先驅(qū)者利潤(rùn)與地方公共服務(wù)創(chuàng)新邏輯
——選擇性激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建

陳世香,b，謝秋山

(武漢大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院，b.地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新研究中心, 武漢 430072)

先驅(qū)者利潤(rùn)與地方公共服務(wù)創(chuàng)新邏輯
——選擇性激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建

陳世香a,b，謝秋山a

(武漢大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院，b.地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新研究中心, 武漢 430072)

由于缺乏經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)誘發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)刺激，“政治企業(yè)家”的選擇性激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建對(duì)于公共服務(wù)創(chuàng)新是相對(duì)更為重要的?！跋闰?qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新機(jī)制有四個(gè)關(guān)鍵要素，即創(chuàng)新型企業(yè)家、“企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”、可供企業(yè)家支配資源的存在、以及良好的創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。未來(lái)的國(guó)家政治機(jī)制設(shè)計(jì)，一要明確政治晉升作為“先驅(qū)者利潤(rùn)”的激勵(lì)機(jī)制，以強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)刺激；二要調(diào)整官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”到“社會(huì)績(jī)效”指標(biāo)的轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與政治目標(biāo)的統(tǒng)一；三要通過(guò)制度化的中央巡視制度和居民主觀評(píng)價(jià)及時(shí)認(rèn)定已發(fā)生的地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新行為，并將之與地方官員職務(wù)晉升相掛鉤，以有效保護(hù)政治創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)。

先驅(qū)者利潤(rùn)；地方政府；公共服務(wù)創(chuàng)新；產(chǎn)權(quán)；選擇性激勵(lì)機(jī)制

Coleman認(rèn)為社會(huì)科學(xué)的核心任務(wù)是解釋和研究社會(huì)系統(tǒng)行為[1]3-4，而“創(chuàng)新”則正是這樣的社會(huì)系統(tǒng)行為。在對(duì)創(chuàng)新系統(tǒng)行為的理解上，至少存在兩種不同的話語(yǔ)體系，即國(guó)家話語(yǔ)和學(xué)術(shù)話語(yǔ)。在國(guó)家話語(yǔ)體系中，創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展和進(jìn)步的源泉，是一個(gè)國(guó)家和民族在激烈世界競(jìng)爭(zhēng)中處于不敗之地的關(guān)鍵因素。在學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，創(chuàng)新是“新知識(shí)的運(yùn)用，這些新知識(shí)源于產(chǎn)權(quán)的組合”[2]199，是企業(yè)家先人一步地去“發(fā)現(xiàn)未被識(shí)別的、無(wú)法預(yù)料的機(jī)會(huì)，以及未被開(kāi)發(fā)和誤用的資源”[3]1-5；而公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新則是“一種在創(chuàng)造公共價(jià)值的同時(shí)也對(duì)主流思想形成挑戰(zhàn)的行為”[4]6。無(wú)論采用何種話語(yǔ)路徑去界定和解釋創(chuàng)新行為，創(chuàng)新的最終目標(biāo)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該是滿足人的需要。在市場(chǎng)領(lǐng)域，企業(yè)家通過(guò)價(jià)格機(jī)制的引導(dǎo)，為了經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)而推進(jìn)的創(chuàng)新能極大地滿足消費(fèi)者的需求；但在非市場(chǎng)領(lǐng)域，特別是非市場(chǎng)的公共領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)并不足以誘導(dǎo)相關(guān)責(zé)任者的公共服務(wù)創(chuàng)新行為。在公共行政實(shí)踐中，一個(gè)較為可行的辦法就是在強(qiáng)制性制度變遷的框架下構(gòu)建誘導(dǎo)性制度變遷機(jī)制，即通過(guò)政治家和中央政府的機(jī)制設(shè)計(jì)激勵(lì)地方行政官員積極從事公共服務(wù)創(chuàng)新行為，從而構(gòu)建一個(gè)能夠自我實(shí)施(self-enforcing)的創(chuàng)新契約。

然而，與市場(chǎng)上企業(yè)家為獲得經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)而從事的產(chǎn)品和工藝創(chuàng)新不同，在國(guó)家領(lǐng)域和公共領(lǐng)域，特別是政治市場(chǎng)上卻往往不存在這樣的經(jīng)濟(jì)利益刺激，那么如何構(gòu)建一種類(lèi)似于市場(chǎng)上的創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制就成為一個(gè)值得深入思考和探討的、具有重要現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題。本文則嘗試著進(jìn)行這一工作，以期為未來(lái)的地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)提供某些有意義的理論借鑒。

一 “先驅(qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新機(jī)制

Schumpeter在分析經(jīng)濟(jì)周期和企業(yè)家創(chuàng)新行為時(shí)認(rèn)為，創(chuàng)新的關(guān)鍵在于企業(yè)家利潤(rùn)(entrepreneurial profit)的存在，以及創(chuàng)新型企業(yè)家對(duì)未來(lái)創(chuàng)新利潤(rùn)的預(yù)見(jiàn)。而所謂“企業(yè)家利潤(rùn)”則是一種超過(guò)成本的剩余，這種剩余產(chǎn)生的關(guān)鍵在于創(chuàng)新型企業(yè)家在利潤(rùn)動(dòng)機(jī)下的主動(dòng)創(chuàng)新行為；但創(chuàng)新所帶來(lái)的剩余只是暫時(shí)的，隨著其他企業(yè)家或逐利者也發(fā)現(xiàn)和學(xué)會(huì)創(chuàng)新的工藝，創(chuàng)新所產(chǎn)生的剩余就會(huì)逐漸消失。這個(gè)創(chuàng)新過(guò)程的主要要素可用“先驅(qū)者利潤(rùn)”(promoter’s profit)來(lái)予以概括[5]137。雖然先驅(qū)者利潤(rùn)是暫時(shí)性的，但后來(lái)者的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)觸發(fā)新的創(chuàng)新努力，以期獲得新的先驅(qū)者利潤(rùn)，“這時(shí)的動(dòng)態(tài)的爭(zhēng)勝過(guò)程長(zhǎng)盛不衰，并推動(dòng)創(chuàng)新性的知識(shí)探索和知識(shí)運(yùn)用的不斷發(fā)展”[1]292。這樣就形成了社會(huì)創(chuàng)新系統(tǒng)的基本框架：制度約束下的選擇機(jī)會(huì)——?jiǎng)?chuàng)新型企業(yè)家的選擇和行動(dòng)——企業(yè)家動(dòng)態(tài)持續(xù)性的選擇和行動(dòng)組合成創(chuàng)新系統(tǒng)(詳見(jiàn)圖1)。

圖1.“先驅(qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的社會(huì)創(chuàng)新系統(tǒng)

這種動(dòng)態(tài)持續(xù)的先驅(qū)者利潤(rùn)是維持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上企業(yè)家創(chuàng)新的核心要素，那么政治市場(chǎng)上是否也存在這樣的創(chuàng)新機(jī)制呢？如果存在，它又是如何運(yùn)作和發(fā)揮作用的？如果不存在，是否可能通過(guò)人類(lèi)的深思熟慮構(gòu)建出這樣的創(chuàng)新行為激勵(lì)機(jī)制呢？

Jean C. Oi曾經(jīng)描述了我國(guó)政治市場(chǎng)上的地方政府公司主義理論(Local State Corporatism)，按照該理論，地方政府就是一個(gè)追逐利益的公司，而地方官員則是政治企業(yè)家[6]。沿著Oi的思路，我們將嘗試著構(gòu)建一個(gè)“先驅(qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的政治企業(yè)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)。事實(shí)上，政治市場(chǎng)不同于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的最大特點(diǎn)，還在于政治市場(chǎng)上存在的是集團(tuán)公共物品，不存在純正的私人產(chǎn)權(quán)，市場(chǎng)交易成本高昂。也正是因?yàn)榇朔N不同，“我們對(duì)政治過(guò)程的模式化研究(modeling)沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的模式化研究成功”[7]56。所以要通過(guò)人類(lèi)的“深思熟慮”構(gòu)建出一種把成員私人利益和集體公共利益正向鏈接起來(lái)的激勵(lì)機(jī)制，從而促進(jìn)政治市場(chǎng)上的創(chuàng)新行動(dòng)。一個(gè)比較科學(xué)可行的路徑選擇就是構(gòu)建“選擇性激勵(lì)機(jī)制”。奧爾森在他所著的、廣為引用的《集體行動(dòng)的邏輯》(TheLogicofCollectiveAction)一書(shū)1971年新增的附錄中，特別強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新型企業(yè)家所必須具備的選擇性激勵(lì)能力：思路開(kāi)闊的企業(yè)家能夠找到或創(chuàng)造選擇性激勵(lì)來(lái)支持一個(gè)能向大型集團(tuán)提供集體物品的、有一定規(guī)模的穩(wěn)定的組織；因而在大集團(tuán)中獲得成功的企業(yè)家首先是一個(gè)擁有選擇性激勵(lì)能力的創(chuàng)新者[8]217。

選擇性激勵(lì)的作用則在于對(duì)集團(tuán)作出重要貢獻(xiàn)的成員給予其個(gè)人感覺(jué)非常滿意的收益回報(bào)，以激勵(lì)其本人和其他想為集團(tuán)做貢獻(xiàn)的成員積極主動(dòng)地去從事這樣的行為。這種令其滿足的收益回報(bào)不需要完全等同于其對(duì)整個(gè)集團(tuán)所做出的貢獻(xiàn)，因?yàn)閭€(gè)體收益回報(bào)的滿足感往往是通過(guò)縱向和橫向兩個(gè)方面的比較來(lái)獲得的?？v向上，個(gè)體把現(xiàn)在預(yù)期回報(bào)收益與自己過(guò)去報(bào)酬相比較；在橫向上，個(gè)體要求其回報(bào)要遠(yuǎn)高于與其處于相近職位“平庸”成員的報(bào)酬。

在Olson看來(lái)，具有選擇性激勵(lì)的組織者具有兩個(gè)主要特征：(1)具有行使強(qiáng)制性措施的權(quán)威和能力；(2)具有向潛在集團(tuán)中的個(gè)人提供積極誘導(dǎo)能力的源泉[7]166。

實(shí)際上，政府中的行政首長(zhǎng)最符合上述兩個(gè)條件。以科層制為基礎(chǔ)的公共行政組織中，行政首長(zhǎng)代表政治家及其背后的人民行使合法性權(quán)力，其話語(yǔ)和行動(dòng)都具有權(quán)威性，也有能力影響公共資源的配置，進(jìn)而根據(jù)組織目標(biāo)構(gòu)建選擇性激勵(lì)機(jī)制，把那些按照組織目標(biāo)采取行動(dòng)、并為組織目標(biāo)積極做出貢獻(xiàn)的成員邀請(qǐng)到高層小集團(tuán)，給予更好的待遇、更大的權(quán)力；而對(duì)于那些不服從組織的個(gè)人則將其排除在集團(tuán)之外，或者在集團(tuán)核心中予以排斥，讓其只能行走在邊緣。這種根據(jù)組織目標(biāo)對(duì)組織成員所做出的差別性對(duì)待，就是選擇性激勵(lì)的關(guān)鍵邏輯。

綜合來(lái)看，“先驅(qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新機(jī)制有四類(lèi)關(guān)鍵要素：一是創(chuàng)新型企業(yè)家的存在；二是可預(yù)期的“企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”的存在；三是可供支配資源的存在；四是良好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，這一點(diǎn)也可能是最重要的，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)保護(hù)是創(chuàng)新所帶來(lái)的“先驅(qū)者利潤(rùn)”得以短期存在的關(guān)鍵。如果我們能在政治市場(chǎng)上構(gòu)建出這四類(lèi)核心要素，政治市場(chǎng)上就可能出現(xiàn)推動(dòng)地方公共服務(wù)創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)而滿足公民不斷增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)需要。

二 公共服務(wù)創(chuàng)新系統(tǒng)中的先驅(qū)者利潤(rùn)構(gòu)建

政治學(xué)和公共管理學(xué)界，乃至經(jīng)濟(jì)學(xué)界的流行觀點(diǎn)是政治市場(chǎng)上不存在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的利益或利潤(rùn)刺激，所以政治市場(chǎng)上的創(chuàng)新更艱難。但事實(shí)上，如果從更寬廣的視野去審視，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的企業(yè)家相近，政治市場(chǎng)上其實(shí)也存在“政治企業(yè)家”，即“那些靠推行或阻礙制度變革以謀取政治好處的人和機(jī)構(gòu)”[2]490；同時(shí)，作為國(guó)家公共權(quán)力的代理人，地方行政首長(zhǎng)也具有控制和影響公共資源配置的權(quán)力，所以，在政治市場(chǎng)上構(gòu)建地方公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制，關(guān)鍵在于提供足夠的“政治企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”和建構(gòu)制度化的公共服務(wù)創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。

首先，就地方公共服務(wù)創(chuàng)新成果的產(chǎn)權(quán)保護(hù)而言，關(guān)鍵是構(gòu)建政治企業(yè)家創(chuàng)新成果的認(rèn)定機(jī)制和推廣機(jī)制。政治企業(yè)家公共服務(wù)創(chuàng)新是一種比經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的產(chǎn)品創(chuàng)新和工藝創(chuàng)新更為復(fù)雜的創(chuàng)新系統(tǒng)，更難于識(shí)別和直接進(jìn)行客觀績(jī)效測(cè)量，特別是難以用貨幣直接進(jìn)行成本—收益計(jì)算。也正是基于此，發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)也正在逐步實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)出(output)向結(jié)果(outcome)的轉(zhuǎn)換。同時(shí)，由于政治企業(yè)家進(jìn)行公共服務(wù)創(chuàng)新的最終目標(biāo)是滿足廣大服務(wù)接受者的需要，所以，以居民主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)來(lái)代替客觀經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)，也許是一個(gè)可行的發(fā)展路徑。此外，中央政府還可以通過(guò)構(gòu)建其他制度化的渠道來(lái)確認(rèn)和獎(jiǎng)勵(lì)“政治企業(yè)家”的創(chuàng)新行動(dòng)，如創(chuàng)立相關(guān)的“創(chuàng)新獎(jiǎng)”，這既能起到激勵(lì)創(chuàng)新者的作用，也能起到“產(chǎn)權(quán)確認(rèn)”的作用。

其次，就“政治企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”來(lái)看，“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)并非是唯一的激勵(lì)，人們有時(shí)候還希望去獲得聲望、尊重、友誼以及其他社會(huì)和心理目標(biāo)……當(dāng)不存在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)驅(qū)使個(gè)人為集團(tuán)利益做貢獻(xiàn)時(shí)，可能有一種社會(huì)激勵(lì)會(huì)驅(qū)使他這么做”[8]70?；谙嗨频倪壿?，利潤(rùn)可以是經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，還可能是社會(huì)和心理方面的利潤(rùn)，因?yàn)楸举|(zhì)上人類(lèi)個(gè)體只要覺(jué)得自己所付出的成本小于所獲得的收益或滿足感的程度，達(dá)到個(gè)體的期望值就可以促進(jìn)“政治企業(yè)家”的行動(dòng)。這里所指稱(chēng)的成本和收益，既包括實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)成本和收益，也包括焦慮、等待和尊重等心理成本和收益。從委托-代理角度去審視，“政治企業(yè)家”作為政治家利益的代理人，其行為既受到經(jīng)濟(jì)利益的刺激，也受到政治利益等其他利益的驅(qū)動(dòng)，其中以權(quán)力為核心的政治晉升則是一個(gè)最為關(guān)鍵的刺激物。如果政治家或中央政府能夠通過(guò)良好的機(jī)制設(shè)計(jì)，鏈接政治晉升機(jī)會(huì)與政治企業(yè)家的地方公共服務(wù)創(chuàng)新行為，則可形成可預(yù)期的“政治企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”。

事實(shí)上，政治市場(chǎng)畢竟不同于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，特別是它不存在價(jià)格機(jī)制這樣的自發(fā)機(jī)制。要使選擇性激勵(lì)機(jī)制很好地發(fā)生作用，除了上述創(chuàng)新機(jī)制四要素存在外，還有兩點(diǎn)需要特別注意。第一點(diǎn)是與企業(yè)家利潤(rùn)相鏈接的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，即隨著時(shí)間和環(huán)境的變換，適時(shí)調(diào)整作為企業(yè)家利潤(rùn)標(biāo)的物的刺激。這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上基本是不變的，經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)是永久的動(dòng)機(jī)，但在政治市場(chǎng)上，政治家必須根據(jù)國(guó)家建設(shè)的階段性目標(biāo)適時(shí)調(diào)整刺激物，以激勵(lì)地方行政首長(zhǎng)或官員努力完成組織目標(biāo)。第二點(diǎn)是針對(duì)“政治企業(yè)家”本身的，他們必須要認(rèn)識(shí)到：創(chuàng)新型企業(yè)家的產(chǎn)品和工藝創(chuàng)新行動(dòng)不一定能獲得“先驅(qū)者利潤(rùn)”，因?yàn)槿绻麆?chuàng)新成果得不到最終使用者，即無(wú)論是消費(fèi)者還是需要者的認(rèn)可和肯定，那么“先驅(qū)者利潤(rùn)”同樣不能實(shí)現(xiàn)，所以，從根本上講，創(chuàng)新是一種供給者相互競(jìng)爭(zhēng)和需要者的選擇相互作用的結(jié)果[2]290。所以，能夠在政治市場(chǎng)上最終勝出的“政治企業(yè)家”必須能夠根據(jù)公眾的現(xiàn)實(shí)需要變化做出創(chuàng)新，其創(chuàng)新必須是有益于更好地滿足廣大人民群眾的需要的改進(jìn)。

三 中國(guó)地方公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域選擇性激勵(lì)機(jī)制存在的問(wèn)題

從某種意義上，驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的選擇性激勵(lì)機(jī)制是普遍存在于政治體系之中的，也正是因?yàn)槿绱?，?guó)家文明才能經(jīng)歷幾千年的演變而長(zhǎng)久不衰。在本文接下來(lái)的部分，我們將主要以我國(guó)地方公共服務(wù)創(chuàng)新領(lǐng)域選擇性激勵(lì)機(jī)制的存在和構(gòu)建為基礎(chǔ)，展開(kāi)進(jìn)一步的深入分析。

在國(guó)內(nèi)政治市場(chǎng)上，“晉升錦標(biāo)賽”模式就是一種典型的選擇性激勵(lì)機(jī)制。所謂“晉升錦標(biāo)賽”是指“上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門(mén)的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽,競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長(zhǎng)率，也可以是其他可度量的指標(biāo)”[9]39。晉升錦標(biāo)賽式的競(jìng)爭(zhēng)行為本質(zhì)就是地方行政首長(zhǎng)為獲得“先驅(qū)者利潤(rùn)”的競(jìng)爭(zhēng)行為，不過(guò)這種先驅(qū)者利潤(rùn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，更多的是政治利潤(rùn)，如獲得晉升的機(jī)會(huì)，以及名譽(yù)、權(quán)力等等。已有的實(shí)證研究也證實(shí)了行政首長(zhǎng)和地方政府領(lǐng)導(dǎo)在地方公共服務(wù)創(chuàng)新方面的關(guān)鍵作用，如陳雪蓮和楊雪冬的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：地方政府創(chuàng)新的創(chuàng)意，由“有見(jiàn)識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)”率先提出的創(chuàng)新占絕大多數(shù)，為樣本總數(shù)的58%；同時(shí)非地方領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)提倡的，但經(jīng)由地方領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)的創(chuàng)新也占了20%，其中學(xué)習(xí)其他部門(mén)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的占13%，上級(jí)部門(mén)選擇作為創(chuàng)新試點(diǎn)的占7%[10]。但現(xiàn)有的以“政治錦標(biāo)賽”為核心的、針對(duì)“政治企業(yè)家”的選擇性激勵(lì)機(jī)制還存在諸多短板，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)。就推進(jìn)當(dāng)前迫切需要的地方公共服務(wù)創(chuàng)新目標(biāo)而言，筆者認(rèn)為以“晉升錦標(biāo)賽”為特征的選擇性激勵(lì)機(jī)制還需要對(duì)以下幾個(gè)方面加以完善。

(一)對(duì)政治企業(yè)家績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

雖然國(guó)內(nèi)的選擇性激勵(lì)機(jī)制一直存在，但是這種選擇性激勵(lì)機(jī)制還存在結(jié)構(gòu)性的不足，一個(gè)直接的表現(xiàn)就是當(dāng)前我國(guó)地方政府在公共服務(wù)創(chuàng)新過(guò)程中的積極性嚴(yán)重不足，如有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：地方政府在宏觀稅負(fù)、支出相對(duì)規(guī)模和基本建設(shè)支出等政策上會(huì)跟隨效仿中央政府，但在科教文衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域卻表現(xiàn)冷漠，不隨著中央政府的支出政策進(jìn)行效仿[11]。這種結(jié)構(gòu)性不足的一個(gè)主要原因就是政治家所構(gòu)建的針對(duì)政治企業(yè)家的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)存在問(wèn)題，未能實(shí)現(xiàn)及時(shí)轉(zhuǎn)換①。

毫無(wú)疑問(wèn)，新中國(guó)成立以來(lái)，政治市場(chǎng)上的晉升錦標(biāo)賽標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成功地從“政治忠誠(chéng)”標(biāo)準(zhǔn)為主，逐步調(diào)整到“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”標(biāo)準(zhǔn)，并因此推動(dòng)了國(guó)家建設(shè)，使新中國(guó)保持了60多年的政治穩(wěn)定和30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但當(dāng)下的中國(guó)社會(huì)正面臨著新的挑戰(zhàn)，從環(huán)境保護(hù)、貧富差距、食品安全、社會(huì)治安，到對(duì)物質(zhì)文化產(chǎn)品和服務(wù)的更高需要，都需要政治家及時(shí)對(duì)“企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”作出新的調(diào)整，即實(shí)現(xiàn)由“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”標(biāo)準(zhǔn)到“社會(huì)績(jī)效”標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移，即從以GDP為主要指標(biāo)到逐步以滿足人民群眾實(shí)際需要的社會(huì)指標(biāo)為主。事實(shí)上，近幾年來(lái)，國(guó)內(nèi)理論界和政治界已經(jīng)意識(shí)到了這種轉(zhuǎn)移的必要性，逐步在調(diào)整原有的以GDP為核心的績(jī)效考核體系。

(二)具有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的“創(chuàng)新型政治企業(yè)家”相對(duì)不足

“創(chuàng)新型政治企業(yè)家”并非天然存在的，有兩種客觀因素制約著“創(chuàng)新型政治企業(yè)家”隊(duì)伍的擴(kuò)大，即所謂一廂情愿、好心辦壞事和地方官員“明修棧道，暗度陳倉(cāng)”式的機(jī)會(huì)主義行為[12]。一方面，基于官僚主義和形式主義等思想作風(fēng)的影響，很多行政首長(zhǎng)往往主觀色彩濃厚，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中，不進(jìn)行廣泛實(shí)地調(diào)研或者調(diào)研形式化，不能腳踏實(shí)地地接觸群眾、了解群眾的需要，最后出現(xiàn)了大量的“形象工程”，作為服務(wù)接受者的民眾自然也不承認(rèn)地方政府的貢獻(xiàn)，這樣的地方官員也就不具備成為“創(chuàng)新型政治企業(yè)家”的能力。另一方面，相對(duì)于尋租利益而言，政治晉升是一個(gè)低概率事件，一些自感仕途升遷無(wú)望的地方官員還會(huì)“自暴自棄、得過(guò)且過(guò)，甚至抓緊機(jī)會(huì)貪污腐敗”[13]，漠視公眾對(duì)于公共服務(wù)的需要，地方公共服務(wù)創(chuàng)新意識(shí)不足，這些地方官員也不可能成為“創(chuàng)新型政治企業(yè)家”。同時(shí)，地方官員的貪腐行為和“形象工程”還“極大地?fù)p害了民眾對(duì)地方政府的政治信任”[14]，為未來(lái)的地方公共服務(wù)創(chuàng)新留下了負(fù)面影響。

(三)地方公共服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度欠缺

明確產(chǎn)權(quán)，并以此為基礎(chǔ)對(duì)政治企業(yè)家進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，是“先驅(qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的地方公共服務(wù)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)與前提。但國(guó)內(nèi)政治領(lǐng)域存在的“內(nèi)部圈定”、暗箱操作、論資排輩、賣(mài)官鬻爵，甚至官員代際傳承等異化行為，嚴(yán)重削弱了政治領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制效力，很多在地方進(jìn)行改革創(chuàng)新的官員得不到晉升機(jī)會(huì)，自然“先驅(qū)者利潤(rùn)”驅(qū)動(dòng)的地方公共服務(wù)創(chuàng)新機(jī)制也就不能真正發(fā)揮作用。

四 政策建議

毫無(wú)疑問(wèn)，烏托邦式的理想主義無(wú)助于現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題的解決，也無(wú)助于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展目標(biāo)。沒(méi)有建立在完全個(gè)人自由主義上的文明，也少有不踐行機(jī)會(huì)主義行為的公民，更鮮有建立在具有可靠的、持久的信奉公共價(jià)值和遵守公共利益的公務(wù)員和政治家，人類(lèi)社會(huì)的文明是建立在制度激勵(lì)的框架下和環(huán)境之中的。綜合上述分析，為更好地推動(dòng)我國(guó)的地方公共服務(wù)創(chuàng)新，中國(guó)政治和行政體制改革需要在以下幾方面進(jìn)行制度強(qiáng)化。

1.進(jìn)一步明確和強(qiáng)化“政治企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”的激勵(lì)作用

已有的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)政治市場(chǎng)上，“官員晉升錦標(biāo)賽”式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治提拔之間的關(guān)聯(lián)可能并不存在[15]。也就是說(shuō)，官員經(jīng)濟(jì)績(jī)效與政治晉升之間的激勵(lì)效應(yīng)是令人懷疑的。這很大程度上說(shuō)明績(jī)效考核與政治晉升之間的激勵(lì)鏈接還沒(méi)有完全建立。未來(lái)需要切實(shí)建立績(jī)效考核與政治晉升之間的關(guān)聯(lián)，以推動(dòng)地方官員的創(chuàng)新行為。一個(gè)可行的思路就是更為明確地把官員晉升機(jī)會(huì)和“政績(jī)”掛鉤，實(shí)施高級(jí)官員的政治晉升績(jī)效考核和政績(jī)公示。

此外，考慮到與政治晉升相比，官員尋租的高成功概率，國(guó)家高層還要建立健全政治問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)制度反腐建設(shè)，加大地方官員尋租成本，減少官員尋租機(jī)會(huì)，以強(qiáng)化政治晉升作為“先驅(qū)者利潤(rùn)”的重要性。

2.深化干部人事制度改革，促進(jìn)“創(chuàng)新型企業(yè)家”脫穎而出

當(dāng)前，我國(guó)地方官員任用制度不健全，流于形式、暗箱操作、任人唯親的現(xiàn)象比較普遍，這嚴(yán)重影響了“創(chuàng)新型政治企業(yè)家”的出現(xiàn)。未來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院必須要健全考任制、選任制、委任制和推薦制相結(jié)合的、更加公開(kāi)透明的干部考核任用制度，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀，真正實(shí)現(xiàn)任人唯才、任人唯賢，讓有能力、有為人民服務(wù)意愿的地方官員得到更多的晉升機(jī)會(huì)。

3.實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)轉(zhuǎn)移

在進(jìn)一步強(qiáng)化“政治企業(yè)家利潤(rùn)機(jī)會(huì)”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)從“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”到“社會(huì)績(jī)效”的轉(zhuǎn)移，一個(gè)可行的方式就是逐年降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重，同時(shí)增加社會(huì)指標(biāo)的權(quán)重，特別是要把第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)主持的地區(qū)居民主觀幸福感調(diào)查結(jié)果作為重要指標(biāo)納入官員績(jī)效考核體系之內(nèi)。

4.成立專(zhuān)門(mén)的中央工作小組，保護(hù)公共服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)

黨中央和國(guó)務(wù)院要建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)監(jiān)督和考察地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新行動(dòng)，將成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)和提升，促進(jìn)其逐步推廣。如此，一方面可以在實(shí)踐上促進(jìn)地方公共服務(wù)創(chuàng)新的推廣，另一方面有利于保護(hù)地方公共服務(wù)創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)，肯定地方領(lǐng)導(dǎo)的貢獻(xiàn)，形成激勵(lì)效用。

5.公共財(cái)政支出方向的調(diào)整

對(duì)政府間公共服務(wù)職責(zé)作合理和明確分工以及相應(yīng)的財(cái)權(quán)匹配，是行政管理體制改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)[16]。在我國(guó)現(xiàn)有分稅體制下，地方政府的選擇性財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不利于地方公共服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展?？稍谠黾拥胤截?cái)政收入比重或增加中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，附加對(duì)地方財(cái)政支出方向的硬性約束，引導(dǎo)地方政府增加對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的支出，以進(jìn)一步促進(jìn)地方公共服務(wù)創(chuàng)新。

當(dāng)然，本文所提出的政治企業(yè)家創(chuàng)新邏輯只是一種理論架構(gòu)，或者說(shuō)是韋伯式的“理想類(lèi)型”，具體的創(chuàng)新激勵(lì)政策選擇，還需要在公共治理實(shí)踐中不斷地探索和總結(jié)。因?yàn)閯?chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，我們難以窺其全貌，“我們所知道的愈多，我們就愈發(fā)意識(shí)到自己尚無(wú)法掌握‘全面’的創(chuàng)新理論”[17]407。但從不同的視角切入，去尋求和發(fā)現(xiàn)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新路徑和機(jī)制，無(wú)疑是一個(gè)可能的工作。

注釋?zhuān)?/p>

①當(dāng)然，我們也要看到這種地方政府對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的冷漠，也是與我國(guó)當(dāng)前“分稅制”下地方政府財(cái)政收入相對(duì)不足相關(guān)的，畢竟公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給是以公共財(cái)政資金為支撐的。

[1]Coleman S J.FoundationsofSocialTheory[M]. Harvard University Press, 1990.

[2](德)柯武剛,史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：社會(huì)秩序與公共政策[M].韓朝華譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2000.

[3]張來(lái)武.論創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展[J].中國(guó)軟科學(xué)，2013,(1).

[4](美)保羅·C·萊特.持續(xù)創(chuàng)新：打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營(yíng)利組織[M].張秀琴譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

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[11]王美今，林建浩，余壯雄.中國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為特征識(shí)別：“兄弟之爭(zhēng)”與“父子爭(zhēng)議”是否并存？[J].管理世界，2010,(3).

[12]陳世香.官員“辦好事”風(fēng)險(xiǎn)鏈條解剖[J].人民論壇(下旬刊)，2012,(7).

[13]陳方.晉升無(wú)望不過(guò)是官員沉淪的借口[EB/CD].中國(guó)青年報(bào)，2009-12-09.http://zqb.cyol.com/content/2009-12/09/content_2974436.htm.

[14]謝秋山，許源源.“央強(qiáng)地弱”政治信任結(jié)構(gòu)與抗?fàn)幮岳姹磉_(dá)方式——基于城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)的定量分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2012，9(4).

[15]陶然，等.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠帶來(lái)晉升嗎？——對(duì)晉升錦標(biāo)競(jìng)賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級(jí)實(shí)證評(píng)估[J].管理世界，2010,(12).

[16]曾保根.基本公共服務(wù)體制創(chuàng)新的研究反思與理論廓清[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2013,(2).

[17]Wolfe R A. Organizational Innovation: Review, Critique and Suggested Research Directions[J].JournalofManagementStudies, 1994,31(3).

Promoter’sProfitandtheLogicofLocalGovernment’sPublicServiceInnovation

CHEN Shi-xianga, b, XIE Qiu-shana

(a.School of Public Science and Public Administration,b.Institute of Local Public Service Innovation, Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072, China)

Due to the lack of competitive incentive induced by economic profit, constructing a kind of selective incentive mechanism directed to “political entrepreneur” is essential to public service innovation. Innovation mechanism, which was induced by promoter’s profit, is consist of four elements, i.e., the innovative entrepreneur, profit taken opportunity, resources and power available, and property right protection. In the process of national political mechanism design, firstly, the political incentive mechanism of official promotions needs to be confirmed as a kind of promoter’s profit so as to strengthen competition among local officials. Secondly, official performance assessment system should be improved to accelerate the process of transition from economic performance to social performance, so as to reach the conformity between stimulus and political goals. Thirdly, through central government’s inspection system and residents’ subjective evaluation method, existed local government public service innovation behavior should be timely confirmed, and the innovation behavior with official’s promotion should be connected, and property rights of public service innovation can thus be protected.

promoter’s profit; local government; public service innovation; property rights; selective incentive mechanism

D630

：A

：1000-5315(2014)02-0039-06

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

2013-12-22

國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“行政價(jià)值理論建構(gòu)及其在中國(guó)應(yīng)用研究”(08CZZ012)。

陳世香(1973—)，男，湖北鄂州人，政治學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新研究中心主任，主要研究方向?yàn)楣舱吆偷胤焦卜?wù)創(chuàng)新; 謝秋山(1981—)，男，內(nèi)蒙古赤峰人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榈胤焦卜?wù)創(chuàng)新和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。