信息化背景下國庫資金風險的防控與管理

文 高 群

（作者就職于上海市青浦區財政局）

作為重要的社會公共資源，國庫資金一旦發生損失，不但影響政府運轉和社會民生，甚至可能引發社會穩定問題。隨著我國國庫信息化建設的不斷推進，國庫資金風險的表現形式發生了變化，對國庫資金風險管理提出了新的挑戰。在信息化背景下如何實現對國庫資金風險的有效控制，已經成為當前國庫風險管理的重要課題。筆者看來，隨著國庫信息化建設的不斷推進，國庫會計核算正日益呈現賬務信息電子化、資金清算網絡化、信息共享標準化、業務處理自動化等趨勢，而我國構建信息化背景下的“安全型”國庫，必須堅持以人為本的管理理念，進一步完善國庫業務電子化制度體系，強化信息技術在風險防控中的作用，加強國庫核心系統開發維護人員管理，建立國庫資金風險防控外部協作機制。

我國國庫業務電子化的基本情況

賬務信息電子化。國庫會計核算系統（TBS）推廣使用后，建立了規范統一的國庫會計核算流程，會計憑證信息通過手工錄入等方式轉換為電子信息保存，賬務核算通過計算機進行計算、記錄和處理，會計賬戶、報表等信息以電子方式進行記錄和保存。

資金清算網絡化。隨著現代化支付系統的建設，以及各地電子同城票據交換系統的不斷完善，國庫借助計算機網絡系統建立了以大、小額支付系統為依托，以國庫內部往來和電子同城票據交換系統為補充的，便捷、獨立、多元化的資金清算體系。

信息共享標準化。地方財稅庫銀橫向聯網系統的建設與發展，實現了財政、稅務、國庫和商業銀行之間的信息網絡化傳輸。國庫信息處理系統（TIPS）的推廣應用，在財政、稅務、國庫、商業銀行之間建立了以國庫為中心的政府預算收支信息交互模式，形成了規范統一的電子數據信息交換接口標準。

業務處理自動化。國庫會計數據集中系統（TCBS），通過國庫會計業務流程的再造，對國庫會計數據實行集中存放和統一處理，實現了國庫會計核算、資金清算、收支信息傳輸的無縫對接，最大程度實現了國庫會計核算與資金清算業務的自動化處理。

信息化背景下國庫資金風險的變化

風險管理關鍵環節由實物控制轉向虛擬控制。在傳統的手工模式下，紙質支付憑證是國庫與外部進行資金往來的唯一依據，其資金風險控制的關鍵環節是與支付憑證直接相關的印章、憑證等實物。實行電子化以后，報表、賬簿等會計資料被計算機系統虛擬化，國庫會計核算系統發出的電子支付報文成為資金清算的合法依據，紙質支付憑證只是內部控制憑據。對虛擬資金賬戶和支付報文的管理與控制已經成為信息化條件下國庫資金風險防控的關鍵環節。

風險管理主要方式由“人控”向“機控與人控相結合”轉變。在傳統的手工模式下，業務交接、憑證審核、業務流轉、資金劃撥等業務環節的風險主要靠人工管理和控制。實行電子化以后，系統可以通過電子簽名方式進行數據來源驗證，通過用戶與口令管理確定崗位風險責任，通過邏輯關系設計驗證憑證要素的合規性，通過用戶角色授權實現崗位間的監督與制約。通過計算機系統進行技術防范已經成為信息化條件下國庫資金風險防控的主要手段。

風險管理的重點由業務操作環節轉向業務管理環節。在傳統的手工模式下，不熟練、不規范的操作可能直接引發資金風險。實行電子化以后，計算機系統可以自動對一些不規范的操作、不合規的業務進行審核控制，極大地減少了操作環節可能引發的風險。同時，制度流程設計不科學和操作規程不明確等管理問題，會大大降低系統風險控制的有效性，甚至被犯罪分子所利用。業務管理風險已經逐步成為信息化條件下國庫資金風險的主要因素。

風險管理的范圍由內部風險擴展到外部風險。在傳統的手工模式下，財稅部門提交的紙質收支憑證是國庫進行業務處理的唯一憑據，外部單位的風險向國庫滲透的渠道比較單一。實行電子化以后，財稅部門以網絡系統傳輸的、通過電子簽名論證的電子信息也將成為國庫進行業務處理和資金劃撥的合法依據。信息化條件下，國庫資金風險管理已經不再局限于柜面審核把關和內部控制管理，相關部門的風險控制管理也與國庫資金安全息息相關。

風險管理的對象由業務管理拓展到計算機網絡安全管理。在傳統的手工模式下，國庫資金風險主要來源于內部的業務操作與管理。實行電子化以后，國庫資金的風險來源不再局限于業務操作與管理，與國庫業務系統相關的計算機網絡安全、數字簽名技術的應用、核心系統的開發管理、數據庫的安全管理、系統應急處置管理、系統開發與維護人員的管理等，已經成為國庫資金風險管理的重要內容。

信息化背景下國庫資金風險管理面臨的問題

電子化建設制度不夠完善。國庫現行的各項制度，主要是對具體的業務運行與管理提出要求，對國庫系統開發的風險論證和立項審批，以及相關系統投產運行前的制度配套等缺乏明確的制度規定。

信息化技術應用不夠充分。目前國庫系統對用戶的身份識別方式主要是用戶代碼和電子CA證書，依然存在盜用他人用戶和CA證書進入系統的可能。部分業務登記簿仍然采用手工登記的方式，登記內容可能與實際業務脫節。涉及計算機業務系統的風險檢查和審計，主要依靠人工進行。

核心技術人員管理存在不足。在各類信息化系統建設過程中，部分外部公司的參與人員、以及人民銀行內部參與的技術人員和業務骨干均或多或少地掌握了相關系統的核心技術，而對這些參與系統開發人員的流動與管理缺乏明確的制度規定。在日常運行維護過程中，對后臺數據庫的用戶與安全管理，也未建立全國統一的管理制度。

部門間風險防控協作有待進一步加強。當前，國庫與財政、稅務、商業銀行之間的聯系日趨緊密，但各單位之間尚未建立統一的網絡安全技術標準，且不同單位之間的網絡安全管理水平差距較大。與此同時，國庫與各業務單位之間還缺乏明確的風險溝通協調和責任界定機制。

國庫人員素質不能滿足信息化管理的要求。基層國庫，特別是縣支行國庫，人員年齡結構老化，對計算機網絡知識了解較少，很難適應信息化條件下的風險控制與管理。

信息化背景下國庫資金風險防控的建議

堅持以人為本的國庫資金風險管理理念。進一步優化國庫人員結構，在國庫管理人員中逐步引入計算機專業技術人員，加強信息化條件下國庫資金風險管理的研究與培訓，提高國庫自身風險管理能力和水平。

完善國庫業務電子化的制度體系。進一步加強制度建設，明確業務電子化過程中制度建設的要求，完善業務創新風險論證和審批報備制度，確保制度建設、風險防控與系統建設同步。

強化信息技術在風險防控中的作用。充分利用生物特征身份識別技術，強化國庫業務系統的用戶管理，切實防范人為作案或違規代崗造成的資金風險。積極探索手工登記簿電子化的流程和方法，促進業務管理由人控向機控轉變。研究開發國庫業務系統的審計監督模塊，利用計算機系統對用戶操作風險進行預警監控。

加強國庫核心系統開發維護人員管理。強化國庫業務系統開發管理，杜絕外單位人員參與國庫核心系統的研發；加強核心系統數據庫用戶管理，建立完善的數據庫維護審批制度；建立國庫核心系統開發和運行維護人員登記備案制度，完善保密管理機制，切實防范技術人員流動可能引發的風險。

建立國庫資金風險防控外部協作機制。加強與財政、稅務、海關等與國庫聯網部門的協作，建立國庫相關網絡安全技術標準；建立跨部門風險防控協調機制，明確各單位在防范國庫資金風險過程的職責與責任，及時溝通內部管理信息，共同構建國庫資金風險防火墻。