印度環境公益訴訟制度及實踐的啟示

楊嚴炎　廖海清

內容摘要：通過M.C Mehta律師訴印度政府及機構恒河環境公益訴訟案，可以看到印度環境公益訴訟中原告起訴資格的放寬，支持起訴機制的確立和司法能動主義的充分發揮等做法對環境公益訴訟制度的巨大推動作用及產生的問題。其對我國環境法治建設和環境公益訴訟的正常運行均有較大的借鑒價值。國家要為司法在促進行政機關環境執法和保護環境方面創造條件，要為環境公益訴訟和私益訴訟的正常運行創造條件，要在立法上對起訴的門檻、訴訟費用的收取、舉證的負擔和證明的要求等方面為環境訴訟提供便利。同時，還可以考慮設立環境訴訟基金，為環境訴訟提供更有力的支持。

關鍵詞：環境公益訴訟 司法能動主義 恒河環境污染公益訴訟案

我國2012年修改的民事訴訟法確立了公益訴訟制度，而且重心是群眾關注度較高的環境公益訴訟和消費者權益保護兩大方面。盡管2013年我國的公益訴訟已正式實施，但由于立法的規定比較原則，司法解釋和保障這些制度實施的一些配套制度尚未出臺，公益訴訟很大程度上仍停留在法律規定層面。如何具體構建我國的環境公益訴訟，使其能夠正常運行，真正付諸實施，在遏制愈演愈烈的大規模環境侵權中發揮其應有的作用，仍然是擺在我們面前的重大課題，是一個理論與實務界都需要高度關注的問題。在這方面，世界上影響較大的美國和印度的環境公益訴訟都有不少值得我們借鑒之處。特別是印度，其是發展中國家中第一個引入公益訴訟制度的國家，并在印度特定的社會和經濟背景下，融入了自身的特點，在世界上產生了較大影響。由于中國與印度同為發展中大國，人口眾多，貧困人口比重較大，同時兩國面臨著共同的經濟發展和環境保護的艱難抉擇，因此，印度的經驗更值得我們關注。

為了讓讀者能夠更直觀更具體地了解印度環境公益訴訟的運作狀況，筆者在對印度影響較大的M.C Mehta律師訴印度政府及機構恒河環境公益訴訟案的具體運作和審理分析的基礎上，提出了其對推動我國環境公益訴訟制度發展的兩大價值和啟示。

一、M.C Mehta律師訴印度政府及機構恒河環境公益訴訟案的訴訟過程

（一）案件背景

恒河被視為印度最神圣的河流，為人們提供飲用和洗浴之水源。1985年，該條河流卻因為工業廢水引發了燃燒現象，于是M.C Mehta向印度最高法院提起了公益訴訟，這是印度在環境領域出現的第一起關于河流污染的公益訴訟。在持續的訴訟過程中，法官將案件的審查范圍擴展到了該河沿岸所有大城市的市政當局。1987年，印度最高法院就坎普爾沿岸制革業排污行為發布了一系列指令，并指示將組織對應承擔恒河污染責任的坎普爾市政機構和工廠的聽審。坎普爾是恒河沿岸最大的城市之一，平均每天排放2.745億升廢水進入恒河，這是北方邦出現的最高值。坎普爾的下水道從來沒有系統性的清理過，城市排污系統常無法正常運行，而因為供水問題引發的傳染病還造成了大范圍的疾病、痛苦和死亡。

1988年，原告M.C Mehta律師向最高法院提交了書面申請書，〔1 〕就恒河水嚴重污染問題提起了以公共妨害為訴因的公益訴訟，以保護使用恒河水源居民的生命健康。

（二）原告的起訴資格

原告M.C Mehta并非沿河居民，但在確認原告的起訴資格時，最高法院認為其作為一名致力于保護無數飲用恒河水居民生命的公民，其起訴資格是不容被否定的。因恒河水污染而引發的妨害屬于公共妨害，大范圍且無差別地威脅著飲用該水的居民的生命健康，期望某個特定的沿河居民發起訴訟程序是不合理的。因此，應當將該案作為公益訴訟來受理，并承認M.C. Mehta訴至法院要求市政當局和相關委員會履行法定義務的原告資格。

（三）法院調查的展開

被告坎普爾自治政府是依據1959年頒布的《北方邦政府自治法案》中有關條款由民選產生的。依據該《法案》第五章第114條第3款、第7款、第8款的規定，坎普爾自治政府能就以下事項制定任何合理和適當的法規以有助于下列事項的執行：收集和清除污水，有毒物質和垃圾，包括為此新建或維護農場或工廠；管理和維護供水系統，為保證充足的水源供應而新建或批準新建工廠；防止污染水源被人們用做生活用水。此外該《法案》第251條、第388條、第396條、第297條、第398條、第405條和第407條分別規定了相關市政機構在以下方面承擔的職責：通過在城區或城外新建工廠、租賃土地、與承包商簽訂處置協議等方式處理和收集污水；處理、轉移和處置來自公共廁所、化糞池等的排泄物；處理動物尸體的方式和費用標準；對有害于健康的耕種方式的禁止；要求相關物主清除有毒的種植物；排除貯水池、地下井引發的健康隱患；以防止疾病傳播為目的而隨時進行的實時監察。

以上條款非常詳細地闡述了坎普爾自治政府在環境保護上的具體職責。在1916年頒布的《北方邦市政法案》和1975年頒布的《北方邦供水和排污法案》中都有類似的條款。通過解讀這些法規，可以認識到自治政府和市政委員會對所轄區域內的清潔維護和環境保護需要承擔主要的職責。

印度《水污染防止與控制法》第3條和第4條規定分別建立中央委員會和各邦委員會，北方邦委員會便是依據第4條建立的。該法第16條規定了印度中央委員會的職責，主要是建議和監督方面的，如向中央政府就防止和控制水污染提出建議，協調各邦委員會的活動并對其提供技術支持和指導，進行或資助有關水污染防治方面的調查。第17條規定了印度邦委員會的職責，相比中央委員會而言，其職能范圍更加綜合和廣泛，除了向邦政府提出相關建議之外，還包括制定綜合規劃以指導河流、井水的污染防治工作并負責該規劃的執行、收集和宣傳關于水污染防治的信息，鼓勵引導或參加水污染防治相關的調查和研究，檢查各工廠工商業污水的處理并提供經濟可行的方式，根據具體情況制定排污標準等。此外，邦委員會還被賦予了一定的執行權，如第20條、21條和23條授予邦委員向企業獲取必要信息，對工業廢水采樣分析和進入工廠實地檢查的權利，第32條還賦予邦委員會就水污染問題在一定情況下采取緊急措施的權力。

印度《環境保護法》也包含了相關水污染防治的條款。其中有一個條款具有重大意義，即第17條規定：如果相關政府部門違背了該法案，那么該部門的負責人將會被認為是有罪的，并有可能受到刑事處罰。

通過如上對法規的解讀，法院認為盡管聯邦議會和邦議會制定了相關法律法規，要求中央委員會和邦委員會以及直轄市負責其轄區內水污染的治理工作，但其中許多條款都成為一紙空文被束之高閣，各部門并沒有采取必要的行動。

（四）被告的答辯情況

原告提出訴請并送達北方邦邦委員會后，北方邦污染控制委員會的首席科學官向法院提交了書面證詞，包含了坎普爾幾個地方政府機構采取的措施以及邦污染控制委員會為防止恒河水污染采取的措施。坎普爾自治政府的環境執行工程師在證詞的第四部分分析了恒河污染的原因：（1）負責各種污水收集工作的16個排污管道常常不對污水進行處理就直接排放到恒河中，而且它們中的一些已經被關閉了；（2）位于城市中的牛奶廠有80000頭左右的牛，它們產生的排泄物、飼料殘留物等垃圾數量已經超過了200萬人口所產生的污染物，所有這些污染物雨季都會自動進入排污系統，這導致許多下水道排污系統的癱瘓；（3）坎普爾的供水量是每天5500萬加侖，大部分使用過后就進入了排水溝、地下道等；（4）在亞捷茂（坎普爾傳統皮革中心）附近有80家以上的皮革廠常常直接排污到河里；（5）貧困地出于經濟利益的考量而隨地排便等。證詞進一步陳述了北方邦水污染控制委員會、國家環境工程研究所、聯邦皮革研究所、坎普爾自治政府、坎普爾發展中心等已經開始采取相關措施減少恒河的污染，且這些措施的實施得到了來自恒河項目理事會、邦政府、世界銀行等的財政支持。在證詞中被告還特別強調了1985年至1987年間，用于治理恒河污染所投入的資金和恒河項目理事會分配給坎普爾的污染治理資金，這些資金被合理地分配在各機構以完成恒河行動計劃。證詞中聲稱未處理的工業廢水的排放將于1987年3月減少80%。

（五）原告的訴訟策略

M.C. Mehta律師將關注點引向恒河行動計劃（自1986年7月到1987年1月）的進展報告，這是由工業毒理學研究中心和科學與工業研究委員會作出的。該報告的第20頁有北方邦恒河水樣本的分析數據，該報告顯示恒河水在坎普爾的污染狀況最為嚴重，生物需氧量和化學需氧量的值均高于印度標準學會允許的數值范圍，這表明河水已不能被用于飲用、沐浴和垂釣。圖表中還顯示大腸桿菌等細菌的數值也非常高，這是由于城市廢物未經處理就直接排入恒河。為了提高水體質量，應當立刻限制排污渠道，并將未凈化的水在水處理工廠進行氯化消毒。

為了說明在熱帶地區發展中國家供水問題引發的傳染病造成了大規模貧困、疾病和死亡，原告引用了《拉爾水和空氣污染法律評論》（第二版）一書中第331頁和333頁的內容，介紹了熱帶地區氣候濕熱和生活貧困兩個原因讓水傳疾病（如傷寒和霍亂）的形勢變得很嚴峻。為強調問題的嚴重性，原告還引入了《水污染和陸地水治理》（1983）一書，該書詳細闡述了水污染產生的問題、防治水污染的好處以及迫在眉睫的緊迫性，并指出發展中國家不應該只追求經濟發展而回避水污染治理問題，在工業化初期注重環境治理能避免重蹈發達國家在工業化中先污染后治理的覆轍。所有這些證據和理由都指向市政機構和相關委員會應當對污染治理問題高度重視，其不作為或不積極作為導致了污染問題的日益嚴重性。

（六）環境工程師的調查報告

國家環境研究所的環境工程師Tanzar Ullah Khan和A.K. Tiwari向法院提交了1987年11月對坎普爾環境問題的調查報告。報告中陳述了一系列的事實調查結果：（1）坎普爾坐落在恒河南岸；（2）城市均采用管道供水系統；（3）坎普爾北依恒河，南依班杜河，G.T.路將城市劃分為南北兩部分，南部并沒有污水處理系統，污水未經處理就通過5個排污管道排入了班杜河，北部大部分地區均有排污系統，污水仍未經處理就通過17個排污管道和亞捷茂地區的分流渠排入了恒河；（4）坎普爾自治政府還未向北方邦邦委員會提交污水處理工程的方案；（5）坎普爾自治政府的官員Ikramur Rahman先生提到坎普爾是恒河行動計劃中覆蓋的城市，并列舉了許多正在或即將執行的提案。

（七）法院的判決和命令

最高法院認為，毫無疑問，在恒河行動計劃下，坎普爾自治政府確實開展了一些工程來改進污水排放系統，防治恒河水污染。但其并未嚴格履行法律、法規確定的環保義務或進展極其緩慢，這導致了恒河在坎普爾地區污染特別嚴重以至于河水已經不能被人們飲用或沐浴，所以坎普爾自治政府應當承擔主要責任。最高法院指示坎普爾自治政府需在判決之日起6個月內向邦委員會提交“污水處理工程的方案”。同時指出，起訴北方邦各自治政府和市政機構的案件延期審理6個月，在此期間北方邦恒河流經區域的各自治政府和市政機構應當向法院提交證詞，參照該案例的判決和命令說明其為防治恒河水污染所采取的措施。而起訴北方邦恒河沿岸其他一些工廠案件的審理將擇日進行。

最高法院還發出進一步的指示和命令：（1）坎普爾自治政府應當依據《北方邦市政自治法案》和相關法律的規定采取措施處理奶牛場的廢物堆積問題，或者令這些廠遷到城市外從而使廢物不能被排放到恒河，或者安排機動車輛運輸這些廢物。（2）坎普爾自治政府應當立即采取措施拓寬下水道讓排水更加暢通，負責修建和維護足夠數量的公共廁所以防止人們在空曠地隨意大小便，同時不應該對使用公用設施的人群收費，因為這可能導致窮人們拒絕使用。（3）坎普爾自治政府和警察機構應起監督作用，禁止人們將尸體或半焦化尸體扔進恒河，在將來審核頒發新建企業的營業執照時，如若沒有處理工業廢水的方案應當拒絕受理，而對存續中的企業污染恒河水的行為應當采取應對措施。（4）由于保護和改善自然環境是一項憲法義務，聯邦中央政府應當命令印度所有的教育機構開設相關環境保護的課程，至少保證每周一個小時的教學時間，中央政府應當承擔教科書撰寫的職責，并免費發放至各學校。同時著手對主講教師進行短期培訓，這些舉措應當在全國范圍內執行。（5）為提高人們的環保意識，印度中央政府、邦政府和中央直轄區應當考慮開展“城市（縣城或鄉村）保護周”活動，至少每年開展一次，這些活動應當由各市政機構負責組織和協調。在清潔周內執行機構、議會、邦立法機構和司法機構的人員應該協助當地政府機構，積極參與其中，并提供免費的咨詢類服務，中央政府的環境部應當認真考慮這個建議。

上述命令和指示應當比照適用到恒河流經區域的各自治政府和市政當局。

二、印度環境公益訴訟的特點

為了使環境公益訴訟能在印度這樣的發展中國家正常運行，印度最高法院采取了一系列積極的司法政策，極大地推動了印度環境公益訴訟的發展，并形成了自己的特色。

（一）環境公益訴訟中原告起訴資格的放寬

印度屬于英美法系國家，對于原告資格認定的問題上最初沿襲了英美國家的做法。在20世紀70年代以前，印度最高法院一直恪守司法節制原則。在經濟領域法律制定、民權保障等議題上避免與議會沖突，傾向于幫助增強政府的合法性。〔2 〕當最高法院對原告資格的范圍作出解釋時，僅限于自身權利受到直接損害的人才有資格提起訴訟。1975年，英迪拉·甘地為回應1971年對其政治賄選案的指控，宣布國家進入緊急狀態并停止民權保護以控制對手。她通過議會強制推行了許多經濟改革，通過了許多有爭議性的立法，包括一項認可她1971年選舉合法的憲法性修正案。〔3 〕為結束這一動蕩的時代，最高法院作為人民權利的捍衛者介入案件并宣布修正案違憲。〔4 〕在緊急狀態解除之后，隨著法律援助活動的蓬勃發展和民權運動的風起云涌，最高法院開始轉向能動司法，最重要的司法改革是建立了公民訴訟制度。該制度允許任何一名公民繞過通常的法律程序，直接訴至最高法院以保護其基本權利。最高法院在一系列司法活動中開始確立“充分利益”（sufficient interest）標準，在“S.P. Gupta訴Union of India”一案中，帕格瓦提法官作為積極的司法能動主義踐行者和公民訴訟的推動者，指出“公益訴訟的目的是救濟公眾受到的公共損害，促使政府履行法定職責以保護社會的公共利益。任何公民只有與該訴訟具有充分的利益關系并且提起訴訟時是善意的，他就應該具備訴訟資格”。〔5 〕這意味著此處的充分利益并不要求自己的權利受到直接損害或比較其他公眾自己與該訴訟有更特別的關系存在，且訴訟的目的是促使政府履行法定職責，只要起訴是善意的，被受理的可能性就很大。這一標志性案件放寬了對原告資格的限制，為富有公益心的原告提起訴訟提供了依據。盡管公益訴訟獲得了發展，但公民訴訟的司法之門并未向環境領域敞開，因為就環境權是否屬于基本權利還有待商榷。而隨后最高法院通過一系列的判例，創造性地將憲法保護的生命權這一基本權利逐漸擴展到比較模糊而含蓄的諸如享受有益健康的環境這一類權利，也稱“享受免受污染的水源和空氣的權利”。〔6 〕至此，環境公益訴訟呈現出日益蓬勃發展的趨勢。

M.C Mehta律師訴印度政府及機構恒河環境公益訴訟這一具有里程碑意義的案件對于擴展原告訴訟資格具有重大的意義。根據該案例，有維護公眾利益的相關團體或個人都可以提起訴訟來保護弱勢群體的利益。可以說提起公益訴訟的限制條件僅為是否惡意，由此排除的訴訟僅限于由于私人恩怨或商業競爭而打著公益訴訟的旗號報復對手的案件。

目前，從我們了解的情況看，印度已成為世界上環境公益訴訟案件原告資格最為寬松的國家。即使在發達國家中原告資格比較寬松的美國，也遠達不到印度的寬松程度。在美國，一般情況下，法院仍然要求環境公益訴訟原告提供“實際上的損害”證據。與印度相比，我國立法對環境公益訴訟案件原告資格和起訴條件限制過多，公民個人提起公益訴訟不僅被排除，而且團體提起公益訴訟也有較多限制，環境公益訴訟起訴難的問題還沒有得到解決。

（二）環境公益訴訟中支持起訴機制的確立

印度在司法制度上沿襲了普通法的傳統，根據現行的《民事訴訟法典》和《證據法》的規定，訴訟模式上實行的是對抗制。而在公益訴訟中法院職權性調查和各方協作的色彩非常明顯。這一特點的基礎在于印度《憲法》32條的規定，該條賦予最高法院有權通過適當程序通過發布指令、命令或令狀來實施憲法所賦予公民的權利。“適當程序”一詞并無確切的規定，這賦予了最高法院很大的自由裁量權。最高法院在人民民主權利聯盟訴中央政府（Peoples Union For Democratic Right v. Union of India） 〔7 〕一案中指出，公益訴訟的本質是原告、政府和法院之間合作以實現憲法或法律權利以及賦予社會弱勢群體的利益和特殊利益，確保社會正義能夠抵達社會弱勢群體。正因如此，最高法院在環境公益訴訟中進行了許多制度上的創新。首先，大幅度降低了當事人啟動環境公益訴訟程序的門檻和要求。例如，為了讓普通公民能夠接近司法，印度最高法院法院創設了書信管轄權制度。最高法院帕格瓦提法官在“Budua Mukti Morcha訴印度中央政府”一案中指出，“如果個人因為距離或經濟因素而無法訴諸法院，那么他/她可以通過書信的方式向法院表達訴求”。〔8 〕這已經將原告資格擴展在實踐層面上的障礙減到最小。

其次，大幅度降低了當事人的舉證負擔和證明的要求。在大規模侵權中，環境侵權的證明往往更為復雜，它通常涉及大量的專業性問題，需要多個領域的專家證人和鑒定，以及巨額的資金支持和漫長的訴訟過程。為解決這些難題，法官通常采用如下方法減輕原告的負擔：（1）由法官組建一個調查委員會負責收集案件的相關證據；（2）原告可以把相關書籍或文獻上刊登的研究結論交給法官，法官由此假定因果關系的存在。〔9 〕該案中原告M.C. Mehta為證明被告的失職造成的環境損害，向法官引入了權威研究機構的調查數據，即恒河行動計劃下的進展報告，同時為了說明污染行為對人們健康損害之間的因果關系和治理污染的緊迫性，引入了兩本書籍中的大量分析結論，從而為其主張贏得了很大的說服力。通常這些報告或書籍中都是描述事實，并不涉及價值判斷，法官對待這些材料通常會表現出高度的尊重，會將其發放給雙方閱讀并陳述意見。該案中環境工程師的報告對于法官認定案件事實也具有很大的作用，任命專家委員會進行事實調查，提供總結報告也是環境公益訴訟中的一大特色。此外，法官的判決中還包含了一系列指令，以及具體要求和期限，具備“持續性指令”的特點，體現了法院在保證貫徹執行上的努力。