英國保守黨與英國福利制度

蘇祖安

摘 要：英國政黨政治是同福利國家密切聯系在一起的，可以說福利國家是由政黨推動而建成的。政黨的立場、態度及其活動直接決定了社會福利與福利國家在英國的發展進程。保守黨為英國現代社會保障制度的確立中起了正面的積極的基礎作用。1979年保守黨重新執政后，強調福利制度中互惠理念所包含的個人責任的公民權，也更強調市場是分配經濟資源的正確機制，限制國家的作用是福利制度健康發展的必要條件。

關鍵詞：保守黨；福利制度；政黨；政黨政治

中圖分類號：D731 文獻標識碼：A

政黨是20世紀英國政治的靈魂。二戰后，英國政黨政治著力推進社會福利制度的逐步完善，并最終促使世界第一個福利國家在英國建成。英國政黨政治是同福利國家密切聯系在一起的，可以說福利國家是由政黨推動而建成的。政黨的立場、態度及其活動直接決定了社會福利與福利國家在英國的發展進程。保守黨和工黨是英國的兩大政黨，它們在福利國家與社會福利的發展進程中各自發揮了重大的作用。本文主要探討保守黨在英國社會福利制度建立、發展和改革進程中所起的作用。

一、保守黨與英國福利制度的建立

英國自由黨在英國社會福利制度形成過程中發揮了重要的奠基作用。20世紀初自由黨通過大選勝利取代了執政達20年之久的保守黨而成功上臺執政。為了順應社會改革的潮流，上臺伊始的自由黨于1906年便開始了大規模的社會改革和密集的社會立法活動。這些改革措施和立法活動為英國福利制度的最終確立奠定了良好的基礎，也為自由黨博得了英國現代社會保障制度建立的“奠基者”的好名聲。那么，在19世紀末至20世紀初，執政達20多年的保守黨政府面對日益加劇的社會問題采取了什么措施來解決社會問題呢？這些措施對自由黨進行大規模的社會改革和社會立法活動有什么影響呢？或者換個角度來看，保守黨與英國社會福利制度的確立有什么關聯呢？事實上，在1870—1914年，保守黨執政期間組織過各種各樣的委員會對各類社會問題進行調查。這些委員會調查的問題基本涉及到社會問題的各個方面：工廠工作狀況問題；工匠和工人住房問題；國民救濟保險問題；濟貧問題；老年化問題；貧困問題；老年貧民問題；國民身體素質下降問題；公立學校兒童醫療檢查和營養問題等等。由于當時愛爾蘭問題的惡化、政黨競爭的錯綜復雜、悠久的崇尚個人奮斗的歷史和自助傳統以及對《濟貧法》所進行的一些改革等原因使得保守黨在執政的20多年里沒有能夠在社會領域內采取重大的改革措施，但是保守黨執政期間所組織的有關社會問題的委員會及其對各種社會問題所進行的廣泛調查和討論，其所采取的各項社會措施為以后上臺的自由黨政府制定有效的社會政策，提供了極具價值的資料和條件，同時也為自由黨政府建立有關社會保險制度奠定了堅實的基礎。因此可以說，保守黨為英國現代社會保障制度的確立起了正面的積極地基礎作用。

二、保守黨與英國福利制度的發展

1945年工黨的上臺執政沉重地打擊了保守黨。保守黨開始反思自己的社會政策，大膽啟用了在戰時促成聯合政府通過1944年《教育法》的巴特勒。巴特勒在1947年代表保守黨頒布了《工業憲章》、《農業憲章》等文件，文件同意了工黨的國有化、混合經濟、建設福利國家和實行充分就業的政策。這些政治主張極大地贏得了大批選民的理解、認同與支持，為保守黨1951年重新執政以及保守黨和工黨兩黨取得福利共識奠定了基礎。

（一）1951—1964年：社會福利制度鞏固和停滯的13年

1951年至1964年間是英國福利國家在戰后的擴張時期。那么，保守黨在這個執政期間對福利國家的擴張又做了什么？取得了什么成效？嚴格地講，保守黨這一階段只是保持工黨社會福利制度政策的連貫性，幾乎沒有出臺改進措施，重大的社會保障政策創新少之又少。從社會保障制度創新的角度來看，這一時期被看作是英國社會保障制度鞏固和停滯的13年。

這一時期社會保障政策領域最大的政策創新就是建立起第二支柱的職業養老金的養老保險制度。1958年，保守黨提出了《關于養老金制度的白皮書》的報告，倡導進行三大目標的養老金制度改革思想，主張最終建立與收入相關聯的養老金制度。這三大養老金制度改革的目標是：其一，養老金制度要建立在堅實的財政基礎上；其二，鼓勵職業養老金制度的發展；其三，向沒有參加職業養老金制度者提供補貼。1959年，英國頒布了新的《國民保險法》，正式建立了與收入相關聯的養老金制度。這種收入關聯的養老金制度的明顯特點就是：以與參加者的其它收入相關聯的方式計發養老金，參加者的其他收入越高，則他將會得到的養老金收益就越高。同時，還需要附帶上一個財產審查的機制。新的《國民保險法》的通過標志著原本民間性質的職業養老金開始被納入到政府的政策體制之中，得到了政府的正式認可。該法案強化了養老保障的第二支柱補充養老保險制度的作用。補充養老保險是一種職業年金計劃，雇主是資金責任承擔主體，在待遇上完全采取收入關聯原則。此后，職業養老金制度在養老金體系中的地位逐漸上升，這在英國養老保障政策發展歷程中占有重要的地位。

在國民健康服務政策領域方面，首先，針對服務成本的持續增長，保守黨政府決心開始重視采取削減社會福利開支的一些措施。在1952年，政府引進了處方收費制度，同時還設立了負責調查國民健康服務成本的蓋力邦委員會。該委員會在1956年發表了《蓋力邦報告》，在報告中得出“國民健康服務的工作表現是甚為成功的”以及“醫療支出增長是可接受的”的主要結論。但是，處方收費制度及《蓋力邦報告》的結論引發了困擾保守黨政府的一些主要問題：“政府如何將有限的資源在福利政策與其他公共政策之間進行配置？在福利預算內，又如何將有限的資源配置到國民健康服務體系中？”。針對這些問題，保守黨政府采取了對醫院的擴建和改造，制定了醫院發展的國家規劃，加大了醫院建設和改造的資金投入等措施來回應政黨和民眾的質疑。這些措施的實施結果導致“健康服務方面的擴張在國民收入中一直占有較大的份額，而且呈現出持續和顯著增長的勢頭”。其次，1959年的《精神健康法》是保守黨政府在醫療領域中唯一重大的立法項目，該法極大地促進了對精神病患者治療的靈活性和非正規性，因而具有劃時代的積極進步意義。然而，縱觀整個60年代，英國的國民健康服務制度經歷了從免費的保健服務這一基本原則的大規模倒退的歷程。此后直到1973年為止，國民健康服務一直在按部就班地運行著，沒有更多的重大改革或政策創新。

在教育政策領域方面，保守黨政府作出了很多創新。保守黨政府有一個重大的抱負：“為普選權和充分就業提供充足的教育，這將與保守黨的理念和政策相吻合。”，為此保守黨政府在1951-1964年期間，增加了國立教育資源，為教育的發展提供了一個新的平臺。與此同時，各種咨詢團體就教育的各個方面的問題提出了一系列的對保守黨政府有影響的咨詢報告。其主要涉及到：提前輟學兒童的調查報告；15-18歲青年的《克羅澤報告》；對較低“學術”能力的兒童進行教育的調查報告；高等教育的調查報告；小學教育的報告等。其中《羅賓斯的關于高等教育的調查報告》導致了高等教育的迅速擴張，促使大學教育由精英教育轉向大眾化教育的步伐更快了。不過，1951-1964年的保守黨教育政策的創新基本上沒有超出1944年的《巴特勒教育法》的總體框架，只是一些零散的且本地化的創新，但它為創立一個健全的的教育體系奠定了基礎。

在住房和個人社會服務政策領域方面，其一，保守黨政府在此期間取得了有目共睹的公有和私有住房建造的住房成績，并使房屋所有權和使用權的形式開始發生改變，自此房主自用房和地方當局出租房逐漸占據支配地位。其二，個人社會服務得到了穩定和鞏固的發展，服務的結構發生了重要的變動。主要體現在兩個方面：一是根據法令成立了專門的兒童服務機構負責兒童照顧問題、防止忽視和虐待兒童以及兒童犯罪問題；二是組建地方當局福利部門和醫療衛生部門負責地方福利服務或個人社會服務事務。社區工作職業、社區人員的培訓發展以及小規模的文明院建設得到了關注和重視，并取得一定的效果。

歷史學家們對英國政黨在福利國家的確立中所發揮作用的評論是工黨創建了福利國家，而保守黨鞏固了它。這個評價結論是比較中肯的。保守黨政府在此期間只是保持和鞏固此前的工黨政府的社會福利政策，創新的很少，故而保守黨執政的這13年被人們看作是“社會福利制度浪費的13年”。

（二）1970—1974年：孕育之中的福利制度矛盾、困難和危機

在經濟形勢每況愈下、英國經濟病急劇惡化以及經濟危機周期性爆發的國際國內背景下，1970年6月18日保守黨希斯政府出乎意外地贏得大選，打敗了工黨而重新上臺執政。希斯政府在執政期間，第5次戰后經濟危機再度爆發，危機使保守黨政府遭受嚴重挫折。希斯政府執政期間在社會保障和住房領域的政策發展對后來的社會政策產生了巨大影響，其中最重要的社會保障問題涉及到繳費型養老金和家庭津貼制的發展。1970年保守黨政府制定了《家庭收入補貼法》以應對日趨嚴重的多子女家庭的貧困問題，但家庭收入補貼的復雜性、不成比例的行政成本、未能解決貧困與失業陷阱、領取率低等問題遭到了極大的批判。另外，1971年保守黨政府發表了年金戰略。其要點有三：其一，保障基礎年金，發展企業年金；其二，采取現收現付方式的基礎年金制；其三，保證最低限度購買力的基礎年金制。當時的社會保障政策的主要特點是尋求進一步低成本、容易實現的延伸選擇性的方式。如：擴大養老金發放的對象；降低領取孤寡撫恤金的門檻；發放照顧病殘人群的護理津貼等。在住房政策領域方面，首先，1971年保守黨的住房政策白皮書確立了三個目標：每家擁有一套體面地住房；在擁有和租房之間作出合理的選擇；提供并獲得住房補助的平等性。其次，1972年的《住房融資法》限制了地方當局建房的公共開支，提倡公平租金原則。這些目標與措施對住房政策的走向產生了重大影響，導致了政府住房的財政責任逐步弱化。

然而，保守黨政府在健康、教育、個人社會服務等領域卻很少有重大變化。1970年7月，保守黨政府頒布了反對綜合教育的公告，取消了中央對綜合教育的支持，同時停止了學生的免費牛奶供應。1972年簽發的《教育：擴張的框架》白皮書使得90℅的4歲兒童接受幼兒園教育，增加了超過40℅的教師，促進了高等教育在十年內的增長。在1972年10月，保守黨希斯政府實施了專門照料殘疾人的護理津貼支付制度，同時還實施了家庭提供津貼的非繳費型計劃，這些具有福利政策的某種積極因素。

保守黨和工黨政府在創建和強化福利國家的過程中，都發揮了較大的作用。到19世紀70年代中期為止，福利項目在不斷增加，保障水平也在穩定的提高，福利門檻比較低，所以福利國家都處于不斷擴張時期，如此同時福利開支的財政壓力在不斷地威脅和制約著健康福利制度的正常發展，日益膨脹的福利支出壓力與日趨嚴峻的經濟形勢的矛盾日益突出，福利制度的矛盾、困難與危機也在福利國家的持續擴張中不斷孕育和發酵。

三、保守黨與英國福利制度的改革

英國經濟在整個19世紀70年代是與經濟危機并行發展的。經濟增長速度和人均國內生產總值都已降到西方國家的最低水平，國內財政狀況持續惡化，政府財政赤字總額達到1971-1979年同期的國民生產總值的5℅，通貨膨脹曾達到25℅，失業人數在1980年達到159.1萬人。失業問題加劇了社會動蕩，福利國家正在面臨全面的危機。困擾英國福利國家的主要問題表現在下面五個方面：其一，過度的福利支出導致國家財政危機日益加深；其二，固定資本投資持續下降導致經濟增長乏力；其三，勞動力成本提高致使國際競爭能力下降；其四，嚴重的福利依賴抑制了勞動生產率的提高和經濟活力；其五，政府福利管理的低效率和官僚化導致管理機構臃腫和官僚主義作風嚴重。日趨嚴重的國家福利危機迫使1979年8月上臺的撒切爾保守黨政府開始了長達18年的新自由主義福利國家改革的歷程。撒切爾的改革使英國的福利國家制度發生了重大的轉型。撒切爾所持的基本改革政策理念是英國的福利國家制度發生重大轉型的主要思想基礎。這些基本政策理念概括為：支持資本主義，反對社會主義；主張個人自由競爭，調整國家福利責任范圍；限定總體經濟政策的領域，支持利用市場力量配置資源的作用等等。這些基本改革政策理念就會必然體現社會福利制度的改革實踐中。撒切爾極力主張：（一）社會福利政策是經濟政策的一部分，以社會保障制度補充勞動力市場的缺失；（二）減少自發性失業；（三）鼓勵民營化，收縮政府的責任邊界；（四）主張個別主義替代普遍主義，限定社會保障給付對象和維持最低限度的給付水平；（五）市場力量決定“自然”的就業水平。

在社會保障政策領域方面，1985年6月公布的《社會保障改革》綠皮書及12月公布的《社會保障改革--行動綱領》白皮書成為引發撒切爾保守黨政府1986年進行福利制度改革的主要依據之一。綠皮書和白皮書提出了社會保障制度改革的三項基本目標：其一，國家的基本責任是保障滿足公民的基本需要；其二，社會保障政策要與經濟目標和就業目標協調一致；其三，簡化社會保障制度，明確權利的授予規則。1986年通過的新的《社會保障法》圍繞這三大社會保障制度改革目標對原有的社會保障制度進行了重大的改革，從而使其社會保障政策發生了重要的轉折。第一，在收入關聯養老金計劃方面：以一生平均收入為基礎調整收益計發辦法；調整未來退休人員享受養老金的最高比例等；第二，制定了旨在鼓勵私人養老金計劃發展的管理非國家養老金計劃的規則；第三，實現資產調查的社會救助方面的改革，采取客戶集體補貼金取代原有的收入支持政策；第四，設置社會基金，向客戶提供特別需要的給付以應對各種突發的危機；第五，以政府提供補助的方式鼓勵服務的民營化；第六，以求職者津貼代替失業補貼等。通過上述改革措施基本達到了抑制了基礎養老金的給付水準；界定了政府、企業和個人在基礎養老金、個人養老金與企業養老金中各自的職責邊界這兩個方面的目標。

在國民健康服務政策領域方面，保守黨政府主要在兩個方面進行了重大改革。第一，在初級健康照顧制度方面實施六點改革措施：開業醫生的醫療金融公庫民營化運作制度；許可保健單位設置自費項目收費制度；實施醫生退休管理制度；控制齒科保健活動的財政支出；眼睛付費制與競爭制的強化；家庭醫生的雇傭人員費用補貼制度等，這六項改革進一步萎縮了政府的職責邊界，強化了個人的健康服務的責任，降低了政府財政支出的壓力。第二，在“內部市場” 的改革措施方面進行了三項改革：增加了醫療機構的自主權；轉變了政府衛生部門管理職能；實行了采購者與醫療提供者分離的市場體制等，這三點改革主要達成了三項成果：確立了醫療收費的許可證制度，控制了公共支出，發揮了私人經濟的主動性。國民健康服務達到了既有政府干預的公平性和成本可控性，又具有市場的高效性和靈敏性。然而，醫療收費措施的實施影響深遠，徹底動搖了普惠制的健康服務思想。

在住房政策領域方面，保守黨政府面對嚴峻的住房公共開支壓力，于1980年頒布了《住房法》，推行公房私有化，大幅度提高住房租金。進一步強化私人部門、志愿者組織以及地方團體的住房開支責任，縮小政府住房福利支出的職責邊界。在教育政策領域方面，1988年保守黨政府頒布了《教育法》，確立了英國國立教育的法律框架，開始了教育體制的又一次重大改革。主要改革有三：其一，強化中央政府對教育的國家責任，取消地方政府的殘余責任。以法規的形式統一課程、統一測試、統一內容、統一時間等有利于中央政府控制的改革。其二，引入市場競爭機制，增加學校的管理權限以及家長對學校的選擇權限，以利于教師和學校提供更好的教育服務。其三，合并教育部和就業部，組建教育與就業部。新機構的工作目標是通過提高國家教育成就及技能的水平，促進高效、靈活的勞動力市場來支持經濟的發展，進而提高國家的競爭力和人民生活水平。

從戰后英國福利制度發展的階段來看，有兩個主要特點。其一，1945年-1979年是福利政策持續擴張、福利支出持續增加的一個重要階段；其二，1979年-1997年是福利政策不斷收縮、福利支出不斷削減、福利制度更加理性的一個重要階段。從政府承擔的職責演變來看，1979年是一個重要的分水嶺。1979年以后，國家的職責邊界開始不斷收縮，市場和私人以及社會的職責不斷地擴大。從福利的體系和結構來看，福利內容雖然被改變，但福利國家的體系和結構沒有被破壞，仍相對完整。這主要是由于公民權的思想和福利國家的思想已經深深根植于國民的政治意識之中了。從福利國家制度模式來看，選擇性制度模式逐漸代替普惠式制度模式成為改革青睞的主要制度模式。普遍福利思想從長期來看受到了保守黨政府的侵蝕和局部瓦解。1979年以后的制度設計者主要從經濟的支持能力出發，來確定福利項目的設立和福利給付的水平，嚴格控制福利的支出。從福利國家制度的建設目標來看，保守黨政府的福利制度目標逐步與社會發展目標和經濟目標相適應，為福利國家制度的可持續性的發展奠定了基礎?？偠灾銮袪柋Ｊ攸h政府的改革為福利國家制度的改革樹立了新典范。從福利支出水平和福利制度的結構調整兩個方面來看保守黨政府的改革成果有三：其一，龐大的需要保障人口維持了福利支出總額的剛性增加，但改革使剛性增加的趨勢得到延緩和減弱，福利支出持續擴張的軌跡得到初步的扭轉；其二，改革真正實現了由意識形態驅動的大規模制度的轉變，普惠式的福利制度模式逐步讓位于補缺型福利制度模式。其中，住房私有化的改革是最為徹底、最見成效的領域。其三，貝弗里奇確立的福利國家的思想不斷得到侵蝕和瓦解。一個健康的合理與社會經濟發展目標相適應的福利國家制度正在建構與發展。

四、基本結論

社會保障制度自《貝弗里奇報告》的問世至新工黨的出現，始終是英國福利國家的核心。英國社會保障制度的核心內容主要包括：一是繳費制國民保險給付制度確定了個人、企業對津貼的權利與義務；二是稅收支持的普遍性福利權利彰顯了英國福利國家的精神和要義；三是家計調查型津貼鎖定了最需要的保障人口等。首先，社會保障制度的核心內容的發展已經成為每個階段英國福利國家演變的縮影。有學者評價，福利國家成熟于20世紀40年代的普遍主義，繁榮于50年代和60年代的共識和富足，卻在70年代猶如秋天褪色的玫瑰一樣凋謝了。1973年石油危機以后，無論是工黨政府還是保守黨政府，英國的福利國家制度都成為振興經濟、強化財政控制的工具或犧牲品。自此，保守黨政府倡導地縮減福利支出的新自由主義共識日益取代了代表貝弗里奇主流思想的社會民主共識。其次，政黨政治與英國的社會福利制度之間存在著高度的同步性和相關性，政黨政治基本是主導社會保障、社會福利政策的重要因素。同時，社會福利制度的發展也左右著政黨的命運。撒切爾保守黨政府執政以后，顛覆了兩黨間30年的福利共識，對福利制度進行了重大的的改革轉型，改革轉型成功地醫治了由于高福利、高稅收、高通貨膨脹所帶來的英國“福利病”，但改革也擴大了社會的貧富差距，加劇了社會矛盾的激化。矛盾的激化升級結束了保守黨長達18年的執政歷史。再次，政黨政治更關注福利模式的選擇和福利政策制定的價值取向。在福利支出方面，保守黨反對福利國家，主張國家的職責應該不斷縮減。從80年代開始實施以削減福利開支為首要目標的改革，但實踐證明，福利開支削減的目標沒有達到，反而福利開支持續增加。由此看來，保守黨在福利開支方面的影響其實是很有限的。在福利制度模式的選擇方面，政黨政治的政治理念和意識形態起了決定作用。事實上，福利理念是一個屬于政治理念的范疇，福利理念在福利制度模式的選擇上起了決定作用。例如， 1951-1964年保守黨是堅定地普遍主義者，為此采取了一些列的福利擴張政策。1970-1974年由于凱恩斯主義的失靈，經濟危機的頻繁發作，保守黨政府努力使福利制度模式逐漸發生重大轉變，1986年的《社會保障法》所制定的措施充分體現了新自由主義福利理念，該理念將整個制度堅定地朝著選擇性方向推進。在公民權賦予方面及國家職責問題上，同樣體現了更多的政治傾向和意識形態。保守黨強調福利制度中互惠理念所包含的個人責任的公民權，也更強調市場是分配經濟資源的正確機制，限制國家的作用是福利制度健康發展的必要條件。最后，政黨的政策主張、理論基礎和執政理念對福利制度建立、形成、發展和改革起了重要的推動作用。保守黨以自由主義理論為依托，在政黨競選和執政期間，都極力把福利制度的發展和改革看作是最重要的大事。極力主張社會福利制度要與社會經濟目標、政治目標相適應。

參考文獻：

[1] 孫潔.英國的政黨制度與福利制度[M]. 北京：商務印書館，2008.

[2] 丁建定.西方國家社會保障制度史[M]. 北京：高等教育出版社，2010.

[3] 丁建定.保守黨與英國現代社會保障制度建立的關系[J].河南大學學報（社科版），2000（6）.

[4] 丁建定，楊鳳娟.英國社會保障制度的發展[M].北京：中國勞動社會保障出版社， 2004.

[5] 陳曉律.英國福利制度的由來與發展[M]. 南京：南京大學出版社，1996.

（本文審稿 蔣后國）