司法體制改革的關鍵

季衛東

內容摘要：司法改革應該成為國家治理體系現代化和法治秩序構建的最佳切入點。既有的司法體制中存在的地方化與行政化傾向，也一直妨礙著司法獨立原則的承認和推行。法官人事改革需要從解決具體問題起步，并通過人事制度改革來推進案結事了、平定糾紛，進而重構我國的社會秩序。對此，其中最重要的是司法獨立和司法公開。加大對司法活動的監督，應著重發揮當事人的代理律師對司法的監督。要在人事制度上推行專業化、精英化路線，為此應該把員額制作為切入點。通過員額制精簡法官的規模，讓最優秀的專業人才擔任法律判斷者的工作，決定對公民自由和財產的取舍予奪這樣極其重大的事項。只有這樣才能切實樹立法官的權威，從而樹立法制的權威。

關鍵詞：司法改革司法獨立律師監督法官員額制度

一、減少交易成本離不開司法規則

現代市場經濟的秩序原理是，假定產權關系明晰了，那么通過自由地討價還價和交換構想就會導致資源的合理配置。因而所有權的界定和保障以及契約自由兩條原理是最根本的。換言之，如果存在競爭機制，那就只需明確權利主體，圍繞這個權利的談判機制會自動解決剩下的問題。一般認為，法律決定所有權的歸屬，市場那只“看不見的手”就會適當調整各種利害關系。但是，這里忽視了一個重要的第三變量，這就是社會的“交易成本”。〔1 〕

眾所周知，羅納德·科斯的最偉大貢獻就是發現了交易成本的存在，改變了人們對市場經濟秩序的認識。正因為存在交易成本，僅僅明確所有權及其他類似權利，然后把一切付諸談價還價機制的做法未必能導致資源合理配置，未必能提高經濟效益。還必須重視怎樣減少交易成本的問題。采取什么辦法可以減少交易成本呢？

科斯主要指出了兩條思路：第一是組織。主要指企業。實際上也包括其他各種有目的之組織，并且涉及前面提到的功能分化、合理化、科層化。他在《企業的本質》這篇著名論文中進行了精彩的分析?！? 〕第二是司法規則。他非常重視訴訟程序和法官在審理案件時的利益衡量和概念計算。〔3 〕這兩條對減少交易成本來說是非常重要的?？梢酝贫撝?，與市場經濟相適應的法治理論，除了所有權保障和契約自由之外，還要關注組織結構與司法規則，只有這樣才能達到優化資源配置的目標。實際上，中共十八屆三中全會決定已經注意到上述問題，并采取了相應的對策。

從組織結構的角度來看，主要涉及兩個側面。一個是國家權力的存在方式。表現為權力是過于集中還是過于分散、權力是否被濫用、權力的格局是否有些畸形等等問題。另一個是社會的存在方式以及整合機制。十八屆三中全會決定提出了反腐敗、行政放權以及社會自治等改革任務，可以看到在組織結構這方面已經開始推動改革了。

中國的權力結構很有特性，比較復雜。其面臨的主要問題可以說是權力過于集中，但經?？吹綄嶋H情況卻又顯得權力頗為分散。權力看上去很強大，其實又很軟弱。權力的邊界不清晰，權力行使是恣意的，所以看上去無所不能，但實際上權力運行的效率并不高、能量也有限。這樣的政治背景，使得適當集權的主張容易得到理解和支持。決定權的名分與實際相分離，甚或無人能作決定的事態是非常危險的，會導致無人負責的局面，從而誘發混亂和危機。

但是，權力過度集中、過度加強也伴隨著很大的政治風險，有可能失去反思理性和彈性，有可能被濫用。為此，必須更進一步強調法治精神，用制度和規則來制約權力。概而言之，在組織結構這個方面，在現階段，適當的集權和強權是必要的。否則難以推動全盤的、徹底的改革，也難以在矛盾激化的過渡期臨機應變。但是，與此同時，必須通過法治來限制那個集中的、強大的權力，進而為權力提供明確的范圍和正當性根據。

另外，從司法規則的角度來看，以法治限制權力、同時也支撐權力的制度設計，關鍵在審判的獨立和公正。因而司法改革應該成為國家治理體系現代化和法治秩序構建的最佳切入點。

全面深化改革領導小組成立以來召開的前三次會議，主要就是部署財稅改革和司法改革，尤其是啟動了新一輪的司法體制改革。〔4 〕筆者認為這樣的思路是非常清晰，也是非常正確的。法律界人士更關心的還是司法改革。在某種意義上也可以說，司法改革就是中國能不能推進法治、推進國家治理體系現代化的一塊試金石，也是一根非常重要的操作杠桿。

二、司法獨立的前提：去地方化和去行政化

從法治中國建設的角度來看，司法獨立原則能否真正確立，具有決定性意義。但是，在當代中國，中國特色的政治原則和司法腐敗使得人們對司法獨立在中國的現實可行性產生了根深蒂固的懷疑。本來，司法獨立是司法公正的保障，然而在反腐敗的呼聲中，司法獨立似乎反倒蛻變成了司法公正的障礙。這是中國特有的現象。

另外，既有的司法體制中存在的地方化與行政化傾向，也一直妨礙著司法獨立原則的承認和推行。司法的地方保護主義被認為是司法不公正的典型表現。審判與行政不分，也為權力干預司法打開了方便之門。為此，2013年下半年召開的黨的十八屆三中全會，提出了一個全面改革的方案，其中非常引人注目的舉措是通過去地方化與去行政化，加強檢察機關和審判機關的獨立性?！? 〕眾所周知，地方化與行政化是中國司法的兩大病灶。因而三中全會在這方面進行改革的決定獲得了高度評價。

首先來看地方化的問題。由于各級地方法院和檢察院在人事、財務以及設施等方面完全受制于同級黨政權力，案件管轄的范圍也取決于行政區劃，使得司法活動不可能獨立，因而也就很難公正。司法的地方保護主義四處蔓延，不僅嚴重損害了司法機關的信譽，也使得國家秩序碎片化。因此，十八屆三中全會決定推動省以下地方法院、檢察院對人財物進行統一管理，并讓司法管轄與行政管轄適當分離，目的是通過司法體制逐步去地方化的舉措確保實施規范的統一性，建立起“法律共同體”。

需要注意的是，去地方化改革在具體實施之際，還面臨另外一個重大課題，這就是如何合理地、有效地重構最高法院與各省、直轄市、民族自治區高級法院之間的協調機制，進一步明確最高法院在全國法官人事考評、晉升以及司法預算方案審查方面的管理權限。檢察系統似乎也存在類似問題。

近來還有一種不可思議的現象更值得重視。當中央正式承認審判獨立和檢察獨立時，身處司法第一線的法官和檢察官不僅沒有歡欣鼓舞，甚至還突然表現得憂心忡忡、顧慮重重，不敢接受獨立的地位。這簡直就是“葉公好龍”的故事重演。現在檢察機關害怕獨立之后公訴的證據基礎會削弱、刑事偵查的質量要求得不到公安部門的支持，在法律監督方面也會出現有心無力的場面。而法院則害怕獨立之后的地位會進一步邊緣化，司法經費得不到充分保障，判決執行率也會下滑。在基層，有些法官因工作太難、責任太大、待遇太低、風險太高而“三十六計、走為上計”，有些地方的辭職者甚至已經達到相當規模?！? 〕

再來看去行政化的改革。審判權與行政權糾纏不清是中國傳統制度設計的特征，官僚機構的思維方式、管理技術以及垂直監督的邏輯始終支配著辦案過程，使得司法獨立原則根本就無從樹立，保障權利義務關系明晰性、穩定性的法律文書既判力也無從產生。黨的十八屆三中全會決定在去行政化方面，其改革力度是空前的。最突出的一點是通過辦案責任制明確審判主體，改變“審者不判、判者不審”、責任歸屬不清楚的亂局。這就在實質上把審判獨立的概念從法院系統作為整體的獨立拓展到法官作為個人或合議庭的獨立，構成六十年來前所未有的變局。與此相應的各種步驟如果逐一落實，勢必在法院體制上導致革命性的變化。

因而從2014年開始，司法改革主要采取或者有可能采取以下三項非行政化的主要舉措：其一、削減庭長和院長的行政性權力，加大專業活動的權重，讓審判能力較強的庭長和院長直接進入辦案第一線。其二、重新定位審判委員會，矯正“多頭處理一案”、“集體會議審判”之類的流弊。其三、重新定位上下級法院的關系，矯正超越審級制度的監督機制，明確審判權之間的相克性。

在去行政化改革之際，為了確保司法獨立與司法公正相輔相成，防止司法腐敗乘機作祟，黨的十八屆三中全會決定還推出了若干配套舉措。例如建立符合專業特點的司法人員分類管理和身份保障制度，使法官、檢察官等法律專業系列與行政官的公務員系列漸次分離；通過審判過程和檢務的透明化、判決理由和案例的公開、執行情況的公開以及制度化司法參與等方式杜絕瀆職枉法現象；改進司法職權的配置，健全分工、制衡以及整合的機制，等等。

但是，去行政化的有關改革觸動了管理層的利益，在法院內部同樣遭遇了強大的阻力。很多庭長不愿意放棄行政職務和權力，僅僅從事審判業務。而法官們則擔心從此以后沒有晉升途徑。提高審判長的待遇也受到行政管理人員和后勤部門的質疑。審判長在有權簽發判決書之后感到責任壓力太大，希望還是通過原有的領導審批方式分散或轉移錯判的風險。

三、法官人事改革從解決具體問題起步

司法改革到了體制層面，自會采取精簡編制和提高待遇的舉措，因而必然觸動現有的利益格局。法官的專業化、精英化是法官得以享有終身待遇的基本理由，也是司法獨立的前提條件。司法不獨立，審判機構就很難發揮減少交易成本的調整功能。但是，法院內外的利益沖突卻很可能把技術層面的問題轉化成意識形態層面的問題。因為在中國的語境里，一提起司法獨立，馬上就有人追問還要不要黨的領導云云。在這里，我們不妨再次回到具體的問題，不必糾纏無謂的玄學爭論。

從不得不面對的現實問題出發，筆者在這里只想討論大家最關心的兩個問題：第一，怎么能夠案結事了？涉及終局判斷權的定位。第二，怎么能夠監督腐?。可婕八痉í毩⑴c司法公正的兼容性。

現在中國社會秩序遭遇的最大問題是往往沒辦法案結事了、平定糾紛。因為有些事件的歷史背景復雜、加上司法權威不足、信訪的各種通道并存、基層解決矛盾的機制出現功能障礙，所以目前纏訟現象非常嚴重。一個案件可以沒完沒了地反復申訴和處理，制度成本大幅度攀升，有關部門也手足失措。為此中央政法委不得不在前些年專門發文，要求信訪部門及時作出決斷，做到案結事了?！? 〕

可是我們怎么能讓信訪部門來案結事了呢？信訪部門只是一個處理申訴和異議的行政部門，并不應該享有終局判斷權。在信訪系統的糾紛處理過程中，既沒有公正程序保障，又沒有律師代行辯護權，辦案人員的資質也沒有非常嚴格的認定手續，無論如何都不應該也不可能在這個地方一錘定音。

在現代法治國家，普遍的做法是讓法院來行使終局判斷權。因為對法官資質的要求是最高的，案件的審理有公正程序、抗辯和論證、律師質疑、判決理由等一系列周密的制度安排作為質量和公正性的保障。因此，原則上應該在終審法院案結事了。在極個別的情況下，也許還有不同意見，那就需要啟動更加森嚴的審查程序，猶如處理對法規的異議。在很多國家，對生效判決的審查申請是由憲法法院來受理的，不能隨便提起。

有人或許會說，以現階段的國情和司法信譽，不宜把終局判斷權交給法院來行使。但頂層設計不能被既有的事實關系束縛和左右。涉及法律問題的解釋、判斷、決定如果不由司法機關作出，還有更適當的主體嗎？如果形成不同主體互相監督的格局，那就幾乎無法做到案結事了。如果說現階段中國法院的素質和程序安排難以保證終局判斷的權威性，那就改變它的素質和程序好了。

假如我們認識到必須由比較獨立的、中立的、公開的、公正的司法機關來行使終局判斷權，以真正做到案結事了，那么應該讓什么樣的人坐到審判席上、怎樣才能保證判斷的客觀性和精確性的問題就會提上議事日程，也不難找出適當的答案。對法官提出更高的資格條件并進行更嚴格的遴選、讓法官享有優渥的終身待遇、確保法院具有獨立辦案的制度條件、讓案件的審理和判決經得起來自不同立場的挑剔，如此等等，只有當這一切要件都滿足了的時候，由法院來行使終局判斷權就會名正言順，案結事了才會有現實的基礎。

由此可見，從真正好解決案結事不了這個困擾中國的現實問題出發，完全可以合情合理地推演出司法體制改革一系列舉措的形式和內容，其中最重要的是司法獨立和司法公開。

第二個問題就是監督。腐敗問題不光在司法界存在，在各個領域都存在，行政部門甚至更突出。在這種情況下，監督當然很重要。但是事實證明，監督舉措可以一時見效，卻很難產生長效。怎樣才能有效監督？怎樣控制監督的成本上升？怎樣防止監督權力肥大化導致另一種形態的腐敗？這些問題無從回避。我們需要尋找一種長效機制，能夠切實減少腐敗現象。

為此，首先需要找到某個最不容易腐敗的機構或者方式，讓它發揮防治腐敗的作用。找來找去，會發現其實還是司法機關比較起來最不容易腐敗。為什么呢？司法機關的決定必須嚴格依照法律，必須嚴格遵循程序公正的原則，必須使審理過程透明化，必須讓律師站在不同當事人的立場上反復挑剔審理程序、法律推理以及判決理由，必須公開所有的案例讓專家學者反復分析和推敲，這就使得腐敗的機會極大地減少了。也就是說，司法公開是最好的防腐劑。

當然適當的監督也是必要的。談到對司法活動的監督，其實最有利益動機和專業能力的監督者應當是當事人的代理律師。律師精通法律和審判技術，受客戶委托并對客戶負責，其監督必然更積極、更細致、更有針對性。律師進行監督的成本是由當事人負擔的，當事人自然會注意對律師工作的考評。在律師正常發揮作用的情況下，司法的確是最不容易腐敗的。律師的不斷質疑，有利于提高審理活動的質量和公正性，有利于避免冤假錯案，從而有利于提高司法機關的權威和信譽。如此有效的監督舉措不采用，讓人百思不得其解。只要律師能夠發揮監督作用，司法獨立就不可能導致司法腐敗。恰恰相反，會成為司法公正的堅固屏障。

司法獨立原則的落實，律師作用的發揮，還有一個前提條件需要考慮，這就是法官和檢察官的信譽。特別是法官的素質和專業水平非常重要，只有真正適格的法官才能獨立審判，才能與律師形成良好的互動關系。

可是目前我國法官規模太大、良莠不齊，實際上只有三分之一左右的法官在辦案，既不敢放手讓法官獨立審判，也不能推行法官的終身優渥待遇。由此可見，新一輪司法改革的方向是確立司法獨立原則，首先要在人事制度上推行專業化、精英化路線，為此應該把員額制作為切入點。

通過員額制精簡法官的規模，讓最優秀的專業人才擔任法律判斷者的工作，決定對公民自由和財產的取舍予奪這樣極其重大的事項。這樣的法官是有資格獨立審判的，也有資格享受終身優渥待遇以抵御來自外部的各種干擾，堅持司法公正。只有這樣才能切實樹立法官的權威，從而樹立法制的權威。