過持續增加政法領域的投資并沒有從根本上解決問題。

為此，筆者建議，在司法改革的宏觀思路上，應該實事求是地客觀承認這種現狀，構建以司法為主干，發揮官方調解和民間調解、仲裁等多元化的矛盾化解體系，通過各種手段推進矛盾糾紛的化解能力。在輿論宣傳導向上，要對通過司法解決糾紛的實際進行理性和客觀地報道，要讓群眾理性訴訟，并考慮訴訟路徑的經濟和時間成本。在矛盾糾紛解決依據上，要發揮好正式成文法與非正式制度資源的優勢或功能，在秉承公序良俗的基礎上促進法治中國建設，培養公民的規則意識；在推進法治中國建設中弘揚公序良俗，培養現代公民美德。在司法公信力建設方面，面對社會矛盾高發多發，司法機關要有定力，法院和法官要保持中立，不要追求熱鬧，主動到社會上攬事、攬案件。積極參與社會建設和社會治理，不是要司法機關沖到第一線。因為在第一線就容易卷入矛盾，降低司法公信力。在法官隊伍建設上，面對高發的訴訟量，要落實好并努力推進中央提出的法官員額制度。要通過制度設計來建立有別于普通公務員的法官隊伍，根據司法職業自身的特點和規律，逐步擴大法官遴選范圍，并逐步探索建立多元化、程序化和規范化的法官遴選機制，提高法官自身待遇和職業保障，提升自身專業技能，并著力保持中立裁判。而這些改革和工作都要根據我國現有的司法狀況來進行逐步推進，并根據中央設定的總體目標，結合各地情況進行試點和推進。在此基礎上準確設定司法改革的階段性目標，并積極努力為階段性目標的實現創造條件。

二、司法改革應設定階段性目標

司法改革應設定階段性的目標。我國的經濟體制和政治體制改革具有明顯的漸進性。作為政治體制改革中非常重要的一環，司法體制的改革也應當通過漸進的方式進行推進，并努力將頂層設計和實踐探索有機結合起來，找到階段性目標設定的最佳結合點。在司法領域中存在的問題需要從我國整個政治體制改革的背景下來解釋。如作為社會正義的最后一道防線的司法本身并不是矛盾和糾紛的制造者，或者不是矛盾糾紛制造的來源。很多矛盾和糾紛來自于司法之外，這其中有社會轉型過程中大量的“是非之爭”轉化為“利益之爭”的總體背景；也有立法領域中的體制機制障礙，如我國農村集體土地產權糾紛就有很多案件，因為立法原因而無法進入到正式的法律程序中來；更有因行政主導的地方經濟發展所帶來的利益分配問題。行政權作為全面深化改革的一把“雙刃劍”，其既是推動改革的主導力量和制度資源，也容易侵犯公民的權利和利益。作為最具有擴張性的行政權力如果得不到有效制約，其結果勢必影響公民法人和其他組織行使權利。如果事情只是這樣簡單，那么，我們只要對行政權實行強有力的制約就是了。問題恰恰是，我國的改革是政府主導的，在引導中國走向現代化的過程中，行政權是寶貴的權力資源，所以在改革過程中，法律經常賦予政府很多權力。在限制與授權的二元悖論中，我們常常看到因行政權不恰當執法所引發的矛盾和糾紛。因此，從宏觀上來審視司法改革，就必須將其放在全面深化改革的背景下來審視。否則，片面強調“司法獨立”就有可能陷入孤立的困境之中。因此，從整個政治體制改革的大背景下來審視我國的司法體制改革，就必須要設定階段性的目標。因為司法改革看似是司法自身存在的問題，其本質上是司法體制之外存在問題在司法領域中的表現。而司法體制改革的成功也必將和其他領域的改革同步規劃、同步推進、同步落實，方能取得實效。

（一）在司法改革的階段性目標的設定上，要兼顧我國現實的國情。司法改革階段性目標的設定不能太低，也不能太高。設定的太低，無法通過司法程序來解決日益增長的大量的社會矛盾和糾紛，就會容易導致社會矛盾激化，社會整合無法有效達成，最終導致社會失控和無序。相反，也不能設定的太高，將司法改革目標設定脫離我國全面深化改革的過程中行政和立法主導改革的既有國情，孤立強調司法獨立性和司法權的優化配置，最終會因為司法的單兵突進，而相關體制改革無法有序跟進，進而導致改革預期目標無法實現，最終喪失改革的信心和動力。以目前正在推進的訴訪分離制度改革目標設定為例。筆者認為推動依法終結涉法、涉訴信訪，將其納入法律程序的解決問題的框架下是比較正確、明智的選擇。因為信訪功能本身具有雙重性。即其能解決部分社會糾紛和矛盾，但是同時也能催生很多社會糾紛和矛盾。在改革目標設定的過程中，有人認為要進一步強化信訪功能，并不恰當地將其定位于取代審判職能。筆者認為，這種改革思路并不可取。實踐中不恰當地強化信訪，尤其是通過信訪對地方政府實行一票否決制，使得信訪人群向高層積壓，最后不得不靠行政或政治方式來加以解決矛盾和糾紛。拋開法律去化解矛盾，只能解決眼前問題，會留給后人艱巨的重建法制權威的任務。機會主義的做法可能會化解某個個案，但是，所支付的社會成本很高，法律的權威、政府和司法的公信力會隨之下降，更多的社會矛盾會由此誘發。這不僅導致正常的司法判決得不到有效遵守，而且最終嚴重損害了法律權威，這種改革的路徑亟需糾正。另一種思路是逐步弱化信訪功能，還原信訪制度本來的功能。通過相應的制度設計，依法終結涉法涉訴信訪，將其納入相應的法律框架內來推動社會矛盾的解決，這與當前的法治中國建設方略是相吻合的。

對此，中央規定凡是經過法定訴訟程序（訴訟和申訴等）后已經作出生效判決的案件，一律不再作為信訪案件受理。〔4 〕這是讓信訪制度回歸，是釜底抽薪的辦法。但是，應該看到，在司法改革方案實施初期，信訪沖擊波的慣性還在，真正形成終局性為特征的司法解決糾紛體系，還需假以時日。為此，在實施司法改革方案時，要顧及這個基本實際，可制定一些階段性目標或措施，使方案更具有可操作性，如亟需采取相應的防范措施以破解訴訪分離后法院立案難的問題。這是因為上訪訴求法院一旦立案，責任歸到了法院，相關職能部門丟掉了一塊沉重的包袱，但法院為了拒收包袱，勢必會提高立案的門檻，導致出現立案難的情形。還有對已有終結結論卻仍沒完沒了地纏訪、鬧訪者，必須有相應的制度跟進。否則，你終結，他不終結，社會不穩定因素仍沒有得到消弭。

（二）司法改革階段性目標的設定還要考慮我國制度背后文化層面的困境。當前，通過深化改革的方式推動司法阻力和障礙非常大。其背后的邏輯有法院裁斷案件威權乏力以及法院二審終而不終等制度性的困境，更有制度背后的文化沖突及其博弈問題。我們現代司法制度背后的社會文化在很大程度上講是對司法持不信任的立場。一方面，這與我們的文化對法律規則的尊重和信仰不夠有關。如皮拉特認為，華人經濟的共同特征是不具備西方人意識中的那種規范化、理性化的制度結構，非正式的行為規則和具體情況下的隨機行為控制居于支配地位。〔5 〕這些評論雖然對中國人的評價有失偏頗，但也看到中國文化傳統中重人情、重實質、輕規則、輕程序的因素，而這些傳統在整個國家現代化過程中與司法強調重程序、重規則的要求存在悖論。另一方面，我國在法制現代化過程中，很多現行的法律制度是引進或移植其他國家或地區的法律制度，而這些法律制度很多并沒有真正在我國社會中生根。雖然我國建立了現代意義的法律體系和司法制度，但是這種法律體系和司法制度需要其背后社會、文化加以接受才能具有生命力。否則，法律制度和制度背后的文化張力過大而導致現代意義上司法制度無法在實踐中取得應有的實效。在這個意義上而言，現代司法背后要求的法律至上和程序正義等客觀規則和理念仍需要民眾通過客觀化的實踐加以主體化，并成為一種內心和行為上的自覺。但是，這種主張與實際生活還有很大的距離。

（三）在階段性目標的推進過程中，應兼顧“讓審理者裁判，由裁判者負責”與審判權管理。司法體制改革應當遵循“讓審理者裁判，由裁判者負責”的思路，堅定不移推進審判權依法獨立行使。但是，也要堅定不移地加強對審判權的管理。兩者不可偏廢。設計“審判責任制”時，要把組織人事體制、審判委員會的職責等，作為制度設計的重點。相反，在設計管理和監督措施時，要充分顧及實現“審判責任制”的目標和步驟。在本輪司法改革中，一些法官對于片面強調法官的中立化和法院的獨立化改革并不看好。這里不是說這些法官本人怕承擔責任，而是在制度設計上無法保障這些法官的職業待遇。

其實，現有的司法人員素質整體上與以審判權為核心的審判權力運行體系要求還有一些差距。合議庭制度、審判委員會制度和審判管理制度，以及沒有案件請示制度，都是以人民法院整體相對獨立和法官高度職業化水平為條件的。現在的法官構成復雜多樣，有的雖有法官資格，但并不勝任審判工作。在實現人員分流之前，為保證審判工作質量，院長、庭長的管理權和監督權不要急于取消，審判委員會也如此。

在本輪司法改革中應加強對現有審判體系進行合理分工。目前，三級法院的分工值得探討：一審法院化解糾紛，定紛止爭；二審法院案結事了；三級法院糾錯。于是，高級法院成了申訴法院。其實，高院應當辦一些具有指導意義的案件。否則，業務水平會弱化，甚至會低于下級法院。最高法院當初為了死刑復核權上收，設立了5個刑庭，結果，地方上為了少被改判，減少了死刑判決，最高法院的擴容能量放空了。在法院分工方面，要汲取這個教訓。

將法官任免、人員編制、人事管理提到省一級統管，經費保障納入省級和國家財政預算，建立與行政區劃相分離的司法管轄區，專門審理行政案件、跨地區商事糾紛案件以及環境保護案件，對于減少地方干預，提高司法公正性有好處。但是，需要修改《法院組織法》，并要恰當解決法官的來源問題。此外，還要防止各種命運共同體（包括共同經歷共同體）成員相互請托，削弱甚至瓦解這個制度。

三、應根據法官職業特點逐步建立法官職業保障制度

司法改革的成敗與否與司法隊伍建設具有非常緊密的聯系。而如何推進法官隊伍建設，筆者認為應根據法官職業特點和司法規律來建立相應的法官職業保障制度。據筆者了解，面對高發的訴訟量，訴訪分離后，大量的涉法涉訴案件涌向法院，一線法官面臨壓力空前巨大，基層一線法官流失嚴重。據統計，北京法院近年流失的法官中，工作滿3年的占72%，滿5年的占20%，而且還包括各級法院正副庭長30余名。〔6 〕上海僅去年就有74人離職。〔7 〕這種狀況引起了中央高層的高度關注，并成為今年“兩會”重點議題。導致這種狀況出現的主要原因在于我們的司法職業化制度存在缺陷。當前，我國法官隊伍按照普通公務員來進行招錄和管理，作為科層制體制下普通公務員與法官隊伍的管理有著重大差異。如科層制體制的公務員，一個部門或科室普遍為三至五人，通過崗位交流和晉升渠道流動相對比較快，而作為整個法官一個審判庭少則十幾人，多則幾十人。上升職數的限制使得他們在行政級別上上升空間有限，再加上審判崗位專業化的要求使得他們換崗交流范圍有限。在這種背景下，極易使他們離職從事其他高收入行業。從法官隊伍來源及其流動來看，當前我國法官來源渠道過于封閉化和單一化，大都通過公務員招考來源于高校法學專業畢業的本科生、碩士生或博士生，使得各層級法院法官缺少應有的流動性，也使得基層法院的法官缺少上升空間。這些年輕的法官群體雖然有法律上的專業知識，但是因為常常缺少審判實務技能和相應人生及社會閱歷等非法律知識而只經過短期培訓，進而直接從事審判實踐。再加上面臨龐大的訴訟量，難免會犯這樣或那樣的問題。如判決書錯別字或違反法律常識的裁判理由時常見于報端。而等到他們隨著審判經驗的累積和人生閱歷的豐富，逐漸成為一線法官的骨干時，卻因為行政級別晉升無望等原因而離職，并最終導致法院的人才大量流失，使得基層法院成為培養其他行業人才的“過渡地帶”。如此的循環往復，最終導致整個高水平、高素養法官隊伍無法形成。在這方面，本輪司法改革應著重推進以下幾個方面：

（一）吸引和留住人才。在目前的背景下如何留住司法人員，至少有以下幾條措施可以考慮：（1）司法人員應當享有任期保障、人身安全保障，他們是由人大常委會任命的，所任職務法院不能隨意變動，這樣可以強化他們的責任心、榮譽感；（2）司法人員可以實行專業技術職務，建立有別于一般公務員的選任、培訓、晉級和懲戒制度，提高待遇，取消工作三十年可退休的規定；（3）司法人員應當有職業保障，有一定條件下職務行為豁免保障，不能所有案件都實行“終生追究”。事實上，實行過于嚴厲的追究，不利于糾正錯案。

（二）努力推進法官員額制度建設。在已有的試點基礎上，法官員額制度應當逐步確立。可以根據審判工作量和各地經濟發展、人口數量等因素確定合理的法官數量。目前，各地應根據實際情況，結合中央對本輪司法改革的要求，根據《法官法》法官任職的條件嚴格確定法官職位，根據法院的工作人員的政治素養、廉潔自律、職業操守和專業素質、辦案能力、從業經驗等綜合因素來確立法官的職位，并在此基礎上，逐步推進法院工作人員分類管理。

（三）應尊重司法規律，從制度層面保障法官嚴格按照法律程序進行裁判案件。從法官的職業規律來看，現代司法裁判的依據是法律事實，法官根據現有證據和法律進行適法，只要能夠根據已有證據和法律事實充分證明適用法律無誤，就不應該按照時過境遷后新收集的證據重新對涉案司法人員進行追責，除非能夠證明涉案司法人員在原判決時存在徇私舞弊或因故意或重大過失而導致枉法裁判等情形。司法對案件事實的還原需要一定的過程，而且在這個過程中因為各種主客觀的原因不可能百分之百的正確。現代司法制度基于訴訟時效等要求，不可能對每一個案件進行反反復復、無休止地進行裁斷。因此，法官職業保障制度的設立應該重點考慮到這些因素。

（四）應建立法官職業待遇與職業技術職稱相掛鉤的制度。司法是一種具有非常強的實踐性的職業，法官通過其職業生涯所積累的司法技藝和法律智慧來裁斷糾紛和紛爭，并在此過程中通過公平和客觀適法以贏得世人的尊重和榮譽。法官的養成不僅需要專業的知識，而且需要人生的閱歷和審判實踐的積累，更需要歷久彌新的職業生涯。而如何通過制度設計，建立法官職業待遇與職業技術職稱相掛鉤的制度，并凸顯辦案法官技術職稱而不是行政級別，并保障他們凸顯專業技術的優勢，則成為本次司法改革的重中之重。按照黨的十八屆三中全會的會議精神，一些省市，如深圳市 〔8 〕、上海市和黑龍江省正在推進這方面的試點改革工作。

（五）要進一步完善法院內部的各種考評制度。人民法院內部的各類考評指標和考評制度，必須以確保公正高效審判為目標，不能違背司法基本規律，也不能加劇法院內部的行政化，影響裁判的質量，降低司法的效率。現在的考核、評估、調研的指標共100多項，求多項數之和的“西格瑪”符號也用上了，這種所謂過分的定量考核未必能反映真實情況。而且，還會導致大家精力用錯地方，甚至出現造假現象，敗壞司法機關的風氣。

（六）必須和司法教育相銜接。沒有司法教育的改革，司法改革的各項舉措實施起來困難會加大。日本的司法改革花很大氣力在司法教育改革上，這樣的經驗值得汲取。