災害事故管理國內外理論現狀之研究

王志永 原方

摘要：眾所周知,災害會給人民生命財產安全帶來巨大損害，并影響著國家的經濟建設和社會穩(wěn)定及發(fā)展。災害管理是管理科學與災害科學的一個重要的跨學科的分支，同時兼有管理科學的一般原則和災害學的特殊性。文章對災害事故管理國內外的研究現狀進行了分析研究。

關鍵詞：災害事故管理；國內外理論；現狀；研究

中圖分類號：X324 文獻標識碼：A文章編號：1006-8937（2014）17-0057-02

災害有自然和人為兩種，自然災害包括：地質災害如火山爆發(fā)、地震等，地貌災害如滑坡、荒漠化等；氣象災害如洪澇、雷暴、臺風等，生物災害如蝗災、水華等；天文災害如天文潮等。人為災害有：工程災害如爆炸、塌方等；生態(tài)災害如水資源污染枯竭、沙塵暴、霧霾等；社會生活災害如恐怖襲擊、戰(zhàn)爭暴亂等。災害管理是管理科學與災害科學的一個重要的跨學科的分支，同時兼有管理科學的一般原則和災害學的特殊性。從定義上講，它是一個動態(tài)過程，具體包括計劃制定、人員調動與資源配給、領導和實現等傳統(tǒng)的管理學的理論與方法，研究如何能夠充分發(fā)掘災害防治的潛能，科學協調防災救災的社會活動，合理采取預防措施或減災方法的一門應用型學科。

1國外的災害事故管理理論研究

1.1研究內容

在西方災害管理理論屬危機管理理論范疇，而危機管理理論是西方應急管理理論的主要研究方向。危機管理理論橫跨多個學科，具有明顯的綜合性特征，公共事務管理、政治學、經濟管理等是其建立形成的基礎學科，研究主要從以下三個方面加以闡述：

首先是有關危機方面的研究。危機在韋伯辭典中的定義是“可能是事情變好的機遇，也可能是事情變得更糟糕的關鍵時刻”；羅森塔爾將危機解釋為“在時間壓力及不確定性極高的情勢下，對一個社會的基本價值和行為準則架構造成嚴重威脅，必須在這一關鍵時刻對其進行決策的事件”；赫爾曼認為，危機對應急管理主體的根本目標給以意外威脅，令其在極其有限的反應時間內必須做出決策；巴頓認為，危機是不可預見的大事件，它的發(fā)生會造成很多的負面影響，可能會給團體或組織及其成員、產品、服務、資產以及名聲帶來巨大的損害。由此看來，個人、團體或組織的名聲也在危機的影響范疇內，危機的影響范疇得到了相當程度的擴大。

其次是有關危機管理的研究。希斯認為，“事態(tài)已經發(fā)展到無法控制的程度”是危機管理的一個顯著特征。危機不等人，一旦發(fā)生，時間掌控變得至關重要，減少損失將是主要任務。危機管理的任務是盡最大可能地的控制事態(tài)，盡量減少財產損失和人員傷亡，若事態(tài)失控也要爭取重新掌控事態(tài)。Miortff和Pearsno提出，危機管理者的直接任務就是搜羅、分析和傳播消息。危機發(fā)生的最初一段時間，幾個小時或者幾天，危機管理者要做好溝通與組織協調，同步采取應對措施，采取積極有效力的行動即“甄別事實，深度分析，控制損失，加強溝通”。

最后是關于危機管理過程的分析。主要有以下三種觀點：

①斯蒂文·芬克四階段劃分理論。他的文集《Crisis Management：Planning for the Invisible》中首次提到了四階段劃分理論。直到二十世紀九十年代這一劃分理論才得到完整意義上的闡述。芬克通過使用一些醫(yī)學術語令該階段劃分理論橫生妙趣、形象鮮明：第一階段，危機顯露出了某些跡象，有發(fā)生的可能，此為征兆期；第二階段，危機已經降臨，效應正在產生，此為發(fā)作期；第三階段，危機應對者、決策主體正在應急救援，危機影響繼續(xù)，此為延續(xù)期；第四階段，危機已被成功化解，造成影響逐步消除，此為痊愈期。②奧古斯丁六階段劃分理論。第一階段為危機避免階段，這一階段很容易遭人忽視，具有容易操作、經濟低廉的特點；第二階段為危機準備階段，一般不可避免，為之做足準備是政府在危機管理工作當中的必盡之事分內之責，比如危機演練、行動預案、通信計劃等。除此之外，也要留意那些細微環(huán)節(jié)，即所謂第二層問題，這將是十分有益的；第三階段為危機確認階段，公眾感覺往往能引發(fā)危機，因此需要給公眾以安全感，穩(wěn)定公眾信心，在四個階段中這個階段是最能考驗危機管理水平的；第四階段為危機管控階段，厘清主次先后、分清輕重緩急在此階段尤為重要；第五階段為危機解決階段，危機解決必須從速、以速取勝；第六階段為危機獲利階段，即危機解決后的總結經驗和吸取教訓階段。③羅伯特·希斯四階段劃分理論，也稱之為有效危機處理4R模式——即危機縮減、危機預備、危機反應、危機恢復。

1.2研究特點

當代西方危機管理論研究特點主要體現在下述三個方面：①研究趨勢實現由定性化向定量化轉移。過去研究內容比較側重政治事件等定性化問題，當代則更傾向于危機預警、危機臨近指標以及危機管理數學模型等定量化問題。②研究方法由單一學科轉向多學科。過去只是采用政治學這種單一的研究方法，而當代除了采用政治學方法之外，還借鑒了統(tǒng)計學、經濟學、管理學等多個學科的研究方法，使各種學科的有益于危機管理研究的方法都得到了科學的應用。③研究范圍過去多關乎自然災害、政治領域，而如今則更為關注災害的社會效應。目前，由于近年來恐怖主義愈演愈烈，西方世界國內社會矛盾日漸突出，西方危機管理研究的注意力已不在傳統(tǒng)的自然災害和政治領域之上，而開始轉向災害對社會的重要影響。

2國內災害事故管理理論

相對于國外而言，我國在危機管理方面的研究起步較晚。就概念而言，張成福認為，危機管理是動態(tài)的，有組織、有計劃、可持續(xù)，對當前或潛在危機，管理主體按照危機在各個發(fā)展階段的特點，采取針對性措施，以盡最大限度地控制和解除危機；林闕馨認為，對城市突發(fā)事件的管理是政府危機管理的主要內容，其管理的目的是通過提高政府的危機預見、救治能力，及時高效有力地處置危機，重整公眾信心，維護社會穩(wěn)定以及恢復政府公信力；郭濟認為，政府危機管理即是政府在應對突發(fā)事件時所進行的一系列的管理行為，它是有組織、有步驟、有計劃的，其主要任務是有效預防和處理各種突發(fā)事件，以最大程度地減少突發(fā)事件所帶來的負面影響；薛瀾等在《中國城市危機管理研究報告》一書中明確指出，危機管理是為避免或減少危機所造成的損害所采取的一系列的管理行為，包括對危機的預防、識別、反應、決策、處理和評價等各個過程；溫志強、邊修蕊認為，政府應急管理是非常態(tài)的政府管理行為，是指政府在突發(fā)事件發(fā)生的各個階段所進行的一系列有組織有計劃的管理活動，主要任務就是有效預防和處理各種突發(fā)事件，努力減少突發(fā)事件的所造成的負面影響；計雷、陳安等認為，應急管理一般是為了降低突發(fā)事件造成的危害達到優(yōu)化決策的目的，應急管理要基于對事件的原因、過程及后果的科學分析，有效整合社會各方面的資源，以有效應對和控制突發(fā)事件。

我國災害種類繁多，洪澇、地震、臺風、暴風雪、沙塵暴、森林火災、礦難等常常見于報端。災害發(fā)生頻率居高不下，隨著全球氣候變化，更存在繼續(xù)攀升的可能。災害每年都會造成數百億的直接經濟損失，更有近兩億人民遭受各種各樣的災害。災害嚴重影響到了人們的生產生活，甚至使他們無家可歸無糧可食無水可飲，給受災家庭造成人員傷亡或財產損失。在與災害長期不懈的斗爭中，人們吸取了教訓也積累了許多寶貴實用的經驗，創(chuàng)造了許多切實可行的辦法，并在此基礎之上形成了適合我國災情、國情的一整套災害應急管理模式，這一模式在實際的災害防治中發(fā)揮了巨大的價值，降低了災害的風險和災損。災害防治也上升到國家政策以及法律法規(guī)層面，很多相關的政策、法律法規(guī)以及辦法相繼出臺。每個城市都嚴格按照國家規(guī)定的設防標準建設，骨干型企事業(yè)單位也都按照國家標準及自身特點制定了應急預案以及防災規(guī)劃。當前，我國災害防治工作已經進入法制化軌道。災害發(fā)育成災規(guī)律研究工作，也受到國家自然科學基金以及很多企業(yè)的資金支持；在災害防治管理措施方面，不但勇于自主創(chuàng)新、敢于投身實踐，而且也積極地同各國、各國際組織開展務實合作。

馬宗晉院士放眼自然災害風險管理全局，提出了減災系統(tǒng)工程理論，并給出了一些寶貴的建議。首先，要對災害類型和受災區(qū)域的災害風險進行科學評斷和合理區(qū)劃；其次，實行分區(qū)減災，各地方根據自身地理位置或城市規(guī)模，針對性地選擇減災對策；再次，建立救災分級負責制度，中央、地方各有所重各司其責；最后，和社會經濟建設一起抓，將減災規(guī)劃納入到可持續(xù)戰(zhàn)略，中央和各地方一道共同抓好自然災害管理，綜合防治，同心同德，只有如此，才能夠將災害損失降低到最低限度。

東北師范大學的張繼權教授認為，綜合自然災害風險管理有效結合了戰(zhàn)略管理和災害風險管理，這是一個全面整合模式，將成為中國處理自然災害的一項重要的戰(zhàn)略選擇。張繼權教授詳細地提到，各種各樣的自然災害是自然災害風險管理的對象，自然災害風險管理是涵蓋所有自然災害的管理，在災害的各個階段都有所體現，主要體現在災害風險與承災體脆弱性分析過程中，并提出災害管理要在各個層面結合有關各個學科加以全面協作整合。從減災的角度出發(fā)，綜合自然災害管理體系也適用于應急救援管理。

霍爾三維結構體系是由美國系統(tǒng)工程專家霍爾在1969年提出的，這一體系后來成為解決規(guī)模較大、結構復雜以及影響因子眾多的系統(tǒng)的一個統(tǒng)一的思想方法。盧振恒等將霍爾三維結構體系法運用在設置減災工程和綜合災害管理系統(tǒng)的工作程序與步驟上。他按照時間發(fā)生的先后順序將減災管理分為六個階段，即災害監(jiān)測、災害預報、防災、抗災、救災、災后援建。按照系統(tǒng)工程的方法將上述六個每個階段展開，并以此思考和解決問題，又可劃分為六個邏輯思維過程，即災情調查、減災目標確定、減災系統(tǒng)方案綜合、減災系統(tǒng)分析、減災決策制定、減災計劃實施。

3國內研究的不足

從國內研究現狀來看，雖然是在理論方法取得了豐碩的成果，也積累了豐富的經驗。但是仍存在很多不足：一是這些研究大都是被動反應式的，偏向危機的現場反應和救助，缺乏綜合應急反應體系和規(guī)劃、法律法規(guī)體系和制度、部門溝通和協作、資源儲備與保障、激勵與責任機制等諸多方面的研究；二是研究面狹窄，對很多問題特別是社會災害估計不足，甚至沒有匹配的應急預案，比如2003年SARS大流行；三是對危機次生影響如政治影響、經濟影響和社會沖突等問題研究不足，比如謠言和信息公開問題、恐慌情緒與信心恢復問題。

4結語

我國屬于災害多發(fā)國家，由于所獲文獻資料及本人認知水平所限，本文只能作為一家之言，也希望有更多的專家學者能對此問題深入全面的探討和研究，以便為國家在災害管理理論上取得更多突破并用于災害管理的實踐中，最大化的預防和減低災害對國家和人民造成的損失，為國家的發(fā)展、社會進步提供堅實的理論保障。

參考文獻：

[1] 楊宇.中小城市突發(fā)事件應急管理機制研究[D].南京:南京航空航天大學,2010.

[2] 蔣娟.中小城市突發(fā)公共事件的危機管理研究[D].鄭州:河南大學,2013.