瑞典議會申訴專員制度對我國信訪工作的啟示

馬麗

摘 要：瑞典議會申訴專員制度是瑞典除議會監督、司法監督、審計監督外的第四大監督體系。它與我國信訪工作同為民意表達、監督行政權力運行的有效機制，可為轉型時期我國信訪面臨的挑戰提供借鑒。我們可以從瑞典議會申訴專員制度中得到的啟示是：信訪工作的職責需要進一步明確，重要性需要進一步加強，方法需要進一步改進。

關鍵詞：議會申訴專員制度；信訪工作；信訪條例

中圖分類號：D922.182.1 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）08-0110-03

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動[1]。針對信訪問題，學術界出現了三種不同的態度，一是強化派，以康曉光為代表，認為我國信訪體制應增強信訪機構的權限；二是弱化派，以于建嶸為代表，認為信訪制度已不適應市場經濟發展要求，主張弱化信訪職能；三是以宋協娜為代表的轉化派，主張通過社會發展以及信訪制度化、規范化、法制化等實現信訪職能逐步轉換[2]。本文試通過瑞典議會申訴專員制度與我國信訪制度比較，探究瑞典議會申訴專員制度對我國信訪工作的借鑒意義。

一、瑞典議會申訴專員制度的歷史與現實考察

瑞典是議會申訴專員制度的發源地。1709年瑞俄戰爭期間，國王查理十二世逃亡土耳其，國內政治陷入混亂，出于維護統治需要，國王從土耳其發回一道指令，設立了大法官，監督國家行政和司法體系運行。1766年議會第一次選舉產生了正義法官，隨著國家權力從國王逐漸轉向議會，1809年議會模仿正義法官制度建立了議會申訴專員機構（JO），其職責更加傾向于保護公民權利，1810年瑞典產生了第一位民選的議會申訴專員。30年里，申訴專員制度在其他領域也得到確立，產生了消費者申訴專員等機構，1914年，5位女性入選議會申訴專員，1974年《政府組織法》第十二章以憲法形式將瑞典申訴專員制度納入到議會政府體系中。

瑞典議會申訴專員由議會選舉產生，由4人擔任，首席申訴專員處理整體事務，其他3位專員分別負責獄案、民政、軍事等領域，此外增設多個副主席輔助議會申訴工作展開[3]。議會申訴專員處理事項范圍包括中央、地方政府和行使公權力的機構及其成員的行為，但不包含議會議員、政府委員以及地方政策制定機構等的行為。其職權主要有，向議會提出修改規章條例的建議，接受和處理申訴案件，對公共機構及其成員的不合理或違法行為進行批評建議等。如有必要，他們有權將基層的法律案件直接提到最高法院審理[4]。議會申訴專員提出的調查要求，除涉及國家機密外，被調查機構必須提供相關的資料和信息[5]。每年11月15日左右是法定的議會申訴專員提交年度報告日[4]，議會根據年度報告通過問責制追究政府相應責任。通過對2002-2012年瑞典議會申訴專員報告分析，每年新增案件超過5000多件，申訴案件比例占90%以上[6]，說明瑞典公民對議會申訴專員制度的信任度在逐漸增強。結案數整體呈上升趨勢，表明瑞典議會申訴專員制度運行的效率也在不斷提升。

瑞典申訴專員制度有其獨特性。首先，它具有平等性。任何公民，不論是否取得了瑞典公民身份或達到一定年齡甚至是被剝奪了政治權利的，只要認為自己受了政府當局或者官員不公正對待，都可以向議會申訴專員進行申訴。其次，瑞典議會申訴專員考量標準明確且多樣化。事務考核包括了社會保障、教育等28項活動，分為沒有調查解雇、調查后沒有接受批評等8種類別。此外，它還具有獨立性。瑞典議會申訴專員制度是對行政系統、司法系統的監督，獨立于行政權與司法權之外，同時區別于擁有立法權的議會，它的獨立性、職權職能由《議會法案》、《議會申訴專員指導法令》等多部法律保障。

二、我國信訪工作面臨的新挑戰

我國信訪制度最早可以追溯到原始社會末期，告御狀就是古代上訪申訴的典型。古代信訪制度與國家的政治統治密切關聯，是統治者了解民情、緩和階級矛盾的重要機制，同時也反映出朝代的政治開明度。新中國成立以后，黨和國家領導人高度重視群眾路線建設，信訪事務主要由中央書記處政治秘書室、中央人民政府委員會辦公廳和總理辦公室三個機構共同處理。1957年，第一次全國信訪工作會議召開，確定了“分級負責，歸口辦理”的原則。1980年高院發布了《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》，2005年，國務院頒布了現行的《信訪條例》。

從法律層面看，信訪是以信訪者、信訪工作機構和有關部門為主體，以信訪法律行為為客體，以信訪主體享有權利和應履行的義務為內容的法律關系。從政治層面看，信訪是黨和國家了解民情、體現民主、反思糾正行政運行中偏差的群眾工作。同時它也反映上訪群眾以生存倫理為價值基礎，以追求公平正義為精神原動力的倫理關系[2]。信訪關系實質上就是國家與社會、中央與地方的關系。

然而伴隨著社會與政府職能的轉型，信訪領域的矛盾開始突出，主要表現為：第一，信訪權責混亂。首先突出表現為司法和信訪界限模糊。信訪機制本是行政內部監督，但實踐中卻處理了大量的司法案件，信“訪”不信“法”成為信訪問題的通病。這一方面加重了信訪機構工作負擔，出現了信訪綜合癥，另一方面削弱了司法權威性，不利于法制建設。其次，我國信訪工作有待規范。新《信訪條例》是信訪領域法律體系中權威性最高的規范性文件，但它仍具有模糊性和非規范性。如《信訪條例》第五章第30-35條確立了上訪程序受理-復查-復核的三審終結制，復核之后，上訪人不得再以同一事實和事由提起申訴[1]。假設一起“冤案”發生在鄉鎮，那么最高它只能反映到省級，如果被省級部門“平息”，案件就無法反映到中央，倘若越級上訪，就違背了《信訪條例》第35條規定；《信訪條例》第14條是用概括式方式確定的信訪范圍，不利于實際操作；第31條“重大、復雜、疑難事項舉行聽證”[1]也沒有統一標準。第二，信訪程序有待規范。信訪無序已經成為我國信訪工作面臨的大問題。一方面，信訪問題綜合癥突出，信訪機構苦不堪言；另一方面，老百姓信訪熱情有增無減。而信訪問題如不能妥善解決，信訪人和有關部門就可能出現對立，出現勒龐《烏合之眾》中勾勒的集體的非理性和盲目的熱情[7]，這最易造成社會的無序，引發暴力上訪事件。第三，以法治訪加大了信訪工作難度。近年來，信訪焦點開始轉向中央，據于建嶸的調查顯示，中央和國家的信訪率超過了46%，地方信訪率卻呈現下降趨勢[8]，大量信訪案件的越級反映增加了中央信訪工作的難度。為規范信訪秩序，中央出臺了一系列政策，《條例》第一章第7條將信訪工作納入地方公務員考核體系[1]。而部分地方政府迫于政績壓力或害怕丑事暴露，出臺相應規范文件，以法治訪，漠視人權，對上訪群眾圍追賭截，造成上訪恐慌。endprint

三、瑞典議會申訴專員制度對我國信訪工作的啟示

瑞典議會申訴專員制度與我國信訪機制都是民主參政的重要形式。自下而上，它們是公民訴求表達的渠道；自上而下，它們是行政體系的監督機制。瑞典議會申訴專員制度可為我國信訪工作提供很多啟示。

啟示一，信訪工作的職責需要進一步明確。議會申訴專員制度獨立于司法與行政，四位申訴專員分工明確，對各自領域負責，下設七十多個辦事機構輔助工作的執行和展開。我國的信訪工作首先需要嚴格界定司法和信訪的界限，司法問題應回歸到司法領域解決，信訪問題集中到信訪機構進行統一的辦理。此外，要進一步明確信訪內部的權責。新《信訪條例》與瑞典《議會申訴專員指導法令》都是目前最完整、最權威的。但對比發現，《指導法令》條文采用的是概括加列舉式的方式對申訴專員的權責進行界定，描述了大量When、if特殊情況，這有利于職能界定。我國《信訪條例》也可以嘗試采用概括列舉式的條文表達。其次，信訪工作的主體有待進一步明確。在“分級負責，歸口辦理”原則下，我國信訪主要的負責機構是上級人民政府和部門，這是直線職能制的管理方式，避免不了多頭領導和責任推諉等弊端。《憲法》第41條第1款規定我國公民有批評建議申訴控告檢舉權，第71條規定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會可以組織必要的調查委員會，根據調查委員會報告，做出相應的決議。這兩點為人大成為我國的信訪主體提供了憲法性的依據。人大成為信訪主體不僅可以將信訪工作由內部監督轉化成外部監督，并且擁有憲法賦予的調查權，可以將分散的信訪資料集中進行專業化處理，形成體系。此外，專門的《信訪法》是必要的，它將進一步明確信訪權責，為信訪工作提供強有力的法律保障。

啟示二，信訪工作的重要性需要進一步強化。《信訪法》的頒布，不僅是為了完善信訪的權責分配，也有利于突出強調信訪工作的重要性。從法律效力上講，信訪工作規范由行政法規上升為了國家法律，將有利于引起有關部門的重視。《中共中央全面深化改革若干重大問題決定》第49條對我國信訪工作提出了新的要求，說明信訪工作在國家頂層設計中已經得到了重視。但是，瀏覽信訪官網會發現，信訪工作活動的展開還停留在信訪機構內部。對比瑞典議會申訴專員制度和我國信訪制度會發現兩種截然相反的態度。瑞典議會申訴專員在受理申訴和行使職權的時候表現出來的是一種積極的姿態，而我國信訪機構在處理信訪問題時是被動、消極的。信訪涉及信訪機構、信訪者和有關部門三個主體，信訪機構在信訪工作中扮演的更多的是傳聲筒的角色，信訪問題的實質性解決還有賴于有關部門。因此，信訪機構在處理信訪案件時顯得很被動，其能力受到了很大的束縛，信訪機構工作人員的積極性受到了打擊。對此，可以考慮賦予信訪機構多一些實際解決問題的權力，以調動信訪機構的積極性，提高信訪機構的權威性。

啟示三，信訪工作的方法需要進一步改進。十八屆三中全會《決定》提出了建立網上受理信訪制度，電子政務在信訪工作中的引進將有利于實現管理的扁平化，提升我國信訪工作的效率。但是，我國信訪工作更加需要的是職業化的管理。在信訪的三個主體中，信訪機構是中立者，更應當發揮行政倫理要求的公平、正義和民主原則[9]。因此對我國信訪工作考核時不僅要對技術能力方面做硬性的要求，還應綜合考慮到信訪工作人員的職業和道德素養。信訪工作需要建立一套詳細的標準體系。瑞典議會申訴專員案件的評估主要是針對行政案件、稅收、社保、住房等28項具體事項的考核[6]。宋協娜在《信訪和諧問題研究》中提出了五個層次四級指標的預警機制，其范圍不僅囊括了瑞典評估體系中有關社會環境和利益沖突的項目，還提出了社會心理指數的指標，對公民在信訪工作中的民眾滿意指數和民眾容忍指數進行了考核[2]，這個預警機制具有很強的實踐性。此外，我國的信訪工作需要社會力量的參與。善治是國家治理的目標，信訪問題的處理同樣需要善治，信訪問題的善治是建立在政府、組織和公民網絡化治理的基礎之上的[10]，三者之間要形成良性的互動。公民只有參與到網絡化的治理模式中，群眾路線才能落到實處。

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參考文獻：

〔1〕國務院.國務院信訪條例，2005.

〔2〕宋協娜，和諧信訪問題[M]，人民出版社，2013.5—198.

〔3〕The Riksdag Act.

〔4〕The Act with Instructions for the Parliamentary Ombudsman.

〔5〕The Instrument of Government.

〔6〕The Swedish Parliamentary Ombudsman report.

〔7〕勒龐，烏合之眾——大眾心理研究[M].中央編譯出版社，2000.2—30.

〔8〕于建嶸，中國信訪制度批判[J].中國改革，2005，（2）.

〔9〕張康之，李傳軍.行政倫理學教程第二版[M].中國人民大學出版社，2009.4—65.

〔10〕陳振明.公共管理學[M].中國人民大學出版社，2005.77-106.

（責任編輯 徐陽）endprint